2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过的《巴黎协定》, 于2016年4月22日在纽约联合国签署。该协定是国际社会应对气候变化的一个里程碑, 规定了诸多新的气候机制。其中, REDD (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation, 简称为REDD)机制在国际社会经过了近10年的艰苦谈判后, 终于在《巴黎协定》中得到了国际法上的确认。将REDD机制纳入《巴黎协定》是一个不小的壮举, 这一举动向国际社会发出了一个强大的、前所未有的信息:森林将是全球在21世纪下半叶实现零碳排放目标的一个关键。

一.   REDD机制的制度基础

所谓REDD, 是一项为“减少因森林砍伐和退化而导致的温室气体排放”的国际金融激励机制。这一制度的设立, 旨在为通过减少砍伐森林、防止森林退化的减排途径提供资金, 在促进发展中国家经济发展的同时保护其森林资源和自然资源。

REDD机制的产生, 基于森林在气候变化应对中的重要储碳功能。气候变化起因于人类燃烧化石能源导致的温室效应, 应对气候变化需要减少温室气体排放。通常温室气体减排中有两种主要途径, 即减少排放源和促进吸收汇。前者着重于减少化石燃料燃烧中产生的温室气体排放量, 后者是利用森林、海洋等吸收温室气体的作用, 通过对森林等生态系统的保护和建设, 来抵消温室气体的排放^[1]。而森林是陆地生态系统中最大的储碳库, 森林通过光合作用, 吸收CO₂, 释放出O₂, 将化石燃料释放出的CO₂以生物形式固定到森林中, 实现大自然的碳氧平衡。研究表明, 陆地植物与大气中CO₂的交换, 90%以上是由森林植被完成的。森林每增长1 m³, 就能吸收1.83 t CO₂^[2]。森林的储碳功能使其成为实现温室气体减排的重要途径, 也构成了REDD机制形成的基础。

森林的储碳功能用林业术语来表达, 即为“森林碳汇”。森林从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体的任何过程、活动或机制就被称为“汇”。森林从空气中清除CO₂的过程、活动、机制被称为森林碳汇, 通俗地说, 森林吸收并储存CO₂的多少, 或者说是森林吸收并储存CO₂的能力就叫“森林碳汇”, 增加森林碳汇已成为全球应对气候变化的重要选择。

但是, 尽管森林在气候变化应对中的重要作用逐渐成为共识, 但森林仍面临着严重砍伐和退化的问题。研究指出, 全球20世纪90年代的毁林率是每年1 290万hm², 相当于每年排放58亿t CO₂当量^[3]; 在2000年至2005年间, 全球森林净损失达到每年约730万hm^2[4]。而发展中国家为了发展经济, 解决贫困问题, 森林被大量采伐。保护森林意味着放弃木材、农作物和牲畜带来的收入。由于缺乏能源供应, 烧柴成为林农生活方式之一, 森林的破坏和林木焚烧又增加了碳排放量, 导致毁林与气候变化的双重破坏^{[1, 5]}。森林保护迫在眉睫, 但钱从哪里来?如何使发展中国家获得足够的国际资金资助, 以减少因滥砍滥伐和森林退化产生的碳排放?这些问题及其解决途径的探索催生了REDD机制。

REDD翻译为“减少因森林砍伐和退化而导致的温室气体排放”。这是一项金融激励机制, 旨在为通过发展森林实现减排提供资金, 目的在于促进发展中国家在实现经济发展和增长的同时不破坏现有自然资源。这一机制最开始仅指RED, 即Reducing Emissions from Deforestation, 意思是减少因毁林造成的碳排放, 只规制了毁林造成的碳排放, 在后来的发展中, 除RED外, 又加入了促进森林保护和可持续管理, 增强森林在发展中国家的碳储量行动的内容, 即REDD+机制。这一机制进一步发展, 又加入了包括林业部门之外的导致毁林和森林退化的活动, 即REDD++机制, 其内涵在发展中不断丰富, 对森林的保护不断加强, 这一系列内涵不断丰富的机制一般统一称为REDD机制。

