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Volume 19 Issue 3
Oct.  2020
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YAN Ge, CUI Cai-xian, CHANG Zhen-shan. Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2020, 19(3): 49-54. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068
Citation: YAN Ge, CUI Cai-xian, CHANG Zhen-shan. Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2020, 19(3): 49-54. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068

Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City

doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068
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  • Received Date: 2020-04-29
    Available Online: 2020-09-25
  • Publish Date: 2020-09-01
  • Forest towns originate from characteristic towns and are a special form of characteristic towns. The state vigorously promotes the building of ecological civilization, and has issued a series of policies from the central government to the local governments to actively carry out the construction of forest towns. These policies reflect the sustainability, ecology, characteristics and coordination of the construction path of forest towns. However, the actual construction path of some domestic forest towns deviates from the policy connotation. This paper selected the Wugong Forest Town in Xianyang City as a case, and explored the problems existing in the construction path of the town from the perspectives of forest industry, government behavior, town culture and residents’ participation. Based on this, this paper puts forward that, during the construction of forest town, we should insist on adapting measures to local conditions and build a multi-industry mode dominated by forest resources; adhere to ecological protection and practice the theory of “two mountains”; adhere to the cultural confidence and activate the town forest culture; adhere to the policy guidance, create the operation and management mode with the participation of multiple subjects, and promote the forest towns to return to the path of sustainable development.
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通讯作者: 陈斌, bchen63@163.com
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Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City

doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068

Abstract: Forest towns originate from characteristic towns and are a special form of characteristic towns. The state vigorously promotes the building of ecological civilization, and has issued a series of policies from the central government to the local governments to actively carry out the construction of forest towns. These policies reflect the sustainability, ecology, characteristics and coordination of the construction path of forest towns. However, the actual construction path of some domestic forest towns deviates from the policy connotation. This paper selected the Wugong Forest Town in Xianyang City as a case, and explored the problems existing in the construction path of the town from the perspectives of forest industry, government behavior, town culture and residents’ participation. Based on this, this paper puts forward that, during the construction of forest town, we should insist on adapting measures to local conditions and build a multi-industry mode dominated by forest resources; adhere to ecological protection and practice the theory of “two mountains”; adhere to the cultural confidence and activate the town forest culture; adhere to the policy guidance, create the operation and management mode with the participation of multiple subjects, and promote the forest towns to return to the path of sustainable development.

YAN Ge, CUI Cai-xian, CHANG Zhen-shan. Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2020, 19(3): 49-54. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068
Citation: YAN Ge, CUI Cai-xian, CHANG Zhen-shan. Policy Interpretation and Path of Return of Healthy Development of Forest Town: A Case Study of Wugong Forest Town in Xianyang City[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2020, 19(3): 49-54. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2020068
  • 2005年8月,时任中共浙江省委书记的习近平同志在浙江安吉余村考察时提出“绿水青山就是金山银山”。2013年9月7日,习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲,谈到环境保护问题时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”这一论断系统地阐述了绿水青山与金山银山之间的辩证关系,表明了国家在生态文明建设领域的决心与信心。2019年我国城镇化率为60.60%[1],国家已进入“二次城市化”阶段,大力支持特色小镇有序发展,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。森林小镇是产业、文化、森林资源等要素的组合,是“两山”理论的生动实践,是国家贯彻生态文明战略的重要举措和中国城市化道路的新途径,有助于激活区域可持续发展活力。

