自2013年8月国家正式批复国有林场改革试点实施方案以来, 部分省份改革取得了实质性进展。2015年2月, 中国中央、国务院印发了《国有林场改革方案》(以下简称《方案》), 将改革试点范围扩大到包含四川在内的10个省份。

四川省位于我国西南地区的长江上游, 是国有森林资源大省。全省林地面积约2 200多万hm², 其中森林面积约有1 100万hm²。全省森林蓄积量约为13. 9亿m³, 占全国的1 / 6, 是长江上游生态屏障的主体。全省森林资源富集量按川西高山高原区、川西南山区、盆周山区、盆中丘陵区和川西平原区依次递减。全省森林面积中天然林约占2 / 3, 人工林约占1 / 3 ^[1]。截至2016年, 四川省建有国有林场180个, 其中174个国有林场为县市区属, 仅6个国有林场为市州属, 总计管护面积264. 7万hm², 占四川省林地总面积的11%。有66个林场位于国家和省级重点生态功能区(其中国家和省级分别为39个、27个)。有68个林场建立了80个森林公园、自然保护区和风景名胜区^[2]。四川省作为第二批改革试点省份, 是国有森林资源大省, 森林资源富集量大、覆盖面广, 因此改革中出现的问题也具有一定的代表性。对四川省国有林场改革初期现状及问题进行研究, 对于其他省份改革也具有重要借鉴意义。

为全面深入了解四川省国有林场改革初期进展情况, 对改革中出现的问题及时修正, 2016年7月, 笔者参加的四川省国有林场改革监测调研组, 在四川省林业厅与四川省国有林场改革主管部门进行了座谈。笔者对其中的两个样本林场(由四川省林业厅选取), 即差额拨款峨眉山市林场和自收自支洪雅县林场进行了实地考察和调研, 并对四川省国有林场改革初期现状及问题进行了分析, 以此为基础, 提出了推进四川省国有林场改革的政策建议。

一.   四川省国有林场改革试点情况及改革现状

四川全省范围的国有林场改革于2016年正式启动。2016年5月, 《四川省国有林场改革实施方案》印发。此前部分地区在事业单位整体改革的大势下, 对其所辖范围内的国有林场已经进行了前期改革, 且在实施方案正式印发前, 全省各级主管部门做了较多的前期工作。改革的主要任务是解决目前国有林场普遍存在的功能定位不清晰、性质界定不明确、管理体制不顺畅、经营机制不灵活, 以及支持性政策不健全等问题。

四川省国有林场改革监测的9个试点林场负责人及四川省林业厅主要负责人参加了2016年7月的四川省国有林场改革主管部门座谈会。这9个林场包括:3个公益一类全额拨款事业单位类型的林场, 分别是南江县大坝国有林场、达州市达川区铁山林场和凉山州西昌市四合国有林场; 3个自收自支事业单位类型的林场, 分别是洪雅县林场、宜宾县隆兴森林经营所和邻水县四海山林场; 2个差额拨款事业单位类型的林场, 分别是峨眉山市林场和合江县国有林场; 还有1个是攀枝花市国营林场, 情况比较特殊, 其总场为全额拨款事业单位, 所辖的4个下属林场全部为自收自支的事业单位。

一   改革试点情况

1   试点林场改革方案的编制

2011年开始至今, 四川省发展和改革委员会、省财政厅以及省林业厅针对国有林场改革召开了多次专题会议, 涉及林场改革文件解读、国有林场改革场长培训班、国有林场改革现场会、座谈会, 以及电话会议等多种形式。2015年8月, 四川省成立了国有林场改革领导小组。2016年5月, 四川省在中央《方案》的基础上, 制定了《四川省国有林场改革实施方案》。该方案中明确国有林场承担的生态责任, 建立与生态公益性功能定位相适应的国有林场组织和保护形式。四川省林业各级部门将《中共中央国务院关于印发掖国有林场改革方案业和掖国有林区改革指导意见业的通知》文件精神下达到每一个林场, 并对四川省国有林场改革工作进行部署。

