根据2015年《中国林业发展报告》显示, 虽然目前我国森林生态建设取得了一定成效, 但是森林资源总量不足、质量不高、区域分布不均的问题仍然比较突出, 亟待解决。众所周知, 森林作为陆地生态系统的主体, 在生态文明建设中具有不可替代的作用, 而生态文明建设强调划定生态保护红线, 用制度保护生态环境。因此, 为了加强森林生态建设, 我国必须完善当前的森林生态补偿制度, 这已经成为一项十分紧迫的任务。森林生态补偿涉及到许多领域, 虽然我国在法律上已经出台了一些政策, 但是实际操作中由于制度的不完善导致各方面的冲突而产生许多问题。本文区别于一般意义上从法律、经济、生态等角度对森林生态补偿的研究, 而是基于环境伦理学中的环境正义理论, 分析我国森林生态补偿过程中3个方面的非正义现状, 并从环境正义视角探究如何完善森林生态补偿建设。

一.   森林生态补偿与环境正义

一   我国森林生态补偿的发展历程

森林生态补偿广义上的内涵体现在3个方面:一是指对森林生态环境本身的补偿, 二是对个人或区域保护森林的行为进行补偿, 三是对具有重要生态环境价值的区域或对象的保护性资金投入。狭义上则仅指目前制定的森林生态效益补偿基金制度所涵盖的主要内容^[1]。但是, 从整体上来说, 森林生态补偿主要是指为了保护生态环境, 缓解森林生态系统所受到的干扰, 促进人与自然和谐发展, 而根据生态系统的服务价值、保护成本等标准, 综合运用相关手段来调节森林生态效益利用与保护主体之间利益关系的制度安排^[2]。

胡鞍钢依据建国后的森林政策调整和执行情况将我国森林建设划分为5个阶段, 其中后3个阶段为:系统调整阶段(1979—1991年)、生态建设起步阶段(1992—1997年)、全面生态建设阶段(1998年至今)^[3], 这与我国森林生态补偿的发展历程相互呼应。具体发展阶段如下:

萌芽阶段(1989—1991年):改革开放以来, 计划经济逐步转向市场经济, 我国森林建设面临迫切的改革需求, 森林资源的减少导致生态的恶化, 传统的“砍大木头”的林业发展方式无法持续, 同时随着森林生态学的发展以及社会对森林价值认知的提高, 森林环境景观、碳储存以及生态平衡等生态服务价值凸显出来。这促使当时的领导人反思森林建设政策, 并于1989年正式提出了森林生态补偿的相关政策思路。

起步阶段(1992—1997年):政府陆续提出一系列与森林生态补偿相关的报告、通知等, 如1993年《关于进一步加强造林绿化的通知》、1994年《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、1995年《林业经济体制改革总体纲要》等。1997年财政部和原林业部向国务院呈报《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》报告^[4]。

发展阶段(1998年至今):1998年通过的《中华人民共和国森林法》修正案明确规定国家应设立森林生态效益补偿基金。为了加强重点防护林、特种用途林的经营保护工作, 2001年财政部明确表示同意设立森林生态效益补偿基金, 并正式纳入财政预算。2004年国家财政部和国家林业局联合发布了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》, 这是我国林业发展史上具有里程碑意义的大事, 标志着我国森林生态补偿基金制度正式建立起来了^[1]。2010年国务院把《中华人民共和国生态补偿条例》列入了立法计划, 森林生态补偿得到了进一步发展。

概言之, 我国森林生态补偿经历了一个从林业政策的个别调整到国家普遍立法的渐进过程^[5]。这些措施的实施对我国的森林生态保护事业具有不可忽视的作用, 但是紧随着自然资源市场化进程的不断发展, 现行的森林生态补偿制度已渐渐地显露出一些问题。

二   森林生态补偿的伦理基础———环境正义

森林生态补偿涉及诸多领域, 具有多学科的理论基础。比如, 当前森林生态补偿的经济学理论基础包括马克思主义的劳动价值理论、供求理论、外部经济效应理论、公共产品理论、环境资源价值理论、森林地租理论等^[6]; 法理基础包括生态安全理论、发展权、生存权、生存权理论等。本文则依据环境伦理学中环境正义视角对森林生态补偿机制的理论基础进行探讨研究, 为其寻找环境伦理学上的发展依据。