    森林小镇在国外兴起较早,国内关于森林小镇的理论和实践研究均有待深入。当前,国内关于森林小镇的研究内容主要包括以下几个方面:①森林小镇的整体认知。现有研究将森林小镇与建制镇、产业区等进行明确区分,认为森林小镇是“产、城、人、文”有机结合的功能性社区[2],符合绿色、创新等发展理念。部分学者提出森林小镇是具备一定社区功能的创新创业平台等[3]。②森林小镇的产业定位。学者认为森林小镇建设应重构一、二、三产业,推进三产融合[4],大力发展林下经济,延长产业链,利用大数据、物联网销售生态产品等[5]。同时,随着人们需求的变化,森林康养产业是森林小镇的重要实践之一,其集休闲、疗养、运动以及科教文化等项目于一体[6],在近自然经营理念引导下构建森林康养环境[7],迎合了国家生态文明建设要求与百姓需求。③森林小镇的文化建设。森林文化是强化森林小镇特色的驱动力[8]。传承乡风民俗,尊重地域文化,加强文化融合,丰富文化表达方式等成为文化传承与再生的重要途径[9]。在研究方法方面,国内主要侧重定性研究,定量研究相对较少,但不论在定性还是定量研究中有关案例的实证研究颇受学者青睐,大部分研究立足于剖析案例,从而提出有针对性的策略。森林小镇相关政策是国家、地方政府关于如何建设森林小镇、何以建设森林小镇、建设怎样的森林小镇等内容的实践指南,但当前森林小镇文化同质性现象严重。本文虽采用个案研究,但从政策文本出发,进行理论与实践的互动。

    2017年,国家林业局(2018年改称国家林业和草原局)提出在国有林场和国有林区林业局的场部、局址、工区等适宜地点开展森林小镇试点工作,国内森林小镇建设整体处于起步阶段。2019年11月笔者对陕西省武功森林小镇进行实地调研,发现武功森林小镇建设路径偏离了森林小镇相关政策要求的持续性、生态性、特色性、协同性目标。

  • 森林小镇源于特色小镇,森林小镇是特色小镇的一种特殊形式[2],掌握特色小镇政策有助于从宏观上把握森林小镇的发展脉络。2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,指出特色小镇将作为新型城镇化发展的重要抓手,这为特色小镇地方政策的出台奠定了坚实基础。特色小镇发端于浙江省。2015年4月,《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》出台,明确了特色小镇的产业定位、规划方案、运作模式等。此后,西藏、海南、福建、重庆等省(市、自治区)陆续发布特色小镇的相关政策,基本认同浙江省特色小镇的建设原则与方案。2016年7月,国家住房和城乡建设部、发展和改革委员会、财政部联合出台《关于开展特色小镇培育工作的通知》,从国家层面正式拉开特色小镇建设帷幕。2016年10月,国家发展和改革委员会发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,阐述了特色小镇的具体实施策略。此后,国家部委、地方政府相继出台了与此相关的政策文件。

  • 2017年7月,国家林业局发布了《关于开展森林特色小镇建设试点工作的通知》(以下简称《通知》),正式展开森林小镇建设试点工作。《通知》将森林小镇定义为:“……以提供森林观光游览、休闲度假、运动养生等生态产品与生态服务为主要特色的,融合产业、文化、旅游、社区功能的创新发展平台。”同时,《通知》规定“坚持生态导向、保护优先;坚持政府引导、林场主导、多元化运作……”的试点原则,发挥各级林业主管部门在行政审批和融资方面的作用。这表明政府在森林小镇运作中仅扮演“引导员”角色,国家鼓励多种社会资本积极参与小镇建设,推动资源整合、产业融合的发展方式。在建设条件方面,《通知》要求试点地区森林覆盖率一般在60%以上,强调重点发展森林旅游,林产品培育、采集和初加工等绿色产业。2017年2月,陕西省咸阳市出台《咸阳市创建国家森林城市工作方案》,规定“依照公益性项目以财政投入为主,经营性项目以社会投入为主、财政适当奖补的原则……”,表明咸阳市政府积极推进社会资本参与森林小镇建设。2018年8月,国家发布了“首批国家森林小镇建设试点名单”。这50个森林小镇主要围绕林场、自然风景区建立,例如皖东风情森林康养小镇、木王森林特色小镇等。此后,部分省市出台了当地评选森林小镇的具体政策。

