2017年中央一号文件要求深入推进农业供给侧改革, 原国家林业局积极响应号召, 推进林业供给侧结构性改革, 推动林业的持续健康发展。新一轮集体林权制度改革后, 农户的生产积极性和投入产出都有所增加, 但是农村林业的总体效率仍未得到合理提升, 林改配套制度还不够完善^[1-2]。林业日益递增的发展需求与林业公共服务提供不匹配的矛盾逐渐加深。作为集体林权制度改革的配套措施之一, 林业社会化服务体系要与现代林业发展要求相适应, 为农户提供林业生产全过程的公共服务。

本文借鉴农业公共服务的定义及前人对林业社会化服务体系的研究^[3-4], 认为林业公共服务属于公共物品范畴, 具有非排他性和非竞争性属性, 是由政府主导, 市场主体和社会主体参与, 以提高林业生产效率, 增加林业产出, 造福农户, 促进社会林业发展为目标, 为保障林业生产而为林业生产经营主体所提供的一系列服务^[3-4], 具体包括信息服务、组织服务、科技服务、基础设施服务、防火防盗服务、宣传教育服务等。同时, 林业公共服务也属于林业社会化服务体系范畴, 是农村公共服务体系的重要组成部分^[5-8]。对林业公共服务的研究, 不仅有利于林业发展, 更对“三农”问题起到积极作用。北京市于2009年全面展开集体林权制度改革, 共有12个区县的2 984个村包含在内, 82万hm²集体林地的林改工作在2011年底已经完成^[9]。目前, 林业经营主体多元化, 出现了家庭林场、林业专业大户等, 农户自主权也大大增加, 现有的公共服务供给难以满足林业的快速发展需求。怀柔区近年来林业各项事业发展势头良好, 本研究基于北京市怀柔区林业公共服务供给状况, 结合实际调研数据, 从微观层面对林业公共服务的满意度情况进行探讨, 分析目前林业公共服务提供现状。以农户个体为着力点, 为政府提供更有针对性的公共服务建议, 以满足农户个体的多种需求, 更好地服务于林业生产经营, 提高农户林业产出, 促进当地林业发展, 并为北京市其他郊区林业发展提供参考。

一.   文献评述与研究假设

国外学者从林主和政府两方面对林业公共服务展开研究。Finley等^[10]通过对私有林主进行了需求意愿调查, 发现林主对林木产品的市场销路更为关注, 而并非是保护生态环境方面; Groton等^[11]总结了美国政府在林业现代化建设中的主要作为, 体现在林业推广、林业教育和林业科研3个方面。现有国内文献针对林业公共服务的农户满意度和意愿研究作出了一些经验性基础分析, 如柯水发等^[12]基于云南省调研, 运用Logistic和Probit回归模型分析了影响农户对林业科技服务满意度的主要因素, 发现年龄、住所到工作站的距离、林地面积、对林业新技术关注度等因素显著影响农户对林业科技服务工作的满意度。王卫东等^[13]通过建立Probit模型对辽宁农户科技服务需求的影响因素进行探究, 结果表明, 林业合作组织数目、户主是否有非农工作、人均林地面积等因素是影响农户林业科技服务需求意愿的显著因素。宋璇等^[14]利用最优项频数法、加权频数法和系统聚类分析法, 针对湖南农户的林业公共服务需求进行了分析, 在确定农户3个层次的需求优先次序后, 发现受教育程度、收入水平高低和人均林地面积对其排序有重要的影响。笔者总结已有研究发现:首先, 学界对于公共服务的关注度还不够高; 其次, 大多数学者是针对某一特定服务展开农户意愿性分析, 综合性的林业公共服务满意度研究较少; 最后, 公共服务的研究主要是与农业相关, 林业公共服务相关研究较少。农户在林改后成为主要且独立的林业经济生产单位, 激发农户发展林业的积极性是推动林业顺利发展的重要前提, 林业公共服务作为林业生产关系的有利促进, 其功能发挥的好坏和林农对其的反馈都直接影响到林业的发展和林农的生产行为。因此对林业公共服务进行深入研究显得十分必要。

新公共服务理论认为, 公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭, 而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益, 因而公共服务的服务客体是公众。公共服务满意度作为一种主观感受评价, 是公众对其所体验到的公共服务的主观感知与认同度, 与“顾客满意度”意思相似, 即顾客在对一个产品可感知的效果(或结果)与期望值相比较后, 主观上所形成的愉悦或失望的个人感觉^[15-16]。对于公共服务满意度的研究就是从顾客满意度研究延伸而来的, 了解公众如何评价公共服务是提高公共部门和政府工作质量的重要途径。新公共服务理论是在承载着民主价值的基础上为公民提供某项具体、切实和有效的服务, 因此政府致力于通过提供不同的林业公共服务以满足农户不同层次的需求^[17-18]。