二.   通过《巴黎协定》前国际气候变化法下REDD机制的发展

作为一项国际资金机制, REDD机制是在国际气候变化谈判过程中产生并发展起来的。尽管《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中确认了森林的碳汇功能, 但REDD作为一种资金机制却是在2005年蒙特利尔气候大会上进入国际谈判的, 并经历了从RED到REDD, 再到REDD+和REDD++的发展过程。

一   《联合国气候变化框架公约》对林业碳汇作用的确认

《联合国气候变化框架公约》 (以下简称《公约》)确认了森林碳汇在气候变化应对中的地位。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个气候变化国际公约。该公约确立了两种应对气候变化的减缓机制, 即减少排放和增加吸收汇。公约第1条“定义”规定, “‘汇’是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制”。另外, 《公约》第4条第1款(d)项规定: “促进可持续地管理, 并酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库, 包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态系统。”其中, 森林碳汇是吸收汇之一。但是这一条只是原则性地涉及了森林储碳做为吸收汇的地位, 而对于森林碳汇的形式和实施规则等具体问题, 则没有论及^[6]。

二   《京都议定书》对林业碳汇交易的确认

1997年签署的《京都议定书》是对《公约》的细化, 确定了发达国家在第一承诺期(2008—2012年)的减排指标, 将其减排承诺量化, 并规定了联合履约、排放贸易和清洁发展3种灵活的履约机制。《公约》第2条第1款第a(2)项规定:“保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库, 同时考虑到其依有关的国际环境协议作出的承诺, 促进可持续森林管理的做法以及造林和再造林。”第3条第3款规定, “自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动——限于造林、重新造林和砍伐森林——产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化, 作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量, 应用以实现附件1所列每一缔约方依本条规定的承诺。与这些活动相关的温室气体源的排放和汇的清除, 应以透明且可核查的方式作出报告, 并依第7条和第8条予以审评”。基于这些条款, 附件1国家可以根据相关方式、规则和指南, 在与土地利用、土地利用变化和林业活动(Land Use, Land Use Change and Forestry, 简称LULUCF)引起的碳排放和汇清除问题上, 用1990年来人为直接造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇清除的净变化, 来抵消其在《京都议定书》中所承诺的温室气体减限排指标; 同时, 附件1国家在《京都议定书》第一承诺期, 可以在非附件1国家实施造林或再造林项目, 用项目产生的核证减排量抵消其在《京都议定书》中所承诺的部分减排指标^[7]。《京都议定书》承认了重新造林和造林的信用额, 统称为森林碳汇信用额。前者是在最近被采伐或以其他方式破坏的林地重新种植树木, 后者是在森林已经消失一段时间或从未存在过的地区种植树木, 两者均可用于产生补偿。《京都议定书》催生了林业碳汇机制, 为造林项目融资提供了法律基础。

三   蒙特利尔气候大会及其后历次谈判中RED到REDD机制的发展

2005年12月, 在蒙特利尔第11次缔约方大会上, 以哥斯达黎加与巴布亚新几内亚为首的雨林国家联盟提出了一个“我们来保护雨林, 发达国家提供资金协助”的全球雨林保护计划, 呼吁各方注意发展中国家森林砍伐的比率对CO₂排放产生的影响, 减少热带发展中国家因森林砍伐产生碳排放的RED机制正式进入国际谈判。

2007年, 在印度尼西亚巴厘岛举行的气候大会上, 讨论了“森林退化” “认识到森林保护的重要作用”“森林可持续管理”和“增加森林碳储量”等议题。大会通过的《巴厘行动计划》和《减少发展中国家毁林所致排放量:激励行动的方针》两项决定, 将森林议题作为减缓措施纳入了“巴厘路线图”^[8]。会议指出, 承认森林砍伐引起的温室气体排放在全球人为温室气体排放中的重要作用; 承认森林退化也会导致温室气体排放; 承认在发展中国家减少森林砍伐及保护和维护碳储存方面的努力和行动; 确认迫切需要采取进一步的有意义的行动来减少发展中国家因森林砍伐和森林退化引起的温室气体排放。REDD正式进入国际文件。2008年7月, 联合国粮农组织、联合国环境规划署和联合国发展规划署合作设立UN-REDD项目, 支持各国减少森林砍伐, 防止森林退化, 降低碳排放。