  • 森林小镇源于特色小镇,特色小镇类型众多,但国家通过专门政策规定的主要有森林小镇、森林康养小镇和运动休闲特色小镇,表明国家对森林小镇建设的重视。在国家层面上,特色小镇的政策主要由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部规划制定,而森林小镇政策主要由国家林业和草原局规划制定。规划主体的不同能够反映两个小镇的定位有所差异,通过了解特色小镇有助于准确掌握森林小镇的定位。森林小镇是特色小镇的一种特殊形式[2],两者均追求产、城、人、文以及生产、生活、生态的融合。但森林小镇与特色小镇的定位有明显区别,森林小镇立足森林资源,生态为主、保护优先是森林小镇的建设根基。《通知》规定“在确保森林资源总量增加、森林质量提高、生态功能增强的前提下,采用环境友好型、资源节约型等建设模式和方式,……为社会提供更多的生态产品和更优良的生态服务”。特色小镇立足产业发展,主导低污染、高附加值的高新技术产业等。因此特色小镇主要承担经济转型与升级的职责,而森林小镇侧重保护环境,依托经济与生态的耦合点发展生态经济。

  • 森林小镇相关政策表明,独特的森林优势是防止小镇千篇一律的核心,小镇建设必须立足森林资源。不论依托林场加工林木产品,还是依托森林开发旅游景点,绿水青山转变为金山银山必须凭借森林资源。人们将森林小镇称为“绿色银行”。因此在森林资源匮乏区建立森林小镇,必将落入“特色”圈套。同时,森林小镇建设应遵循市场主导、政府引导、公众参与的共建共享模式。由于特色小镇、森林小镇定位不同于建制镇、开发区,政策文件揭示出森林小镇实质是一种区域发展的创新创业平台。小镇的性质决定其必须抛弃国家自上而下的主导运作模式,淡化政府在小镇建设中的作用。因此社会资本是森林小镇建设的中坚力量。而且,培育产业新业态是森林小镇发展的根基,积极引入森林康养、休闲养生产业发展先进理念和模式等,让绿色成为森林小镇产业的底色,推动绿水青山成为经济高质量发展的支撑。相关政策表明,可持续性、生态性、特色性、协同性是森林小镇健康发展的路径,这与“两山”理论、可持续发展理论追求的目标不谋而合,反映了我国生态文明建设的核心问题。

  • 武功位于关中平原地区,以中华农耕文化闻名。2018年4月,陕西省咸阳市武功森林小镇揭牌仪式在漆水河湿地公园正式举行。小镇是依托姜嫄水乡国家级旅游景区、漆水河湿地公园和有邰嘉苑住宅区而打造的融合产业、文化、旅游的生态城镇区域。小镇规划建造理念是将江南水乡的徽派建筑与漆水河景观相结合,并将武功关中民俗文化、农耕文化巧妙地融入其中,致力于将小镇打造成反地域特色旅游目的地−“关中江南水乡”。

  • 有学者通过大数据研究50个国家森林小镇试点情况,数据显示大部分森林小镇产业集多功能于一体,但91%的森林小镇均开发森林旅游业,仅有58%发展森林康养[10]。森林小镇产业定位雷同,大部分森林小镇属于单一产业模式,部分森林小镇虽属于多元产业模式,但小镇之间产业趋同性明显。在实践中众多森林小镇通过发展旅游业来实现森林资源的转化,产业定位如出一辙。“森林+旅游”是建设森林小镇的经典模式。但武功森林小镇在实际建设中偏离该产业定位。小镇内的姜嫄水乡是对外宣传的主要窗口,但其缺乏特色性与核心竞争力,无法给游客带来良好的旅游体验。

