精细化管理是将企业精细化管理概念引入林业管理中, 旨在提高国有林场管理水平, 精准提升森林质量的科学管理举措, 也是国有林场适应经济社会新常态、生态建设新要求的重要举措。对国有林场管理方式的转变具有现实的指导意义^[1]。

一.   开展精细化管理的必要性

一是加快林业治理体系和治理能力现代化的需要。长期以来, 林业工作一直处于底数不清、经营管理粗放的情况之下, 管护责任不落实、培育目标不明确、效果不明显、投资效率低的问题一直制约着林业的发展。通过精细化管理, 可以逐步查清林业资产资源底数, 掌握其动态变化, 为林业发展提供精准依据。二是促进林业提质增效, 加快林业可持续发展的需要。精细化管理把资源的保护、培育、利用目标细化到每一个小班, 责任落实到每个基层管护站、管护员, 他们常年守着这片林, 对其情况十分了解, 在搞好管护的同时, 可以利用最低的投入、最佳的时间、最简单的办法实现对森林资源的培育。林下经济的发展直接关系到个人的收入, 他们会更加严格、科学、合理地开发利用林下资源, 促进可持续利用。三是推进国有林场改革和林区扶贫工作的需要。国有林场改革的两大目标是“保生态、促民生”, 而精细化管理通过管护责任的细化落实, 提升了生态保护和修复的力度, 同时可安排一定数量的富余职工和农村贫困人员。整合森林管护、造林、管护设施建设等方面的投资, 使得单位面积综合投入增加, 可以适当缩小责任区面积, 增加个数, 增加管护人员数量, 合理利用资源, 开发林下资源, 增加管护员的收入, 促进林农致富。

二.   精细化管理的概念内涵

开展精细化管理就是要转变森林资源管护体制, 推动单一的森林管护责任制向造、管、用结合的森林管护经营责任制转型。精细化管理的概念就是落实管理责任, 将管理的责任具体化、明确化。在林业上的内涵是, 结合林地变更调查, 在查清森林资源底数, 明确培育目标的基础上科学划分责任区。以合同形式将每个责任区的森林资源管护、培育和设施建设任务核定落实给管护人员, 管护人员在管护森林的同时承担适量的造林、改造以及设施建设维护任务, 同时适度开发利用林下资源, 发展林下经济。国有林场明确权责清单, 对责任区的管护和经营成效进行货币化计价, 定期考核兑现奖惩, 确保森林资源达到有效保护, 森林质量得到精准提升, 管护人员收入稳步提高。

三.   精细化管理在太行林局的应用实践

当前, 随着国有林场改革的推进, 又赋予了精细化管理新的内涵, 其应用范围不仅局限于森林资源的保护管理, 也扩展了林局管理的方方面面。这里笔者以山西省太行山国有林管理局(以下简称林局)为例进行分析研究。山西省太行山国有林管理局地处太行山中段, 跨涉晋中市的榆社、和顺、左权、寿阳4县和阳泉市的盂县、平定2县, 经营总面积133万亩, 有林地面积77. 25万亩, 活立木蓄积226. 35万m³, 森林覆盖率达到58%, 这里是漳河、潇河、滹沱河的主要发源地。