2009年12月, 丹麦哥本哈根气候大会达成《哥本哈根协议》, 提出了REDD+的必要性以及向发展中国家提供资金发展REDD+。协议提出, “我们认识到, 减少滥伐森林和森林减少所造成的排放是至关重要的, 我们需要提高森林的温室气体清除量, 我们一致认为有必要通过立即建立包括REDD+在内的机制, 为这类行动提供积极的奖励, 促进发达国家资金来源的流动”。协议还提出, “在符合大会相关规定的前提下, 应向发展中国家提供更多的、新的、额外的以及可预测的和充足的资金, 并且令发展中国家更容易获取资金, 以支持发展中国家采取延缓气候变化的举措, 包括提供大量资金以减少滥砍滥伐和森林退化产生的碳排放(REDD+)、支持技术开发和转让、提高减排能力等, 从而提高该协定的执行力”。REDD机制仅仅承认减少毁林和森林退化导致的排放量, 而且其主要的对象是热带雨林国家, 这使得该机制的适用范围过于狭窄, 也就是只有那些高毁林和森林退化严重的热带雨林国家才能从这个机制中获得利益和补偿。2009年哥本哈根协议增加了通过森林保护、森林可持续管理增加森林碳储量的内容, 形成了REDD+机制。作为REDD机制的延伸, REDD+机制包括了发展中国家通过减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续管理以增加森林碳汇储量, 获取国际减排资金的金融激励措施。因此, REDD+则将其影响扩大到包括中国在内的温带林业国家。

2010年的坎昆气候大会达成《坎昆协议》, 要求发展中国家在获得充足的、可预测的资金、技术以及能力建设等方面的援助下, 实施REDD+活动, 包括制订国家REDD+行动计划、设定林业碳排放参考水平等。这一次会议对于严格、透明的国家森林监测体系, 实施REDD+活动的报告和监测等具体细节问题进行了讨论。会议提出, 发展中国家应该从制订国家行动计划和方针政策以及能力建设开始实施REDD+活动, 并且所开展的REDD+示范活动应该是可测量、可报告并可核查的。《坎昆协议》还强调要建立一个由发达国家提供资金援助的REDD+机制的框架, 但对该框架的资金来源, 《坎昆协议》却没有形成具体、明确的说明。

2013年的华沙气候大会被认为是一个对REDD+谈判相关重要问题取得突破性进展的会议。大会达成了第9/CP. 19、第10/CR. 19、第11/CP. 19、第12/ CP. 19、第13/CP. 19、第14/CP. 19、第15/CP. 19在内的7项决定, 组成的多种公共和私人的、双边和多边的融资渠道, 为发展中国家实施REDD+行动提供公平、平衡、充足和可预见的资金支持。各国实施各阶段的REDD+行动都有平等获取资金支持的权利, 而REDD+行动效果的国际专家评估、分析和磋商结果是发展中国家获得相应资金的依据。“REDD+华沙框架”细化了多项资金规则, 对明确REDD+行动的联络机构、建立森林监测体系、提交实施REDD+行动的森林排放参考水平、细化REDD+行动效果的计量方法和结果、提高实施行动的技术能力、确保提交信息真实等问题提出了要求。“REDD+华沙框架”还对实施过程中保护生物多样性、原住民参与及其对森林的用益权等做出了规定, 形成了RDED++机制^[9]。华沙大会的成果为巴黎协定顺利通过REDD机制奠定了坚实基础。