  • “森林+”模式代表森林产业的主导性地位。武功森林小镇致力于遵循“森林+旅游”产业路径,但小镇在建设过程中发生了偏离,最终走上“旅游+森林”的路径。武功森林小镇是咸阳市创建国家森林城市子项目,但决策者、规划者没有准确掌握“森林+旅游”的真正内涵,政府目光主要聚焦在能够获利的姜嫄水乡项目。小镇的森林资源只能依附姜嫄水乡、湿地公园发挥审美价值。同时,万亩花海项目临近小镇生态林带,种植格桑花、牵牛花等,造访的游客被花海吸引而来。但由于花期较短,次年花海项目以失败告终。为了景观的一致性,管理人员补种了树苗,游客量明显下降。“两山”理论注重放大绿水青山价值,但武功森林小镇的旅游业没有嵌入森林资源中,当地生态资源无法有效转化为经济资源,导致森林在产业建设中处于“配角”地位,辅助旅游业发展,偏离了“森林+”的产业主导地位。

  • 在新时代生态文明建设背景下,党中央把生态文明建设作为关系人民福祉、关乎民族未来发展的大计,将其置于前所未有的高度。《通知》明确规定,“坚持生态导向、保护优先;坚持政府引导、林场主导、多元化运作……”的试点原则,因此政府是森林小镇建设的“引导员”。在压力型体制下,部分政府官员遵循工具理性,受任职考核影响,只注重森林小镇的盈利性,出现利益取向之短视行为。此种行政化运作逻辑偏离了生态性目标,忽视了森林生态空间治理与保护。尤其在森林小镇规划、建设初期,部分政府职能部门未能严格审查森林覆盖率,在低森林覆盖率下小镇的生态功能难以实现。

    目前,武功森林小镇森林资源规模较小,森林覆盖率相对较低。小镇的森林资源主要分布在姜嫄水乡景区后侧及漆水河公园内,其他区域森林资源较少。同时,姜嫄水乡后侧早期是万亩花海项目,但由于花期较短等原因,次年该区域被调整为皇家尚林苑项目,栽种了树苗,目前年限较短,树木只有1 m左右高,这意味着开发者并非基于森林资源建设小镇,而是通过后期补种大面积林木凸显小镇的森林资源。《通知》虽然没有规定地方森林小镇森林覆盖率标准,但稳定的森林植被具备良好的生态功能,例如森林浴正是利用森林中的良好空气使人达到养身、疗养等目的,但目前部分小镇森林覆盖率低,是否适合发展森林浴值得商榷。

  • 置身武功森林小镇,游客难以感受到关中民俗文化、农耕文化。姜嫄作为文化再造的核心人物,只有水乡门口设有一尊雕塑,景区内难以寻觅到农耕精神所在,但以“摔碗酒”为主的网红文化在景区内处处可见。水乡商户主要经营小吃店、游乐场、跑马场等,经营者以外地人为主,自己带技术、设备入驻水乡。招商管理部门对入驻的小吃种类没有严格把控,导致景区内关中小吃较少,存在大量陕南、陕北小吃,违背了“小而精”的文化特质,呈现出与其他小镇同质化的趋势,使武功当地的农耕文化被忽视,消减了本土特色。

  • 武功县是中华民族农耕文明的发祥地,姜嫄是周族始祖后稷之母,教稼台、后稷祠、教稼园、河滩会等分布在武功周边,反映了武功当地浓厚的农耕文化与关中风情。姜嫄水乡作为武功森林小镇的核心产业,致力于打造反地域特色的旅游目的地−“关中江南水乡”。水乡的主体建筑是黑瓦白墙的徽派建筑,漆水河湿地公园的游客接待室、公共厕所等也采用了徽派建筑格调,整个森林小镇从外观上呈现统一的江南徽派建筑风格。景区内垃圾桶是大口水缸造型,烟灰缸是老式搪瓷茶杯样式,小吃店均是大方桌、长条板凳。这些基础设施带有北方生活的豪放气息,与江南水乡的婉约风格迥然不同。因此,反地域文化与周边文化气息格格不入。此种江南风情并没有产生吸引力与认同感,而是文化元素的堆砌,带给人们突兀之感,没有发挥文化应有的价值。打造反地域文化的小镇,应以地方性特色为本位,使反地域文化与当地文化合理联系,嵌入到当地整体文化体系之中。