20世纪80年代以后, 环境保护运动在全球范围内强势推进, 并推动了西方环境伦理学发展的正义转向。环境正义是环境伦理学应对自身理论缺陷、现实实践困境而提出的新的环境伦理理论, 体现了人们对现实环境权益的关切, 思考和探索如何分享环境利益和分担环境责任问题以及解决环境危机的可能性途径^[7]。作为规范人行为的道德原则, 环境正义要求每一个人都应该承担两方面的责任:一是人与人之间分配环境资源的人伦责任, 二是保护、治理环境的生态责任。作为价值目标的环境正义, 以建设良好的生态环境为目的, 也是制定环境政策的伦理支撑。目前的诸多正义理论都不能完全解决当下的环境问题, 因此环境伦理学提出自己的正义理论, 建设关于环境主体的环境行为的伦理体系。依据于此, 环境正义理论可以用于解决在环境保护实践中的许多现实问题。

众所周知, 森林生态补偿的核心其实就是通过经济补偿来协调各主体间的利益平衡, 以此实现保护森林生态环境的目的, 这就涉及到了环境正义理论中平等、平衡、共赢的原则。森林生态补偿不仅要保证补偿主体、受偿主体间最大限度的实现平等, 而且要以各方的利益平衡为原则, 最终保障人和森林的和谐及共赢发展。

从人与人、人与社会的正义来看, 森林生态补偿的正义问题其实就是社会正义在环境领域的延伸。因此, 环境正义作为森林生态补偿的环境伦理基础体现在两个方面:一方面, 在理论研究和政策制定上, 因为环境正义强调所有主体在生态资源的开发、利用、保护上一律平等, 享有同样的权利, 承担同等的义务, 任何主体的环境权益受到侵害时均能得到及时有效的救济, 而且对任何主体违反环境义务的行为都要予以及时纠正和处罚^[8]。另一方面, 环境正义在生态补偿的实践中则集中为对森林生态环境受损方的补偿, 如城市对农村、经济发达地区对欠发达地区的补偿。

总而言之, 环境正义作为森林生态补偿机制的伦理基础, 不仅要保证森林生态补偿受偿者自身利益的实现和满足, 本质上还要强调对森林生态环境的保护, 实现人与森林的和谐发展。

二.   我国森林生态补偿中的环境非正义现状

环境正义认为人们应该平等地享有利用环境资源的权利, 公平地分担环境责任, 这是森林生态补偿的内在规定。它作为环境伦理领域中的一种价值判断, 针对当前我国森林生态补偿过程中利益相关者的界定、补偿标准的确定及补偿方式的完善等具体问题, 可以运用环境分配正义、承认正义、制度正义的理论来分析森林生态补偿中具体的非正义现状。

一   森林生态补偿主体中的分配非正义

环境分配正义是人和人、人和自然和谐发展的伦理基础, 它追求环境资源分配的公正性, 强调各主体间公平地共享环境的收益、共担环境的风险, 其主要包括代内分配正义、代际分配正义、种际分配正义3个维度, 但这里主要讨论的是森林代内的正义问题。因此, 在森林生态补偿中应该要明确两个方面的问题:一是明确补偿主体和受偿主体, 这是开展森林生态补偿的必要前提; 二是界定补偿主体和受偿主体在提供生态产品上各自归属的权利和义务。目前, 笼统地讲生态补偿主体很容易, 但是在具体实施过程中却是非常复杂的。

总体来说, 我国森林开发和保护过程中, 由于对林业产权的界定模糊, 这使得很难确定森林生态补偿的主体, 由此导致了两个方面的分配不正义:一方面, 森林的环境利益空间巨大, 但是对于保护者、破坏者、受益者和受害者等主体的界定模糊, 导致补偿标准低、补偿范围窄, 保护者得不到相应的经济回报。另一方面, 森林生态效益作为集体所有的公共产品, 具有强外部性, 部分受益人没有承担破坏环境的成本和相应的生态责任, 免费“搭便车”, 导致受害者没有获得应有的资金赔偿, 森林资源的管护成本支付困难以及使用效率低下等问题。