一   建章立制, 规范管理, 夯实林局发展基础

管理是一切工作的基础, 没有规矩, 不成方圆^[2]。从2013年开始, 太行林局针对工程项目多、标准不统一、管理效益低等问题, 决定从基础管理入手, 深化改革、创新机制, 将从严、从实和从紧管理作为林局工作的一条主线, 立足局情, 严格政策, 紧紧抓住人、财、物等各种要素, 围绕资金、资产和项目管理这些关键环节, 全面推进规范化管理。一是抓制度建设, 注重管理的整体性。坚持在继承中扬弃, 在创新中规范, 在完善中发展, 全方位对原有制度进行充实、修改、完善, 从资源保护、生产经营、产业开发、人事管理、财务管理、资产管理、信息管理、档案管理和考核管理等方面, 研究制定了一套切实可行的管理制度和办法, 重点落实了一岗双责制、重大事项会议制、领导包场联系制、目标责任考核制、财务支出会签制、党务政务公开制等, 建立起比较系统完善的制度管理体系。二是抓程序规范, 注重管理的协调性。随着国家生态建设逐步提速, 太行林局实施的国家级和省级工程项目多达十几个, 各项目的技术要求和财务管理规定不尽相同, 在具体操作环节、工作要求上也不尽一致。为了保证项目实施的精准度和可行度, 林局从理顺程序入手, 围绕造林、封育、森林抚育、产业开发、天保管护和公益林管理等项目制定了21项操作规范, 实施过程中做到不缺项、不漏项, 使复杂的工作简单化、常规性工作标准化。为实现工程管理与资金管理的无缝对接, 编制了《工程项目业务和财务报账实施规范》, 并汇编成册, 建立起业务管理和财务管理联动机制, 让管理人员真正做到心中有边界、手中有尺度。三是抓预算约束, 注重管理的系统性。资金是项目的“血液”, 财务是管理的“中枢”, 预算管理在全局的各项管理中起着支撑和先导作用。为此, 太行林局首先严格实行了全面预算制度。将局属各单位各项收入和支出全部纳入预算范畴, 严格做到不重项、不漏项。在预算编制过程中, 参照年度上级经费投入水平, 结合上年度收支决算, 本着“以收定支、量入为出、收支平衡、略有盈余”的原则, 通过“两上两下”的程序, 把各项收入和支出指标落实到法人单位, 最终形成林局的财务预算草案。其次, 严格实行了财务预决算职代会审议制度。每年初在林局工作会召开之前, 首先召开职代会, 对上年度财务决算和年度预算草案进行审议, 根据审议建议, 再对预算草案进行调整。经职代会讨论通过的年度预算, 在全局范围内予以公开, 自觉接受全局职工的监督。最后, 严格预算执行的刚性约束。对照各单位预算指标, 我们坚持“一月一公开、一季一检查、半年一小结、全年一通报”, 全面提高预算指标的刚性约束力。同时大力推行财务公开制度, 把财务公开内容按月细化到具体人、具体事和具体项目, 让预算执行在“阳光”下运作, 把外在约束变成内生动力, 从而有效提高了资金的使用效益。

二   精准管理, 创新举措, 提升林局发展水平

科学管理是一项复杂的系统工程, 规范管理是科学管理的基础和前提, 精细管理是规范管理的升级和延伸^[3]。随着国有林场改革的不断深入, 林区进入了转型变轨的调整期, 由生产经营型向管理服务型转变。为适应新要求, 在规范管理的基础上, 全方位推行精细化管理的时机已经成熟, 为此, 太行林局从2015年开始, 确立了以转型创新为主线, 以精细化管理为抓手, 努力促进林区发展提档升级, 工程建设提质增效。

1) 以资产化管护试点为突破, 努力探索森林资源精细化管理的新机制。根据《山西省林业厅关于开展森林资源“精细化管理资产化管护”试点的指导意见》的要求, 从2016年开始, 林局选定12个管护站开展试点工作, 试点区域面积21. 24万亩, 占林局总经营面积的15. 7%。主要做法为:一是摸清底数。按照“五清”(森林资源底数清、培育目标清、资源动态变化清、林下资源种类规模清和管护设施建设和维护情况清)要求, 结合林地变更调查, 组织开展了森林资源准二类调查, 基本摸清了试点区域内林地林木、野生动植物、林下经济资源的状况。同时以管护责任区为基本单元, 按小班制卡建档, 造册登记, 建立了试点区域内各责任区森林资源档案。二是综合规划。参照《山西省森林经营方案编制技术细则》的要求, 结合2016—2020年森林经营方案, 编制了试点区域五年综合规划。规划内容包括森林管护、森林培育、管护设施建设和林下资源开发、投资概算、效益分析、保障措施等11个方面的内容。对试点区域造林营林、森林抚育、低质低效林改造等做出总体规划, 明确实施进度和组织方式, 并制表上图, 形成了规范文本。三是列出清单。制定了权力清单、责任清单、负面清单和监管清单4个清单, 明确了管护人员的责任、权利、待遇、任务、标准和禁止事项、处罚方式及场站监管措施, 并按照定地块、定人员、定时间、定奖惩的“四定”要求签订了管护协议。四是绩效挂钩。绩效分3块:第一块为基础工资。管护人员完成森林管护任务, 未发生负面清单所列事项, 兑现基础工资。第二块为绩效工资。森林管护达标并完成不低于30亩的营造林任务, 经场局3年验收合格, 按局投资标准支付管护人员劳务收入, 作为绩效工资。发生山林火情、非法占地、大的偷砍滥伐、牛羊践踏新造林地、管护设施毁坏等, 按协议条款进行处罚。处罚的最高额度限定在本人的绩效工资范围内。第三块是自营创收。管护人员开展林下资源开发、大苗定植的抚育、采松果和拉网封禁等任务, 按协议获取报酬。资产化管护目前尚处于试点阶段, 效果还没显现, 但可以肯定, 管护人员的责任心增强了, 管林营林的积极性提高了。