  • 姜嫄水乡作为森林小镇核心产业,由陕西润林旅游项目开发有限公司运营。开业初期该公司对商铺只收取押金与管理费,采取免收房租政策。但当地居民宁愿选择在老街区做生意,也不愿意入驻姜嫄水乡,这正是景区内外地商户较多的原因。并且,商户基本都雇佣当地人来照看生意,老板常年不参与实际经营活动,小镇中大部分商户的逐利性较强,缺乏长期发展的共建共享意识。笔者在访谈中向当地居民问及“您是否知道武功森林小镇项目”时,大部分居民对此不了解。小镇建设需要多元主体共建共享,但企业、商户并没有真正理解自己的身份,仅作为纯粹的盈利主体参与森林小镇建设,同时当地居民参与缺位,导致小镇发展后劲不足。2019年起,景区生意惨淡,商铺大面积关门,为了留住商户,该公司不再收取管理费,只提取商铺营业额的20%作为收益,但招商情况仍不容乐观。

  • 森林小镇是“两山”理论的重要实践,是区域发展新模式。小镇产业关系着其能否跨越绿水青山与金山银山之间的鸿沟,如法炮制的产业项目带来“千镇一面”的结果,因此小镇产业必须符合当地实际情况。例如,避免在森林覆盖率相对较低的区域发展森林康养,扬长避短,考虑建设森林文化旅游等。政府在产业选择中应摆脱“拍脑袋”的决策方式,通过专业团队的实地调研,针对森林资源覆盖率编制整体与局部、长期与短期相结合的产业发展方案,发挥森林资源最大效用,保证森林资源的主导地位,为产业发展提供科学的行动指南。

    随着我国社会主要矛盾的转变,“森林+旅游”的产业模式无法适应多元市场需求,人们需要重新审视森林小镇的产业定位。目前养生、保健等活动逐渐大众化、平民化,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间存在矛盾。森林作为生态资源需要与多元产业融合发展,文化、探险、疗养、休闲运动、药食材加工等均适应“森林+”的产业发展模式。规划者在决策时必须跳出传统产业模式的局限,根据当地森林条件和市场需求开发多元产业,将森林资源主导的产业作为小镇核心产业,而非多元产业中的“配角”。

  • 政府的短视行为虽然在短期内可能会给森林小镇带来经济效益,但长远而言,“宁要绿水青山,不要金山银山”,政府应摒弃资本逻辑主导下的短视行为,从人类中心主义转变为生态中心主义。在小镇整体规划方面,扩大生态空间,合理增加绿地面积,绿化小镇主干道,提高空间利用率,合理布局山、水、湖、林等要素。在自然资源开发中,森林小镇应贴近自然、回归自然,维持生物多样性,妥善管理名木古树,合理利用森林资源,摒弃繁杂的修饰之物。在小镇环境维护中,企业、商户应发挥作用,对垃圾进行严格分类,促进资源循环利用。管理者应开展小城镇环境综合治理托管服务试点,强化系统治理,实行按效付费[11],公开环境保护与治理的相关信息,使森林生态空间治理落在实处。

    森林是大自然的缩影,是生态环境状况的“晴雨表”,森林小镇选址应遵循生态优先原则,依托植被繁茂的森林。政府、开发商等应尽量避免先建设后植树的开发模式。同时森林小镇后期栽种的树木应适宜当地气候、土壤、水文等条件,提高树木成活率,使人工森林兼具生态效益与观赏性。森林运动小镇、森林康养小镇等应培育近自然林,森林生态质量需接近天然林标准。在简政放权情形下国家对森林小镇的建设应设置严格的森林覆盖率指标,强化森林质量审批手续,提高森林整体质量。