2   部分林场完成定性定编

四川省国有林场改革目前还属于起步阶段, 基本完成全省全面调查摸底任务, 了解每一个改革试点林场的基本情况。各林场改革方案已上报有关部门修改审核。各林场在方案中明确说明林场人员、资源、基础设施现状, 并明确改革对象、目标、改革内容和实施步骤。同时明确改革后林场性质、编制数量、人员分流工作安排、林场债务状况、改革诉求等内容。其中已有部分林场在上级主管部门核定下完成了定性定编、方案编制和审核工作。例如, 洪雅县林场改革方案已通过县委专题会和县政府常务委员会审议, 形成《洪雅县国有林场改革实施方案审议专题的会议纪要》, 确定林场定性为一类事业单位, 并核定编制总数, 原有的经营实体移交给县金融和国有资产管理局。宜宾县隆兴森林经营所已完成定性(公益一类事业单位)定编, 并更名为“宜宾县岷江国有林场”。2014年凉山州西昌市四合国有林场已确定为公益一类事业单位。2015年4月, 达州市达川区分类推进事业单位改革, 将铁山林场、铁山国家森林公园定性为公益一类事业范围。

二   改革现状

1   部分林场已经完成先行改革

南江县现有大坝、大江口、魏家坝等5个国有林场, 分布在米仓山国家森林公园和光雾山国家重点风景名胜区的核心区域, 生态位置十分重要^[3]。其中南江县大坝国有林场由于其较高的生态价值, 被誉为“四川省盆地北部边缘山区重要的生物基因库”。为解决国有林场与其他事业单位职工收入差距较大的问题, 2013年初经南江县委、县政府与省林业厅会议讨论, 决定将南江县大坝国有林场纳入国有林场改革试点, 2014年基本完成改革, 改革后明确大坝国有林场为生态公益型林场, 单位性质明确为公益性事业单位。改革至今, 大坝国有林场实现了森林资源蓄积量的增加、职工年均收入翻番、森林旅游及林下种养特色产业发展势头良好, 同时也为其他试点林场探索了改革的路径。

2   森林公园与国有林场改革同步进行

四川省国有林场改革依托国有林场资源建立的各类风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园等, 与国有林场实行“两块牌子、一套班子”管理, 并实行收支两条线。目前, 近一半试点林场承担着所辖范围内的森林公园管护任务。例如, 洪雅县瓦屋山国家级森林公园、瓦屋山省级自然保护区及林场实行“两块牌子、一套班子”的管理模式, 此次改革中也将森林公园及自然保护区同时纳入改革范围内。2015年达州市分类推进事业单位改革领导小组办公室明确铁山林场、铁山国家森林公园为公益一类事业单位, 将铁山林场与铁山国家森林公园同时进行改革。合江县也将福宝国家森林公园管理处、福宝风景名胜区、笔架山风景名胜区3处一同进行改革, 统一由合江县国有森林资源管理局管理。南江县大坝国有林场由于承担着米仓山国家森林公园、大小兰沟省级自然保护区的管护任务, 被定性为公益一类事业单位。攀枝花市国营林场总场也将所辖森林公园划拨到总场管理范围。通过森林公园与国有林场改革同步进行的举措, 有效实现了对国有林区森林资源的监管, 在增加了林场经营项目的同时, 保证了森林资源合理利用, 同时实现了改革资源共享^[4]。

二.   改革初期面临的主要问题

四川省国有林场改革工作顺利展开, 全省各市区在前期做了很多相关工作, 部分地区的国有林场改革与事业单位改革同步进行。然而由于四川省国有林场历史悠久、类型繁多, 国有林场改革面临诸多问题和难题。

一   历史债务化解难, 改革成本大

20世纪90年代, 为增加对林业建设资金的投入, 国家林业局从世界银行贷款、日援贷款和德援贷款等渠道引进资金用于建设, 由于林业生产周期长、回报率低等原因造成无法还款形成债务。部分林场将银行贷款用于基础设施建设。林场经营收入少, 部分林场拖欠职工工资。另外由于社会统筹, 国有林场需要为林场职工缴纳养老、医疗、失业、生育及住房公积金等, 但由于林场自身收入少, 部分林场存在拖欠现象^[5]。

改革前, 除少部分全额拨款事业单位外, 其余差额拨款事业单位及自收自支事业单位林场经济收入渠道有限, 全面禁伐后, 木材砍伐收入全部停止, 林场收入减少, 造成经营困难^[6]。各个国有林场不同程度上存在历史债务问题, 截至2015年底邻水县四海山林场拖欠工资总额为676.1万元, 合江县国有林场债务高达3 000万元以上, 宜宾县隆兴森林经营所拖欠工资共计910.9万元。峨眉山市林场总计债务415.5万元, 其中营林生产债务322.35万元用于珍贵树种基地建设, 基础设施建设债务93. 15万元。攀枝花市国营林场总场涉及天保一期银行贷款已停息挂账2 000万元、危旧房改造工程资金缺口600万元、解聘长期合同工费用300万元, 以及经营性亏损400万元。