农户在林业生产中为寻求最大利益, 在生产中会遇到问题, 产生某种需求, 而林业公共服务以推动农户发展林业为目的, 农户在接受某项公共服务后会与预期进行比较, 进而有个人满意度判断, 会影响到农户行为, 并反作用于林业公共服务建设。作为一种既无排他性, 也无竞争性的公共物品供给, 公共服务在林业生产中可供农户共同享用。然而, 在实际的林业生产中, 个别服务已由公共物品转化为准公共物品, 即具有了一定的排他性和竞争性^[19], 在一定程度上阻碍了农户顺利从事林业生产。鉴于此, 本文通过分析农户的林业公共服务满意度, 希望能推动林业公共服务的完善, 激励广大农户积极从事林业生产, 并提高林业生产经济效益。

本研究的假设条件:①林业公共服务均指具体的某项服务, 可被农户所体验和感知; ②农户是有限理性的, 具有有限的决策能力和选择能力; ③满意度评价纯是农户个人的主观感受, 不夹杂其他的外界因素。

二.   林业公共服务体系的建构分析

怀柔区的林业公共服务对象主要是全区农户, 目的是为促进当地林业发展和经济水平的提高。在森林防火服务方面, 已完成2个森林公安派出所标准所建设, 建设、维修防火道路160 km; 在森林病虫害防治方面, 加大林木有害生物检疫、监测、防治相关基础设施建设, 提高对有害生物的综合防控能力; 在科技方面, 不断推动科技支撑与创新, 2013年怀柔区启动了首家林业种子种苗信息服务网站, 建立起集种子种苗科技服务与技术推广于一体的网上服务平台, 以向公众进行宣传和科普^[20]。同时, 注重培养园林绿化志愿者, 提高社会参与程度, 为全面推进生态林业和民生林业建设奠定了坚实基础。

笔者借鉴前人对林业以及公共服务的研究, 基于农村林业生产经营流程, 提出配套服务体系的完整框架(见图 1)。林业生产经营的5个主要过程包括:购买生产资料(包括种苗、机械设备等)、种植、管护、运输以及销售。通过文献梳理与实地调研相结合, 笔者归纳出与这5个环节相匹配的8项公共服务, 具体包括:①林业科技服务, 指服务组织(机构)运用示范指导、培训讲座、宣传技术、发放材料等多种渠道和方式, 将林业领域的科研成果、新技能、新信息等传授给农户和林业生产经营者, 帮助农民改进林业生产技术, 促使林业科技转化为现实生产力, 以提高农户林业生产经营效率、增加农户收入、促进林业产业发展的行为和过程^[21]。②林业市场信息服务, 指为农户提供多种信息渠道以确保农户及时准确地了解主要林产品价格情况、林产品的供给与消费的预测分析情况, 以及其他与林业市场变动密切相关的经营信息^[22]。③林业合作组织服务, 指在农户自发自愿成立林业合作社、家庭林场等合作组织过程中, 政府提供的政策支持及便捷服务等。④森林防盗砍盗伐服务, 指由林业部门对于未取得林木采伐许可证, 擅自砍伐国家、集体或他人所有的森林和林木或本人承包经营的国家或集体的森林和林木的行为进行管理与管制的专项服务。⑤林道建设服务, 指为改善林业基础设施, 促进森林资源培育、林业生产以及方便农户出行等服务^[23]。⑥森林防火服务, 主要是林业相关部门为切实预防森林火灾所提供的服务, 包括森林防火的技术, 森林防火组织机构、管理体系, 林火预测预报体系, 林火监测体系等。⑦林业生产灌溉服务, 主要是指为农户进行林业生产时灌溉林地提供便利。灌溉方式一般可分为传统的地面灌溉、普通喷灌以及微灌, 在笔者调研中有农户提及当地灌溉有困难, 因此特别关注当地在林业生产中灌溉以及公共水利设施的方便程度。⑧病虫害防治服务, 指林业站对森林病害和虫害提供预防和防治的服务^[24-25]。