2) 以苗圃扩容增效为引领, 精心打造精细化管理的骨干苗圃。种苗产业是太行林局的优势项目。近几年, 面对苗木市场持续低迷的现实, 林局着力从调整结构、优化品种、强化管理、提升效益入手, 振兴苗木产业。一是多轮驱动, 做大规模。回顾总结太行林局在发展种苗产业上正反两方面的经验和教训, 必须采取两条腿走路的办法, 一手抓保障性苗圃建设, 一手抓经营性苗圃扩容。苗木生产要同时面向林局内部保障和社会绿化供给两个市场, 苗木投入要充分发挥国家、林局和林场3方面积极性。除国家正常种苗投资外, 林局每年都要拿出不低于300万元的自有资金, 以指令性育苗任务的形式下达给林场, 同时要求各林场根据自身的经济实力, 每年也要拿出不低于30万元的自有资金, 投入到苗圃建设中, 做到保障性苗圃和新特优经营性苗圃同步推进、同步建设。林局近4年新增苗圃面积2 000余亩, 总面积达到4 500亩。全局建成以坪松、海眼寺林场经营性苗圃为骨干, 以石源、禅堂寺、营盘和苌池林场的保障性苗圃为基础的7大苗木培育基地, 在圃苗木60余种, 数量达6 000余万株, 优质苗木的供给水平和社会知名度大幅提高。二是精细管理, 提升品质。培育物美价廉的优质苗木是对苗圃经营者的基本要求, 精细化质量控制标准是确保苗木品质的根本途径。为此, 林局在执行国家各项育苗技术规程的基础上, 自加压力, 提高标准, 从种源品质良种化、品种选择乡土化、品种质量优质化、施工质量精细化、苗木感观景观化等5个方面, 研究制定了《苗圃精细化管理标准》《分树种育苗精细化管理标准》, 同时将这些标准汇编成册, 印制了《苗圃精细化管理手册》, 人手一册, 便于查阅和使用。在管理层次上, 建立责任清单制度, 细化到每一个区域、每一个品种、每一道环节, 项项有人负责, 层层有人把关。在技术层面上, 率先在坪松和海眼寺林场苗圃建立起苗木档案管理数据库, 给每一品种都上了“户口”, 利用“互联网+苗木”网络平台, 实施对苗木的精细化管理, 市场化运作。每个品种都有一个二维码标识, 能准确了解苗圃的规模、品种、数量及生物习性、形态特征, 生长状况、用途和培育时间等。此外, 还把各项管理措施细化到地块上, 从浇水、锄草、施肥到整形等都录入电子档案, 把互联网技术运用到苗圃的日常管理, 实现圃地管理科学化、信息化。短短两年时间, 坪松、海眼寺两个苗圃已建成集引种驯化、科技示范、良种繁育和种质保存为一体的示范景观苗圃。三是多元发展, 适应市场。在保障生态建设用苗的基础上, 积极优化苗木品种结构, 加大阔叶苗比重, 大力引进彩叶苗木, 主要有女贞、红叶小檗、香花槐、金丝柳、茶条槭、紫叶梨等40多个品种, 以满足绿化市场需求。与此同时, 结合森林抚育进行采挖定植, 大力培育珍稀乡土树种, 全局已采挖定植大苗10万余株, 主要品种有辽东栎、五角枫、暴马丁香、白桦、胡桃楸、葛萝槭等10多个品种, 每株按200元的保守价估算, 市值可达2 000多万元, 为林局储备下一笔宝贵的物质财富。