具体地, 我们从地域分配不公来具体分析森林生态补偿的非正义现状。几十年来, 由于对补偿主体的不公平分配, 导致权利和义务的不统一, 因此, 森林生态补偿“谁受益、谁补偿”的原则没有得到根本落实。森林资源富集的经济欠发达地区作为受偿主体源源不断地将资源输送到发达地区, 也破坏了本地生态环境。而且如今由于补偿不到位, 已经聚集了相当多财富的发达地区却没有给予欠发达地区足够的生态补偿资金。除此以外, 当下提倡生态建设, 因此对不发达地区提出限制发展、保护环境的要求, 而保护的成果依旧被发达地区无偿享用, 这种由少数人、贫困地区负担, 多数人、富裕地区受益的森林生态补偿是不公平的。以海南省为例, 至2014年末, 全省森林覆盖率从“十一五”末的59.2%提高到61.5%, 山区百姓为此让出发展空间, 牺牲很大。虽然海南省政府给予了一定的补偿, 但根据政府报告显示, 全省生态补偿并没有完全覆盖, 还有8个市县的生态公益林补偿过低, 大部分林农没有得到实际直补^[9]。

二   森林生态补偿标准中的承认非正义

环境承认正义要求尊重每类主体尤其是弱者的尊严与价值, 维护弱者的生存权、生命权与环境权。依据罗尔斯顿的环境价值理论, 森林作为一个复杂生态系统具有多种价值, 不仅包括经济、休闲游憩等外在价值, 还具有生态、基因多样性等内在价值。在道德上承认森林的价值, 是环境承认正义的基础。另外, 以多元主体的可协调利益差异为基础, 承认正义强调身份认同的整体价值具有极大的现实指向性质^[10]。因此, 结合现实情况来看, 目前我国森林生态补偿标准中的承认非正义具体表现为对森林补偿类型的选择。

一方面, 依据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定, 森林生态补偿基金重点用于公益林, 具体包括防护林和特种用途林两类。这不仅没有涵盖我国其他类型的森林, 不承担对私有林的补偿责任, 而且实际补偿范围也不够宽泛, 一些重点公益林, 如牧场防护林、实验林、母树林等, 都无法进入保护范围, 但它们却具有重要的生态安全和生态景观价值。另一方面, 虽然我国森林类型多样, 但目前执行统一的森林生态补偿标准, 而这一标准主要考虑对放弃经济发展的机会成本、营造林的直接投入、对森林生态系统服务功能的效益等因素。虽然森林生态补偿体现了森林生态效益的外部性, 因而补偿的基础是森林的经济价值, 但是并没有充分考虑森林的林分质量、年龄和地类等区别。除此以外, 森林生态补偿的给付依据仅是公益林管护支出, 而不对因被划入公益林的林木所有者的机会成本损失进行补偿, 也不对公益林的生态价值进行补偿, 从而导致我国森林生态效益补偿标准较低^[11]。

三   森林生态补偿方式中的制度非正义

环境正义理论上升到实践层面, 集中体现在环境制度正义, 它具体是指在环境政策制定、遵守与实施的过程中, 涉及到的主体能够得到平等对待与实质性参与, 制度正义也是分配正义的基础和前提。正义的环境制度具备激励、调节、约束的功能, 能够有效维护森林共同体的持续存在和良好发展。

但是, 结合我国实际情况来看, 森林生态补偿方式中同样存在非正义的现状, 即指森林生态补偿方式以政府补偿为主, 直接规避了森林生态效益直接受益者的责任。第一, 从以上分析可知, 森林生态补偿的过程中, 受偿主体没有受到特别公平的对待, 有一部分原因就是因为“谁受益, 谁补偿”的原则没有落实好。第二, 在环境承认正义基础上来探讨的广义上的森林生态补偿, 我国森林生态的补偿按照事权划分, 政府作为我国生态补偿制度唯一的补偿主体, 包括中央政府和地方政府。补偿资金的唯一来源渠道是政府财政收入, 资金来源渠道过窄。森林生态效益的实际受益者享受了森林环境权利而没有承担应负的环境义务, 大量破坏森林生态的企业和个人无形中将生态成本转嫁给了国家, 长期脱离在补偿责任之外^[11]。这不但制约了森林生态补偿工作的正常开展, 而且使受益者长期脱离于直接补偿责任之外, 进而使其在思想意识上淡化了森林生态补偿的责任^[12]。第三, 虽然我国林地所有权属于国家和集体, 但林木权属则包括国家、集体、个人所有等多种形式。因此, 当前我国的森林政策仅把国家作为唯一的补偿主体, 利用国家公共财政支付森林生态补偿金的方式本身就是不完全公平的。