三.   《巴黎协定》对REDD机制的国际法确认

2015年12月巴黎气候大会通过的《巴黎协定》进一步从国际法的角度确认了REDD机制的地位。

一   独立设立REDD条款

巴黎气候大会通过了两个文件, 一是《巴黎决定》, 二是《巴黎协定》。在《巴黎决定》的第55条明确提出为REDD机制提供资金。第55条提出:“确认至关重要的是充分和可预测的资金, 包括酌情为基于成果的支付提供资金, 以落实旨在减少毁林和森林退化所致排放量的政策办法和积极激励, 森林养护、可持续森林管理和提高森林碳储量的作用; 以及替代性政策办法, 例如为实现综合和可持续森林管理而实施的联合减缓和适应办法; 同时重申此类办法的非碳效益的重要性; 鼓励根据缔约方会议相关决定, 协调公共和私人、双边和多边来源, 例如绿色气候基金提供的资助, 以及其他来源的资助”。《巴黎决定》明确提出了为REDD机制协调公共和私人、双边和多边来源的包括绿色气候基金提供的资助。

《巴黎协定》作为巴黎气候大会通过的具有法律约束力的文件, 明确强调了森林在减缓气候变化方面的关键作用。《巴黎协定》的第5条包含两个条款, 第1款明确指出:“缔约方应当采取行动酌情养护和加强《公约》第4条第1款d项所述的温室气体的汇和库, 包括森林。”第2款提出:“鼓励缔约方采取行动, 包括通过基于成果的支付, 执行和支持在《公约》下已确定的有关指导和决定中提出的有关以下方面的现有框架:为减少毁林和森林退化造成的排放所涉活动采取的政策方法和积极奖励措施, 以及发展中国家养护、可持续管理森林和增强森林碳储量的作用; 执行和支持替代政策方法, 如关于综合和可持续森林管理的联合减缓和适应方法; 同时重申酌情奖励与这种方法相关的非碳收益的重要性。”

《巴黎协定》中的第5条鼓励各缔约方采取行动“减少砍伐森林和森林退化产生的排放”(REDD)以及“养护, 可持续管理森林和增强森林碳储量” (REDD+)和“执行和支持替代政策方法, 如关于综合和可持续森林管理的联合减缓和适应方法” (REDD++)。而且, 《巴黎协定》是将REDD机制作为一个独立的章节——第5条——单独进行规定的, 这就充分体现出各缔约方对于REDD机制的重视。这是自2005年以来, 国际气候变化谈判在REDD机制上的巨大进步, 《巴黎协议》第5条发出了一个强烈的全球努力保护和提高森林经营的信号。

二   《巴黎协定》其他影响REDD机制的条款

除了独立设立第5条外, 《巴黎协定》中的其他条款也体现出对REDD机制的支持。

1   资金项条款

《巴黎协定》第9条第1款规定:“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金资源, 以便继续履行在《公约》下的现有义务。”第3款规定:“作为全球努力的一部分, 发达国家缔约方应继续带头, 从各种来源、手段及渠道调动气候资金, 同时注意到公共基金通过采取各种行动, 包括支持国家驱动战略而发挥的重要作用, 并考虑发展中国家缔约方的需要和优先事项。对气候资金的这一调动应当逐步超过先前的努力。”第4款规定:“提供规模更大的资金资源, 应旨在实现适应与减缓之间的平衡, 同时考虑国家驱动战略以及发展中国家缔约方的优先事项和需要, 尤其是那些对气候变化不利影响特别脆弱和受到严重的能力限制的发展中国家缔约方, 如最不发达国家、小岛屿发展中国家的优先事项和需要, 同时也考虑为适应提供公共资源和基于赠款的资源的需要。”在这些条款中, 《巴黎协定》明确了发达国家继续带头提供调动资金资源方面的义务, 这将为REDD机制获得资金来源提供保障。

2   INDC条款

INDC是Intended Nationally Determined Contributions的英文缩写, 被称为国家自主贡献减排。在这一制度下, 各国基于共同但有区别以及各自能力原则, 提出自主减排目标, 这一目标将登记于联合国, 未来将被进行更新和5年一次的全球盘点。这是《巴黎协定》中规定的一项重要制度。《巴黎协定》第6条规定:“缔约方认识到, 有些缔约方可选择自愿合作, 执行它们的国家自主贡献, 以能够提高它们减缓和适应行动的力度, 并促进可持续发展和环境完整”, “缔约方如果在自愿的基础上采取合作方法, 并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献, 就应促进可持续发展, 确保环境完整和透明, 包括在治理方面, 并应运用稳健的核算, 以主要依作为《巴黎协定》缔约方会议的《公约》缔约方会议通过的指导确保避免双重核算。”这些规定意味着, 通过REDD机制实现的减排量可以作为INDC的组成部分, 并可以通过国际转让的方式来实现。这就为REDD在实践中的运用开辟了道路。