在农户早期购买生产资料时, 需要林业科技服务的支持以及林业市场信息的引导; 在种植环节, 需要林业生产灌溉服务以及林业合作组织服务的辅助配合, 以实现规模效益; 在森林管护方面, 主要是需要森林防火、病虫害防治、森林防盗砍盗伐服务; 在销售环节, 需要林业市场信息服务提供林产品行情, 以便保障农户林产品的销售以及获得利润; 林道建设服务是贯穿于林业生产各环节的基础服务, 尤其是运输的过程中需要良好的林道建设服务(见图 1)。

图  1  农户林业生产经营过程及配套服务体系

注:实线是指林业主要生产过程流程, 虚线是指各项林业生产环节中所提供的林业公共服务。

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三.   数据来源与描述性统计

一   数据来源

“十二五”末, 怀柔区全区林地面积达到182 868.4 hm², 森林面积达到119 500.89 hm^2[26]。与“十一五”末相比, 各项林业绿化指标都有大幅度提高。在“十三五”规划中, 当地大力推进家庭林场、林业科技振兴、林业公共服务等多种措施促进林业发展, 推动农户致富。本文以怀柔区为样本点, 了解北京郊县林业公共服务供给和需求情况, 为其他地区发展林业公共服务提供一定的参考依据。

数据收集主要通过问卷调查、座谈等方式了解北京市农户对林业公共服务的需求及满意度。笔者于2016年7月21—23日在怀柔区园林绿化局参加座谈会, 对当地各林业部门代表进行访谈。2016年11月23—25日, 笔者对怀柔区2个示范镇8个村随机选择样本农户, 并进行了入户问卷调查, 采用一对一访谈式调研, 调查共发放320份问卷, 回收问卷共计315份, 回收率为98.44%。回收问卷后进行整理, 最终的有效问卷为293份, 有效回收率为91.6%。

调查问卷主要内容包括:农户的基本信息、公共服务认知度、满意度及需求状况。并分别设置“5.非常……, 4.比较……, 3.无所谓(一般), 2.不太……, 1.非常不……”五级量表对农户主观感受进行衡量。

二   调研数据统计与检验

1   调研数据的统计

在被调查样本中, 男性136人, 女性157人, 分别占总样本的46.41%和53.59%;50 ~ 59岁比例最多(42.71%), 其次是60 ~ 69岁和40 ~ 49岁人群; 被调查者受教育程度的总体水平在中专及高中以上, 超过总体的60%。总体上来说, 该调查样本涵盖农户范围较广, 具有较强的随机性, 为后续数据分析提供了可靠性保障。

2   信度和效度分析

在正式进行数据统计分析之前, 由于是主观性数据, 前人研究表明为了确保数据与调查目标的一致性和问卷结果的可用性, 要进行信度和效度的检验分析。研究使用SPSS 17.0对农户对林业公共服务的满意度量表进行信度和效度检验分析。信度就是指可靠性, 量表的信度系数为0.863, 在0.8~0.9之间, 近似卡方值为1 960.29, 自由度为66, 显著性为0.00, 信度较高, 表明该量表的信度可以接受。效度即有效性, KMO = 0.843, 大于0.7, 说明本次调查问卷的结构效度良好。

三   描述统计

怀柔区各项林业公共服务稳步推进, 主要提供以森林防火、病虫害防治、科普知识资源信息共享、林业种子种苗信息服务、园林绿化志愿者培养为代表的公共服务体系。但是, 已有公共服务仍不足以为农户生产经营提供健全的支持和保障, 在实施和操作中仍有一些问题, 因此需要进行农户层面的分析和讨论。

农户对林业公共服务的总体认知度不高(见表 1), 超过半数的农户对森林防盗砍盗伐、林道建设、森林防火等服务达到比较了解程度及以上, 大多数农户认为当地是有专门的组织提供服务的。而对林业合作组织、林业科技及林业市场信息这3项服务的认知度较低, 超过半数的农户认为当地并没有专门的组织提供服务。

表  1  农户对林业公共服务的认知度 %

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农户对林业公共服务的满意度各不相同。满意程度较高的公共服务是森林防盗砍盗伐、森林防火和林道建设服务, 不满意者基本为0, 满意度均超过85%;而满意度较低的公共服务为林业合作组织建设、林业科技和林业市场信息, 满意度均低于50%。农户对林业公共服务的满意度总体不高, 具体情况如表 2所示。农户对当地林业公共服务的认知度水平与满意度水平基本一致, 对某项服务的认知度能够在一定程度上影响到对其的满意度。