三.   实现森林生态补偿环境正义的伦理策略

实现森林生态补偿的环境正义要求可以说是我国森林伦理治理的主要内容之一。森林问题在治理过程中引入环境伦理的观点, 是对法律治理、制度治理的有益补充和优化, 不仅促进各方对森林环境问题的重新认识和责任分配, 还使社会公众的观念认知和价值判断向着更有利于环境友好的方向转化。因此, 当前森林生态补偿机制不完善所导致的一系列非正义问题, 启示我国必须加快森林生态补偿制度的完善进度, 综合协调政治、法律、经济、伦理等建设要求, 以此来解决各地区、各类森林的利益补偿以及在社会各阶层之间的森林环境权益不公和冲突问题。森林伦理治理强调在平等、平衡、共赢的基础上, 实现森林生态环境保护与生态建设投入的规范化、多样化、市场化, 保障森林治理的环境正义诉求。在环境正义的三维理论中, 环境分配正义是制度正义保障下的结果, 承认正义是达到制度正义的价值认同维度, 三者之间紧密相连、相互促进^[13]。为完善我国的森林生态补偿机制, 笔者结合以上3方面的非正义问题来探讨实现森林生态补偿环境正义的伦理策略, 以期为我国森林伦理治理提供有益的帮助。

一   坚持环境分配正义:平衡权利与义务

1   认同主体尊严, 明确分配补偿的主体

森林生态效益的占有应合乎公意, 不仅应该给予森林生态受偿主体利益保护, 而且需要受益者公平分摊森林生态责任和义务, 强化意识, 坚持共赢的原则。因此, 明确在承认主体尊严的要求下, 分配森林生态补偿的补偿主体和受偿主体是保证分配正义的前提。第一, 在森林生态补偿的整体框架下, 依据林地类型、产权、区域分布、生态效益服务的提供等因素, 从上到下逐级确认森林生态补偿的受偿主体, 避免遗漏和忽略。第二, 依据森林生态效益的生产方式、价值、作用、地域范围等因素来确认森林生态效益的直接受益者, 明确其应负有的生态责任和义务。第三, 确保森林生态补偿主体权利和义务的统一, 要求既能满足森林生态发展的要求, 又不成为经济建设的负担, 科学合理地分析经济与生态之间、区域之间、森林生态保护利益相关者之间权利与义务的关系, 真正发挥森林生态补偿这种激励机制的重要作用, 促进人与自然、人与人、区域之问的和谐发展。总之, 科学合理地确定森林生态补偿的主体, 一方面可以提高森林生态补偿的执行力, 确保资金来源的稳定性, 另一方面可以促进森林生态建设水平和社会公平正义^[14]。

2   提高责任意识, 优化受益者负担原则

虽然我国森林生态补偿一直贯彻公共负担原则, 采取国家财政预算形式支付中央森林生态效益补偿基金, 但是2006年颁布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中已经提出, “按照谁开发谁保护, 谁受益谁补偿的原则, 建立生态补偿机制”。^[15]因此, 如要深化公众责任意识, 优化受益者负担原则, 首先, 强调森林资源的公平分配。个人、团体、企业等都平等地共享森林提供的服务, 平等地肩负着维护森林环境的义务。其次, 强调森林环境破坏产物的公平分配。如果有的企业因为私利而破坏森林生态环境, 并且将本应由企业独自承担的防治费用转嫁给社会, 即应坚持谁破坏谁治理的原则, 把防治费用纳入企业的生产成本, 通过向国家缴税来补偿森林生态受损方。再次, 强调区域森林资源的公平分配。比如长江上游欠发达地区将森林保护的生态效益成果免费提供给下游发达地区使用, 在这种情况下就必须由下游地区对上游地区的生态损失提供援助, 进行公平、合理的补偿。所以应深化受益者补偿原则, 利用政府的强制力重新划定与森林生态收入相关的利益分配, 维护森林环境正义, 提高森林生态环境建设水平。

二   坚持环境承认正义:兼顾平等和效益

1   因地制宜, 充分承认不同森林的生态价值

我国森林类型丰富, 坚持环境承认正义, 就要承认不同类型森林的生态效益, 平等地认同森林的价值。第一, 逐步扩大森林补偿的范围, 除了重点关注公益林和特种用途林的补偿外, 还应该界定好林地产权, 逐步调整对其他类型森林的补偿。第二, 采用多要素制定森林生态补偿标准, 在当前森林生态补偿标准基础上, 应多考虑林种、地域、地方经济发展水平、造林方式、生态功能等因素^[1]。第三, 因地制宜, 探索不同类型的森林生态补偿方式, 现阶段我国执行统一的森林生态补偿标准, 而且学界对影响森林补偿标准的诸多要素间的关系研究也不足。因此, 应该加强补偿过程中生态与经济因素耦合及小尺度森林、林地等内容的研究, 为建立适合区域发展的生态补偿机制提供依据^[16]。

