历经三审、人大常委会表决, 修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)于2016年1月1日开始正式实施。对于此次修订, 不仅相当多的专家、学者给予了高度评价, 深受雾霾等空气污染之苦的社会各界也表现出极大关注与期待。然而欣喜之余, 仍然存在一丝隐忧。修订后的《大气污染防治法》虽然针对现阶段的大气环境问题作了大量规定, 然而在法律模式上依然采取了“不法惩罚”模式, 恰恰是这一点造成了包括大气法在内的中国环境法律虽然看似纷繁复杂, 实则难有作为。

一.   大气法的最终目标———良好的大气环境质量

评判一部法律的优劣, 应当先明确其法律目标, 再分析其法律设置是否契合、能否实现这一目标。作为环境保护类的法律, 《大气污染防治法》承担着大气领域的环境保护任务, 无论具体的防治目标、手段与内容如何改变, 最终都是为了防治各类大气污染, 从而实现良好的大气环境质量。大气环境质量应当是大气法法律模式研究最终且唯一的评价标准。

一   诞生之初———防治烟尘污染

早在20世纪六七十年代, 我国政府就注意到防治大气污染的必要, 在消烟除尘和防治废气污染方面进行了一些工作(例如早期颁布的GBJ4—73《工业“三废”排放试行标准》)。20世纪80年代以后, 国务院又颁布了不少关于大气污染防治的行为标准和政策规定(如GB 3095—52《大气环境质量标准》、GB 3841—83《锅炉烟尘排放标准》等), 并将防治大气污染纳入环境保护立法的范畴之内^[1]。然而因为当时没有一部专门的大气污染防治法, 无法形成一个完整的大气环境保护法律体系, 也就难以解决伴随着工业发展而来的大气污染问题^[2]。

1987年9月5日, 第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《大气污染防治法》, 并于1988年6月1日起施行。该法共6章41条, 以防治煤烟型污染为核心内容。《大气污染防治法》的诞生是为了应对严重的工业污染, 尤其是工业污染造成的二氧化硫和悬浮颗粒的严重超标^[3]。这是一部具有鲜明时代特征的法, 防治目标直指当时以工业烟尘污染为主的大气污染。

二   历史沿革———防治复合污染

然而, 随着我国经济的高速发展与人民生活水平的不断提高, 不仅工业污染的规模与程度没有得到根本性控制, 汽车尾气又成为大气污染的重要来源。相较《大气污染防治法》立法之初, 20世纪90年代我国大气污染防治的形势更加严峻, 1987年现行法律已明显不能适应客观现实的需要。基于此, 全国人大常委会于1995年8月29日做出《关于修改 < 中华人民共和国大气污染防治法>的决定》。修改后的大气法共6章50条, 一方面规定了更为严格的工业污染防治措施, 另一方面增加了防治汽车尾气污染的相关规定。

1995年修订的《大气污染防治法》虽然制定了更为严格的大气污染防治规定, 但单纯的个体不法惩罚难以从根本上扭转“以环境换取经济发展”的社会发展趋势, 依然无法改变大气污染极度严重的困境。所以, 全国人大常委会于2000年4月29日对《大气污染防治法》进行了修订。修订后的大气法共7章66条, 不仅继续加大工业以及机动车辆、船舶的大气污染防治, 更创新地提出了大气污染排放总量控制、排污许可和排污收费等大气污染防治制度^[4]。近年来, 大气污染愈演愈烈, 不仅河北等重工业集中地区存在严重的大气污染, 连以往大气污染程度较轻的南方地区也饱受“雾霾”之苦。于是, 全国人大常委会于2015年8月29日表决通过了《大气污染防治法》的再次修订。修订后的大气法条文增加了近一倍, 修改了绝大多数的法律条文。此次修订明确提出, 防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标, 从轻重兼顾、点面结合等多方面着手对大气污染进行防治。

从《大气污染防治法》的历史沿革不难看出, 3次法律的修订都是为了控制严峻的大气污染形势, 其中不仅包括愈加严重的传统工业、机动车大气污染, 还包括新的大气污染源。归根结底, 《大气污染防治法》制定与修订的立法目标是不变的, 都是防治大气污染, 也就是为人类提供高质量的大气环境。