表  2  农户对林业公共服务的满意度 %

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四.   模型选择与变量选取

一   选取模型

Logistic回归是针对因变量定性分类研究最为常用的分析方法, 当因变量为多分类时, 要建立二项Logistic模型的扩展形式, 即多项Logistic模型(multinomial logistic) ^[27]进行分析。由于研究的是农户对林业公共服务的满意度影响因素, 满意度作为因变量具有等级递增的关系, 因此参考前人研究^[28-30], 本文选用多元有序Logistic模型形式如下:

式中:Y为农户的满意度, Y是k个等级的有序变量, 其中k = 5, 即Y₁ =非常不满意, Y₂ =比较不满意, Y₃ =一般, Y₄ =比较满意, Y₅ =非常满意; β_k是偏回归系数, 表示当将其他k - 1个变量的作用加以固定后, x变动1单位所引起Y的变动情况; x_k为自变量, 指改变1单位使Y改变β_k个单位; P表示因变量取值为1(Y = 1)的概率, P / (1 - P)为发生比(OR)。

二   选取变量

1   被解释变量

模型中的被解释变量为农户对林业公共服务的单项满意度状况。用5表示非常满意, 4表示比较满意, 3表示一般, 2表示比较不满意, 1表示非常不满意。根据表 3统计结果, 本文选取整体满意度低于50%的公共服务分析其影响因素, 包括病虫害防治、林业生产灌溉、林业市场信息、林业科技和林业合作组织等5项服务。

表  3  解释变量定义及样本描述统计

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2   解释变量

在已有对农村公共服务满意度以及林业相关理论的研究中, 自变量的选取一般分为农户个人基本特征(包括年龄、性别、工作等), 农户家庭基本特征(包括整体教育程度、收入、家中是否有干部与党员等), 林地经营情况(经营状况、家庭林地面积等), 林业相关政策(林改政策、森林管护等)等因素^{[7, 12-14, 17, 29-32]}。年龄一般会与满意度呈正相关, 由于年轻人乐于对新事物探索及要求更高, 满意度较年长者会低一些; 受教育程度越高者, 对公共服务的理解程度及运用水平等会更高, 满意度会更好; 收入越高者, 由于受益于公共服务, 满意度会较高; 以务农为主的工作者与满意度呈负相关系, 与非农就业者相比, 以务农为主的农户需求会更多; 家中有党员或干部与满意度呈正向关系, 因为其能够更直接方便地接触到各项政策及服务; 林地经营面积越大, 农户的需求也多, 若无法被满足, 满意度也会较低; 了解林业政策与满意度呈正向关系, 对相关政策认知的加深会为利用公共服务提供一定帮助, 满意度会提高^{[7, 10, 14, 26-28]}。

本研究确定农户的年龄、性别、工作、对林业公共服务需求为个人基本特征; 家庭总人口数、户均高中教育比例、户均党员比例、户均村干部比例、家庭年收入作为家庭基本特征变量; 选取是否曾在林业部门工作过、林地面积、家中是否有护林员以及是否在经营自家林地作为林业参与度相关因素变量; 对集体林改、林下经济以及森林管护政策的认知情况为林业政策认知因素。样本数为293。具体样本说明如表 3所示。

五.   实证结果分析

使用STATA 14建立多元有序Logistic模型, 并进行了检验, 模型整体拟合度良好, 卡方检验值和Pseudo R²均通过检验。具体的回归结果如表 4所示。

表  4  回归模型

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一   农户个人基本特征与满意度关系分析

农户对林业公共服务需求与林业市场信息服务和林业科技服务呈负相关, 农户不断增长的需求不能及时被满足, 导致农户对林业公共服务的低满意度。被调查者的年龄、性别及工作影响均不显著。究其原因, 样本中男女比例较为相当, 且农村男女性的农林业劳动承担能力无较大差异。在被调查者中, 将近90%的农户从事与务农相关工作。

二   农户家庭基本特征与满意度关系分析

户均高中教育比例与林业科技、市场信息和林业合作组织3项服务有显著正向关系, 受教育程度会影响个体对于事物的认知、判断和理解能力^[31], 受教育程度越高, 对林业公共服务的接受和应用反馈等能力越强。家庭总人口数与林业合作组织服务有正向关系, 人口数的增多会促使农户寻求加入林业合作组织。家中担任村干部比例越高, 对林业市场信息服务的满意度越高, 因为干部家庭会较其他农户家庭更易接触到林业相关信息。家庭年收入对各项服务满意度在1%的显著水平上有正向影响, 收入高的农户家庭可能较收入低的农户家庭更受益于林业公共服务, 满意度会相应高一些。此外, 在被调查者中仅有13%家中有党员, 占比较小。