  • 芒福德曾提出:“未来城市的任务是充分发展各个地区、各种文化、各个人的多样性和他们各自的特性, 而不是像现在这样机械地将大地的风光、文化的特性、社群的风格消磨掉。”[12]对于森林小镇而言亦如此。本土文化是森林小镇建设的重要文化资本,地域性差异造就了博大精深的中华文化。破解小镇文化同质现象,必须依赖当地森林资源禀赋,挖掘乡土文化,将森林文化与乡土文化进行重构。例如武功森林小镇可凭借“后稷教稼”故事开展森林文旅活动,通过森林文化体验等方式,提高游客对传统生活的感知度,在潜移默化中唤醒人们对生态环境的敬畏意识,推动镇域文化复苏。

    本土文化是森林小镇的建设基础,小镇兼并的文化元素越多,越容易失去发展方向。镇域文化的特色性根植于当地人的生活中,因此小镇建设依托本土文化最为适宜。针对部分森林小镇引入外来文化的现象,小镇应坚持以森林文化为主导,以本土文化为基础、差异性地域文化为辅助的思路,对待外来文化应保持谨慎态度。外来文化进入森林小镇时,必须主动融入当地森林文化,配合本土文化的发展路径。虽然文化的传承与发展是森林小镇的责任之一,但坚决摒弃基于营销策略而引入的外来文化。

  • 森林是生态空间中重要的国土资源,森林小镇运管模式与生态空间治理紧密联系。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确规定,“到2025年,建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系……形成多元参与良性互动的环境治理体系”。因此政府、企业、当地居民在森林小镇建设中应遵循多元主体良性互动的运作与管理模式(见图1)。

    目前,居民的生产、生活脱嵌于森林小镇,森林小镇发展与自我发展呈现“两张皮”现状。人类在小镇中应从“看风景”向“过生活”转变。霍华德在“田园城市”理论中提出,“把城市和乡村的健康、自然、经济因素组合在一起,并在这个土地上体现出来”[13],其规划体现出以人为本的理念。森林小镇发展不可忽略当地居民生计问题,要使当地居民生活、生产嵌入森林小镇。居民可为小镇提供人力资源,在小镇中投资入股等,使居民享受生态红利。同时,生态空间治理强调要立足森林空间,发展生态康养等生态服务业,让城乡居民体验森林空间优美的生态环境和优质生态产品[14],让居民获得生态福利。

    森林小镇承担着保护生态环境职责。企业在森林小镇中通过创造绿色GDP,将绿水青山转化为金山银山。国家政策表明,企业在森林小镇运作与管理中处于主体地位,承担前期投资、招商引资、日常管理事务等。针对生态空间治理,企业肩负着生态保护、生态富民、生态安全职责。企业是生态环境治理的重要责任人,应自觉承担环境保护的社会责任,对生产废弃物排放及资源利用率情况等进行严格管理。

    政府在森林小镇运作中扮演着“引导”角色,而非“主导”角色。政府在审批森林小镇相关文件时,应尽量简化手续,提供高效公共服务,给予企业优惠政策与补贴,为小镇建设提供良好的政策环境。在森林空间治理中,政府应设定合理的环保标准,完善责任追究机制。同时《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确指出,“鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法”,为森林小镇的生态治理提供法治保障。

  • 武功森林小镇属于市级森林小镇,本文研究对象并非国家级森林小镇,在规模和规范性方面两者存在差异。与武功森林小镇同类型的非示范性森林小镇在实践探索中数量庞大,此类森林小镇贴近百姓生活,能够真正反映森林小镇的实际情况。蕾切尔·卡森通过描述环境破坏后再也没有鸟儿鸣叫的景象,唤醒人类对资源环境问题的关注[15]。“万物同源”[16]描绘了人与自然和谐相处的景象,绿水青山与金山银山,既存在矛盾又相互依存。森林小镇作为“两山”理论的实践载体,生态性是小镇发展的基础,特色性是森林小镇的核心,协同性是小镇建设的保障,可持续性是小镇的发展目标。这四者建构起森林小镇的健康发展路径,体现了人类从自我中心主义向人与自然和谐相处观念的转变。

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