试点林场的改革成本核算包含人员经费、办公经费和专项经费及历史债务, 由于地方财政有限, 承担改革成本压力较大。经测算, 洪雅县林场改革直接成本达4 061万元, 改革后县级财政每年将承担5 468.02万元, 县级财政负荷很大。同时由于社会保障体系的不完善和职工维权意识的增强, 林场的负担也会加重。例如洪雅县还存在退休职工工资待遇补差的问题, 由于改革前退休职工工资分为两部分, 一部分社保负担, 另一部分是林场补贴。改革后林场没有经营性收入, 退休职工的生活补贴将无法由林场负担, 财政压力进一步增加。林场改革成本无疑是增加了地方政府的财政负担, 也制约着林场改革进度。

二   职工年龄结构不合理, 人才招聘制度与实际需求不符

四川省国有林场职工总人数15 000人, 其中在职职工7 500人、退休职工7 500人, 分布在除遂宁以外的20个市(州)的95个县(市、区)。全省国有林场在职职工中“40、50”职工4 064人, 占在职职工总数的54.2%;距法定退休年龄不足5年的职工1 201人, 占在职职工总数的16%, 职工老龄化速率将迅速增加。由于长期实行“只出不进”的政策, 导致人才断层严重, 全省国有林场平均有职工83人, 在职职工人数最少的理县薛城林场仅3人^[7]。

根据事业单位招考制度招聘林场职工目前存在较大困难。峨眉山市林场在职的38名员工中, 年龄在45岁以上的就已经达到20人, 30 ~ 40岁年龄段的仅9人, 林场存在富余编制但是无法招人, 每年上报峨眉山市委编制委员会办公室, 但是进人指标没有得到批准。目前有部分职工无法承担的工作任务只能采取向社会招聘的方式解决。人才招聘条件与林场实际需要不匹配是造成林场职工断层的一个主要因素。按照《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》(2015年)规定, 专业技术岗位占在职员工比例需达到40%, 洪雅县国有林场改革后核定380个在职公益一类事业单位编制, 则需要100多名专业技术人员, 但是专业技术岗位需要采取招考的形式进行人员扩充。虽然目前招考最低学历是大专生, 但很多学生缺乏林场管护、森林培育与抚育的实践经验, 与实际需要并不相符。国有林场的工作条件相对艰苦, 林场对人才的吸引力非常弱。洪雅县林场2011年招聘的5名大学生均不愿意留在条件艰苦的林场一线工作。

三   部分林场职工安置分流压力大

从四川省国有林场职工年龄比例来看, 未来10年内大量职工将面临退休, 职工老龄化速率将迅速增加, 事业单位招考制度招聘林场职工也存在较大困难。但是, 部分自收自支或差额拨款的国有林场, 实行改革后划拨成为公益一类事业单位, 核定的事业单位编制远低于现在的在职员工总数, 存在大量人员缩减、分流安置问题。例如, 南江县大坝国有林场、洪雅县国有林场都存在人员分流问题。大坝县国有林场在职员工共63人, 2015年改革后定编37名。目前只能采取定编不定人的管理办法, 与63名职工签订聘用合同, 依靠长期自然减员落实编制。洪雅县国有林场改革后确定380个公益一类事业单位编制, 原有自收自支的编制核定的职工需重新核定。目前在职职工439人, 富裕职工59人, 另有长期合同工21人, 安置压力大, 安置成本高。由于林场性质和工作内容的转变, 人员富余问题将成为国有林场改革的长期挑战, 依靠自然减员、鼓励转岗就业等方式妥善安置富余人员的成本较高, 且难度较大。

四   林区基础设施滞后, 影响林业职工工作及生活

很多国有林场地理位置较偏僻, 林区管护用房很多都是20世纪60年代建造的, 由于资金有限, 房屋老旧缺少修缮, 用水用电不方便, 生产生活条件相对较差。另外大部分林场的道路、供电、通信、网络、饮水等都与周边农村共用, 存在诸多不便和矛盾纠纷。部分林区道路为等级低、路况差的碎石路面, 不能通行机动车, 护林员工作难度较大。管护站点老旧, 甚至有的管护站点用房是租用的周边农户的住房。峨眉山市林场目前所用的道路与林区矿产公司公用, 道路对采矿车没有设置任何路障, 对职工出行安全造成极大影响, 且由于电路是与矿产公司共用, 场部和管护站点用电稳定性没有保障。