3) 以工程提档升级为抓手, 全方位对工程项目进行精细化管理。目前, 林局承担的生态工程建设项目主要有人工造林、封山育林和森林抚育, 建设任务每年大约在15万亩左右, 工程建设的质量直接关乎生态建设的成效。为此, 林局采取了以下措施进行精细化管理。一是提高工程实施标准。人工造林、封山育林和森林抚育技术规程, 是我们从事林业工作的基本遵循, 在此基础上, 林局坚持高起点定位、高质量营造的原则, 制定了《太行林局人工造林精细化管理标准》 《太行林局封山育林精细化管理标准》和《太行林局森林抚育精细化管理标准》, 从技术和管理两个层面, 全方位提高建设标准。我们在精细化造林中, 全部采用容器苗, 苗高由35 cm提高到50 cm以上, 地径由0.5 cm提高到1.5 cm以上, 整地标准由60 cm伊60 cm伊30 cm的穴状整地变为100 cm伊80 cm伊30 cm的鱼鳞坑整地, 全部使用生根粉、喷洒植物蒸腾抑制剂和防兔害驱避剂等造林新技术。在森林抚育上, 确立了6种抚育模式, 即落叶松人工林近自然经营模式、人工油松纯林近自然转化模式、低质低效林向高效优质林的近自然转化模式、补植加密人工促进天然更新模式、生物多样性和再生性修复模式、风景林的人工促进自然优化模式。按照这6种模式, 精准施策, 因地制宜, 采取不同技术措施、不同的投资标准进行细化管理。做到抚育和造景相结合, 抚育和产业发展相结合, 抚育和大苗移植相结合, 促进森林经营效益最大化。二是引进监理制。为保证工程建设质量, 变结果监督为过程监督, 林局通过向社会公开招标的形式, 外聘监理公司, 每项工程从开工到结束均有监理公司全程专人监督, 发现问题, 及时整改, 减少返工成本, 促进各项工程向精细化迈进。三是建立两制度。第一是建立工程建设责任人清单制度。将每一项工程任务全部细化到小班, 施工员、技术员、分管副场长、场长层层明确责任, 签字背书, 并且装订成册, 印发全局, 形成分工明确、任务具体、责任到人、倒查有据的完整链条。第二是建立分类管护制度。按不同的造林工程, 分别采取定人看护、定点管护、拉网封禁等措施, 杜绝牛羊践踏, 确保造林成活、成林。四是创新三举措。首先, 现地推动。党委成员全部包场、包工程, 深入一线, 督查指导。其次, 通报推动。实行造林进度半月一通报制度, 先进的表扬, 后进的批评。再次, 会议推动。每年4月底组织各有造林任务单位负责人通过现场观摩造林、抚育工程, 互相交流, 借鉴经验, 查找问题和不足。每年5月底召开亮点工程观摩会, 单位介绍, 领导点评, 互动打分, 总结提升。充分发挥典型带动效应, 营造创优争先的激励氛围, 促进工程质量的稳步提升。目前, 林局按精细化管理理念作业的面积已达总任务的50%, 随着精细化管理工作的深入推进, 精品工程比例还会进一步提高, 从而实现生态建设工程的全面提档升级。

三   系统经营, 流域综治, 增强林局发展能力

实现森林系统的科学经营, 高效经营, 加快生态建设步伐, 流域综合治理是强有力的措施之一。太行林局通过认真总结经验, 从资源现状出发, 将一个流域内的全部小班作为一个作业单位, 进行“流域经营、综合设计、集中作业”, 针对不同森林类型采取相应的育林技术, “宜造则造、宜抚则抚、宜改则改、宜封则封”, 把建设重点由小规模、分散型的游击战转向集约化的阵地战, 发挥了林地的生产力, 提高了森林的经营效益。从2013年开始启动流域治理工程, 先后实施了5大工程。一是以恋思水库周边为主战场的清漳河源头生态修复综合治理工程。它是局地共建合作造林的一个典范, 高起点规划、高标准营造, 实施造林面积3万亩, 分3大片, 在2013、2014、2015年3个年度实施, 目前已全面完成, 此项工程受到当地政府及社会各界的一致好评, 成为区域生态建设的一项标杆工程。二是里禅堂寺沟综合治理工程。它是以森林公园建设为主体, 实施了大苗定植、阔叶苗培育、黑木耳培育、造林、森林抚育、蔬菜温室大棚种植、通道绿化、景点建设、景观树培育、森林步道建设等10个项目, 打造出了一条以禅堂寺为主要景点的森林旅游线路。探索出了一条以旅游产业为主导, 森林抚育、综合利用为手段, 因地制宜、多元发展的流域综合治理新模式。流域内道路通达, 景观优美, 森林的各项生态功能充分发挥, 逐渐成为人们森林康养、旅游休憩的度假点。三是正在推进的坪松林场阳曲山综治工程、王景林场杏榛沟综治工程和营盘林场段峪沟综治工程, 都是按照精细化管理的要求, 高起点规划、高标准建设, 可望在两年内全面完成。通过坚持不懈的努力, 逐步将流域综合治理区建成资源保护的示范区、森林经营的集约区、产业发展的潜力区、科学技术的试验区和森林文化的展示区。

综上, 太行林局在精细化管理方面做了一些探索和尝试, 有许多经验值得借鉴和推广, 但还存在一些问题, 如目标激励、财务指标和考核指标的细化等需要在今后的工作中日臻完善。