三   林业参与度相关因素与满意度关系分析

林地面积对5项满意度均有显著的负向影响, 家中是否有护林员与病虫害防治、林业合作组织服务满意度有正向显著关系。林地面积的增加会带来更高的服务需求, 但是并没有得到相应的满足。而家中有护林员的家庭对当地的服务供给会较他人了解多一些, 进而享受到更多的服务。

四   林业政策认知因素与满意度关系分析

农户对集体林改政策、森林管护政策认知与病虫害防治服务呈正相关关系。了解当地森林管护政策会加深对农户看山护林行为的理解, 对政策认知的程度越高, 对当地森林病虫害防治服务的满意度也就越高。可见, 对政策的认知会在一定程度上影响农户对服务的理解以及运用。

六.   结论与建议

一   结论

1   农户对于林业公共服务的认知度总体不高

对于目前怀柔区所提供的林业公共服务, 农户总体认知情况较低。仅有森林防盗砍盗伐和林道建设服务的认知度在90%左右, 这表明当地提供这两项服务的效果较好, 被大多农户所了解。而对其余林业公共服务了解的人数比较少, 尤其是知道林业科技、林业市场信息等服务的人更是寥寥无几。较高认知度的公共服务主要存在于林业生产过程中最为基本的服务, 包括森林防盗砍盗伐、林道建设与森林防火服务等接受型服务; 而科技、信息等受限于农户受教育程度的林业公共服务, 属于寻求型服务, 认知度较低。

2   农户对林业公共服务的满意度总体较低

农户非常满意的林业公共服务主要集中在森林防盗砍盗伐和林道建设两项。与认知度的情况相一致, 由于当地的森林管护方式采取的是联户管护, 管护内容主要针对的是人为破坏森林的行为。目前该地的林道建设良好, 能够满足农户的林业生产生活需求。除了森林防盗砍盗伐和林道建设两项服务, 其他的林业公共服务提供情况满意度差强人意, 仍亟待提高。

3   农户对林业公共服务满意度受多种因素不同程度的影响

除家庭年收入、林地面积等主要因素之外, 其他影响因素包括个体对林业公共服务的需求、林业相关政策的认知以及其他获取林业公共服务信息的途径等, 基本上不受样本性别、年龄和工作的影响。此外, 户均高中教育比例对林业市场信息、林业科技和林业合作组织服务有显著正向影响, 对病虫害防治、林业生产灌溉服务无显著影响, 表明这3项公共服务的受众群体仍受限于有较高教育程度的农户。

二   建议

1) 立足农户需求, 提供多样化公共服务。政府要结合当地农户的切身需求, 加大提供林业科技、林业市场信息、病虫害防治、林业合作组织、林业生产灌溉等方面的服务。同时, 对森林防火、林道建设和森林防盗砍盗伐服务要继续不断完善。①政府要充分发挥科技的引领作用, 根据农户的教育程度、家庭需求以及经营林地面积因材施教; ②定期在村委会公告栏里发布林业相关信息, 主要以林产品价格和供需信息为主, 同时, 采用互联网等技术实时更新, 确保农户获取信息的及时性; ③政府鼓励合作社发挥示范性作用, 做到积极配合, 政策支持, 继续探索家庭林场模式, 实现规模效益, 提高林业经济收益; ④加强病虫害监测预报, 主要利用生物防治手段和物理机械防治手段进行综合治理; ⑤加强林业基础设施建设, 解决部分农户水源灌溉问题, 推动管道铺设, 建立专项小组, 加快解决生产灌溉问题; ⑥依托互联网技术, 创新管理森林管护及防火。

2) 加大对林业公共服务的宣传, 切实落实林改政策。采取多种方式进行宣传, 包括定期召开座谈会、走访、宣传标语、广播等多种方式对公共服务进行宣传。同时, 将林业相关政策制度切实渗透到各农户家庭, 定期召开村民大会, 发放宣传册或利用微信等新方式宣传并解读政策, 做好上传下达, 设立专人负责以解决信息不对称的问题, 确保农户对公共服务的知情权。

3) 加强对农户的各类培训, 提高农户新技术接受率。加强对农户林业技能培训, 推广林业新技术, 继续筹措安排“科技下乡”“科普之春”等活动, 推动农户了解更多林业相关的知识, 以受教育程度高的农户为新技术体验者, 进而向其他农户宣传, 提高农户新技术接受率。鼓励农户寻求已有的更多林业相关服务, 可以带动其林业生产经营的改善, 提高家庭收入, 增强其对林业公共服务的满意度。