2   多元认同, 进行多种类森林的差别化补偿

承认正义要求承认森林的价值, 而森林作为一个复杂的生态系统, 资源充足, 林种丰富。因此, 森林生态补偿标准不应该一刀切, 对于存在明显的管护质量、产出效益差异以及明显的投入成本、机会成本差异的森林类型, 应该在对森林多元认同的基础上进行差别化补偿, 即分类补偿, 这样才能使补偿范围和补偿标准合乎实际, 并可以适时予以调整。森林生态分类补偿可以依据林种、区域等因素来划分。一方面, 目前, 国内主要依靠林种的划分来进行森林分类经营, 因此可以基于此来优化森林的分类补偿机制; 另一方面, 区域分配的不正义导致森林生态补偿的错位, 所以全国范围内按照发达地区、发展地区、下游地区、上游生态保护地区进行必要的分类补偿也具有合理性。但是无论发展何种分类补偿, 要增强补偿的实用性, 都应坚持3个优先原则:重要森林生态区位优先, 人为干扰强度大的森林优先, 集体林区优先。

三   坚持环境制度正义:保障参与和执行

1   塑造环境主体正义品格, 完善补偿监督机制

政府、企业、社会组织和个人都应具备环境正义的品格, 它是减少环境危机和非正义现象的内在价值, 森林生态补偿的建设是依靠整个社会的力量来完成的, 需要整个社会的共同参与。所以, 社会公众一方面在道德上应该树立正义信念, 培养生态意识; 另一方面应积极培育各类环保公益团体或组织, 充分发挥其在森林环保宣传教育、促进森林环境事务的公共参与等方面的功能, 自下而上地推进森林环境正义的价值诉求^[13]。环境正义品格的提升可以加强公众参与国家森林环境管理活动的主动性, 有助于政府发展森林生态补偿监督机制。对于森林生态补偿的监督, 不仅可以增强森林生态补偿基金的使用效率, 而且可以成为运用法律武器维护森林环境权益的典范。从整体上来说, 塑造环境主体的正义品格, 保障其参与生态补偿的过程, 不但可以维护森林生态补偿的制度正义, 还促进了森林生态平衡发展。

2   协调不同正义诉求, 改变责任主体单一状况

如要保障生态补偿制度正义的实现, 就应该明确政府虽然代表公众利益, 但不能成为唯一的补偿主体, 因为这对于没有进行森林资源开发利用的人是非公平和非正义的, 而且相当多的受益者没有承担其应负的生态责任^[12]。因此, 建议借鉴国际森林生态补偿经验, 通过明晰森林与林地的产权、建设森林生态服务市场、引入森林生态商品市场的交易和竞争机制等, 发挥市场补偿的辅助作用, 弥补我国仅仅依靠政府公共财政进行森林生态补偿现状的不足。森林生态补偿市场化机制成本较低、使用范围较广, 不仅丰富和扩大了森林生态补偿主体, 切实体现“受益者负担”原则, 而且扩展了补偿资金来源渠道, 调动全社会力量进行生态保护, 进而促进森林的可持续发展。值得注意的是, 协调多种正义诉求, 发展市场补偿机制, 应该考虑我国独具特色的市场环境, 结合产权制度与森林生态补偿实际情况, 按照森林不同服务的外部性特征, 确定政府和受益者相结合的补偿方式, 将森林生态效益补偿市场化机制作为政府补偿机制的重要补充。目前可以发展的市场补偿方式包括森林生态旅游、森林碳汇、森林认证等。

环境正义作为环境伦理学的当代转向, 关注人和人、人和自然之间的正义问题, 在环境治理中作用突出。众所周知, 森林作为一种不可或缺的公共资源, 关乎社会发展大局, 因此森林伦理治理的意义重大。从环境正义视域探究森林生态补偿问题, 强调补偿主体、标准、方式、过程等方面的正义问题, 目的都是为了森林治理的可持续发展, 保护绿水青山, 促进生态文明建设, 最终实现人与自然和谐的美好愿景。