3   市场机制项条款

《巴黎协定》第6条第4款中规定:“兹在作为本协议缔约方会议的《公约》缔约方会议的授权和指导下, 建立一个机制, 供缔约方自愿使用, 以促进温室气体排放的减缓, 支持可持续发展。它应受作为《巴黎协议》缔约方会议的《公约》缔约方会议指定的一个机构的监督, 应旨在:①促进减缓温室气体排放, 同时促进可持续发展; ②奖励和便利缔约方授权下的公私实体参与减缓温室气体; ③促进东道缔约方减少排放量, 以便从减缓活动导致的减排中受益, 这也可以被另一缔约方用来履行其国家自主贡献; ④实现全球排放的全面减缓。”另外在第7款中规定:“从缔约方的适应行动和/或经济多样化计划中获得的减缓共同收益, 能促进本条下的减缓成果。”这些条款虽然没有直接提到REDD, 但它在法律上确认了市场机制的效力, 允许发达国家通过市场机制, 购买REDD项目抵消碳排放, 对REDD融资将产生具有法律意义的约束。

四.   《巴黎协定》REDD条款下林业的机遇与挑战

一   《巴黎协定》 REDD条款进一步提高了林业的地位

这一机制将使新的资金进入到林业领域。目前, 巴黎REDD+项目已经吸引了国际投资约100亿美元, 挪威、德国和英国政府共同承诺REDD+在未来5年将达到50亿美元。当然钱不是唯一的意义, 但对于发展中国家而言, 钱又具有重要的意义。森林砍伐导致的碳排放约占全球每年的碳排放量的10%, 几乎相当于地球上所有的汽车排放的总和^[10]。保护森林可以完全消除这些排放, 通过增强的碳封存, 全球温室气体排放可以减少至少2%。但是为解决贫困问题, 发展中国家和地区又不得不砍伐森林。REDD机制使得这些地方有资金来增强森林保护的行动。同时, 为建立这样一个以保护森林作为全球应对气候变化努力的关键组成部分的制度, 全球花费了漫长时间进行谈判和细化规则, 这是一个艰辛的过程。随着这一机制的不断完善, 各国将通过清晰的指南, 逐步减少管理、技术以及数据水平上的差距, 提高应对气候变化能力。这一切对全球在21世纪下半叶实现零碳排放目标都具有重要的意义。

《巴黎协定》第5条所规定的REDD机制条款对于我国应对气候变化问题同样意义重大。我国的资源禀赋、地理位置、经济发展水平都决定了我国易受全球气候变化的不利影响。同时, 我国作为发展中大国, 能源消耗量将会继续增长, 达到峰值的时间预计为2030年^[11], 仅仅通过工业减排来降低碳排放并不完全适合我国国情, 必须通过提高森林碳储量来固碳。2007年颁发的《中国应对气候变化国家方案》将植树造林、发展森林资源作为减缓气候变化的重要措施, 将保护利用林地、增加森林资源提高到国家目标和战略高度, 森林固碳的功能在我国气候变化应对中得到了充分重视, 到目前为止, 我国向国际社会做出的争取到2020年比2005年森林蓄积增加13亿m³的目标已经提前完成^[12]。并且, 我国向联合国提交的国家自主贡献减排目标中, 提出了2030年森林蓄积量增加45亿m³的自主贡献减排承诺^[12]。国内森林增加所产生的林业碳汇如果能利用REDD机制获取国际资金, 则可以减轻国内排放企业的资金压力。作为发展中国家, 充分利用国际融资机制实现这一减排承诺目标, 将为我国承担气候变化大国责任发挥积极影响。