五   国有林场改革后的营林困境

笔者通过座谈与调研发现, 大部分国有林场场长对于改革持肯定态度, 林场职工也都基本持支持态度, 说明四川省在前期国有林场改革精神宣传方面工作到位。

目前部分林场由于管护任务较重, 已经采取政府购买的形式完成森林管护抚育工作。但是目前政府购买的实施有两方面的阻碍:①首先林场地理位置偏远, 其周边村庄的劳动力有限, 能够从事护林工作的劳动力非常少, 且技术水平低、成本高, 政府购买能否满足护林工作需求还有待考证; ②其次, 林场职工对政府购买认识不清, 认为需要招聘更多的在职护林员才能完成林场护林工作, 对购买服务人员的培训和指导工作不够, 造成工作效率较低的局面。

三.   推进四川省国有林场改革的政策建议

针对四川省国有林场改革进程中出现的问题, 结合各试点林场的实际情况, 笔者提出以下政策建议。

一   化解国有林场历史债务

对国有林场历史债务进行摸底调查, 并将历史债务纳入改革成本。笔者建议分类化解林场债务, 以保证林场改革顺利进行。对国有林场利用世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款营造林, 后被划为生态公益林所产生的债务本息, 中央财政给予豁免; 对国有林场经营性债务, 参照相关文件规定, 采取核销、豁免和按一定比例一次性买断等方式处置; 对国有林场拖欠职工工资和离退休人员养老金等问题, 由地方政府统筹研究解决, 同时解决拖欠的住房公积金等问题。

二   转换林场人才引进方式, 妥善安置富余人员

国有林场的人才设置应该根据林场工作的特殊性, 做出区别于其他事业单位的编制核定办法。国有林场既是专业技术机构(如负责森林资源培育保护规划、作业设计以及相关的科学研究等), 又是以承担维护、服务保障(造林、抚育、管护、资源监测等)等来提供社会公益服务的事业单位。需要相关人事部门出台关于编制比例的统一规定, 建立公开透明的择优用人机制。同时对林场发展需要的特殊岗位人员, 在选聘上给予一定的政策倾斜, 满足林场特殊人才特殊引进的要求, 放宽报考条件, 降低准入门槛, 而不是单一采取招考制度^[8]。

涉及富余职工安置问题的部分林场, 首先保障不搞强制性买断方式, 不搞一次性下岗分流, 确保职工基本生活有保障^[9]。其次通过以下几个方面妥善安置富余职工:①各林场通过财政专项经费采取购买劳动服务的方式安排富余职工从事森林造林、抚育和管护等工作, 一则扩充了政府购买渠道, 二则保障了劳动力的专业素质; ②制定林场一线职工提前退休政策, 林场职工的工作性质不同于普通事业单位, 工作任务重, 对体力和身体素质要求较高, 因此应该对特殊工种的林场职工出台提前退休政策; ③鼓励职工联合成立专业合作社, 通过投标、承包、租赁等形式取得林地经营、国有资产运营、森林资源培育管护、生态建设等工程施工或经营权, 在竞争中自求发展, 争取更多的就业机会; ④鼓励职工自行创业, 林场提供适当的培训和技术支持。

三   完善国有林场基础设施建设, 改善林场工作生活环境

四川省多数林场利用灾后重建资金、棚户区改造等项目资金改善了部分林场用房, 但改造用房多集中在场部。仅仅依靠现有资金渠道和扶持政策无法满足林场基础建设需要。国有林场基础设施欠账严重, 特别是林场管护用房、林区护林用的作业道路等都有待提升。笔者建议调动中央和地方的积极性, 加大中央投入力度, 采取中央与地方联合出资的模式, 建立支持生态建设的基础设施保障专项工程, 完善国有林场基础设施建设投资的长效保障机制, 同时将国有林场道路、供电、通信、网络、饮水等基础设施建设纳入各级地方政府国民经济社会发展规划^[10]。根据林场基础设施建设的需要, 加大对森林防火、管护站点用房等基础设施建设的投入, 不断改善林区工作生活条件。

四   化解改革后经营管理困境

借助部分林场管护任务重需要引进外部人力的契机, 改革营林用工制度, 促进国有林场采取市场化方式解决营林用工问题。首先采取竞标、竞价、公开招聘、雇佣等方法, 外包给有技术和设备的劳动者或公司承担营林生产任务, 促进营林市场化发展, 同时保证营林质量。其次, 对于分流职工自行成立的营造林公司或者专业队等企业化的营林生产组织, 林场采取优先考虑的原则, 在解决职工分流问题的同时, 借助职工多年的实际生产经验, 保证改革后森林资源保护工作顺利进行。