REDD机制也为森林经营开辟了新的融资渠道。受REDD机制影响, 碳汇将成为森林经营效益的主要指标之一。长期以来, 我国森林的环境服务功能一直无法得到合理的经济补偿。由于缺乏金融激励机制, 丰富的森林资源并没有变成森林碳源, 成为林区居民的聚宝盆。森林蓄积量越多, 林业发展越好的地方, 林农反而越穷, 守着青山没钱用。森林采育严重失调, 植树造林的积极性受到影响, 国际REDD机制的开发, 将为我国国内林业碳汇开发提供动力和参考, 将有利于林区将森林的生态价值变现, 促进林农荒山造林的积极性, 在保护森林的同时实现经济的发展和增长。因此, 《巴黎协定》中的REDD条款对我国应对气候变化与森林发展均意义重大。

二   《巴黎协定》REDD条款下我国林业的挑战

要把握好《巴黎协定》 REDD条款带来的机遇, 需要进一步完善我国森林法制。根据“ REDD+华沙框架”, 在接受REDD+资金激励机制前, 各国需要在政策、法律、机构和技术领域建立制约机制, 这被称为金融激励机制的预备机制, 印度尼西亚、圭亚那、巴布亚新几内亚和巴西等国已初步实现了REDD+预备机制的法律化。但是, 在我国仍然缺乏相应政策, 对于该机制的研究不够深入, 如何利用REDD机制为我国森林发展融资的路径尚不明确。另外, 该机制的应用需要进行基础的测量工作, 以计算森林发展所增加的储碳量, 但是目前国内这项基础工作几乎是空白, 森林碳汇测量、监测等手段比较落后, 各种基础数据不完善, 更缺乏相应法律手段对测量、检测手段进行核查和控制。完善我国林业碳汇测量手段, 建立林业碳汇储量基础数据库, 完备对碳储量监测的第三方核查控制制度将会是一项艰巨复杂的工作。

另外, REDD国际融资机制与国内林业碳汇融资机制都是林业融资的形式, 在技术层面有较多相通之处, 国内林业碳汇融资机制可以发展作为国际REDD机制的基础。目前国内林业碳汇主要通过中国核证减排CCER(China Certified Emission Reduction)碳交易市场的抵消机制来获得资金。虽然我国目前已经在北京、天津、广东、深圳、重庆、湖北、上海7个省市进行了碳交易试点, 同时也正在积极筹建国内统一的碳交易市场, 陆续出台了相关管理办法, 但抵消机制的应用还处于探索阶段, 具体路径并不十分清楚, 针对林业碳汇的国内交易也没有出台相应法规, 各类中介或投资机构以及控排企业采购林业碳汇时投机心态比较严重。同时, 林业碳汇权属结构复杂, 项目开发可能涉及林地和林木所有者、土地租赁者、营造林资金投入者和相关的管护者, 以及当地农户、社区、村镇、林业部门等多个参与方, 项目开发活动较难达成统一意见, 收益分配难以达到预期效果, 计入期内的碳汇稳定性不易确保。由于这种不稳定性, 林业碳汇的可持续融资和发展也面临严峻挑战。因此, 国内林业碳汇CCER交易并不活跃, 这也将影响到对国际REDD机制的利用。

随着《巴黎条约》 REDD机制条款的明确, 未来森林将在气候变化应对中发挥更加重要的作用。国内相关配套制度需要加强建设, 如REDD测量、报告和验证系统。2013年谈判后形成的“ REDD+华沙框架”就对监测问题提出了要求, 要求确保国家的努力是透明和一致的。根据该框架, 国家可根据遥感和地面观测, 监控区域森林砍伐的时间, 测量森林碳储量的变化, 清理造成的碳排放数量, 并提供一个森林历史基准衡量进展或“参考水平”。这是REDD+机制获取国际投资所必须进行的制度建设, 以科学可信的数据为基础的管理也将为森林发展提供关键的技术支撑。这对国家监测能力与国家对森林的管理水平提出了挑战, 同时, REDD机制也对生物多样性保护、原住民权利保护等提出了要求, 要求发展中国家进行REDD项目融资时应满足对生物多样性保护、原住民权利保护的条件, 这需要我国森林法制对此做出安排和应对。随着这些制度的完善, 林业也将拥有更加光明的未来。