三   对环境法的目标承袭———良好的环境质量

纵观环境保护法与其他的环境特别法, 皆明确规定了以“保护与改善整体或特定的环境”作为本法的立法目标。这里的“环境”一词指的并不是环境本身, 因为对于环境本身来说并没有好与坏之分, 地球本身并不在乎它承载的是鸟兽齐喑的沙漠还是生机盎然的丛林。它指的是能给人类带来利益的环境, 符合人类生存与发展需求的环境, 有学者将之归纳为“环境品质”^[5]。这种环境品质在直观上是以人类设立的环境质量标准来衡量的, 所以说, 中国环境法的立法目标是保护高质量的环境, 以及改善非高质量的环境。

《大气污染防治法》继承了环境法的这一立法目标, 虽然前几阶段的大气法是为了应对不同类型的大气污染, 也设立了不同类型的大气污染防治制度, 但根本目标都是为人类提供高质量的大气环境。为了实现这一立法目标, 我国设立了不同的评价标准体系, 一方面是针对行为个体的环境行为质量评价标准, 例如《锅炉大气污染物排放标准》与《机动车排放标准》; 另一方面是针对大气环境本身的环境质量评价标准, 例如《环境空气质量标准》。前者为后者服务, 后者是前者设立的最终目的。具体来说, 就是环境行为质量评价标准是《大气污染防治法》实施时的辅助标准, 而《大气污染防治法》立法目标到底实现与否, 最终需要依靠环境整体质量评价标准来衡量。

二.   大气法的法律模式———不法惩罚

包括《大气污染防治法》在内的环境保护类法律具有自身特有的法律目标, 但它们的法律模式并不是自身的独创, 而是沿用了传统的法律模式———不法惩罚模式。这是以个体为视角、以行为为规制对象的法律模式, 体现在法律的具体设置上, 表现为规定个体行为的准则和设定违反准则后的罚则两部分。历版大气法最主要的内容都是为大气环境行为的个体制定准则与罚则, 因此可以判断其法律模式为不法惩罚模式。

一   传统法律模式———以不法惩罚实现法律目标

个体与整体, 是法理学的基本问题之一, 法律的最终目的是调整社会整体而非社会个体, 然而法律直接面对的又是每个社会个体而非社会整体。美国法学家庞德曾经说过:“法律是社会控制的手段, 社会控制就是对人类个体本性的控制。”^[6]庞德所说抽象的人性以及社会控制是对人本性的支配也许是不科学的, 然而他的可取之处在于他很早就看到法律是通过控制个体来达到社会控制的目的。对于具体的法律规则而言, 对象往往都是分散的个体, 而不是直接的社会整体。以刑法与犯罪为例, 任何犯罪现象都是以孤立的、分散的、个人的形式反抗统治阶级社会关系和社会秩序的行为, 而法律认定犯罪、惩罚犯罪分子, 则是以国家对个人、以整体对个别、以集中对分散的姿态出现的^[7]。惩罚个体犯罪行为以实现社会和谐的法律目的, 正是传统法律模式的典型代表。

在传统的法律模式中, 个体行为是法律必须关注的对象。因为法律对社会关系的调节不是直接的, 而是间接的, 是通过调整社会关系参加者的行为来实现的。也就是说, 法律调整的直接对象是社会关系参加者的行为。马克思将之阐述为“我只是由于表现自己, 只是由于踏入现实的领域, 我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说, 除了我的行为以外, 我是根本不存在的, 我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域, 因为行为就是我为之要求生存权利、要求现实权利的唯一东西, 而且因此我才受到现行法的支配”^[8]。而人的意志是自由的, 法律必然需要限制与引导这种自由才能实现调整社会主体的行为, 惩罚人的不法行为从而限制人的不法意志也就成为法律的一种基本手段。所以说, 传统法律往往通过惩罚个体不法行为的方式来实现自身的立法目标, 这里的不法惩罚既包括禁止与义务性的法律模式, 也包括权利性的法律模式, 因为只有对侵害权利的不法行为进行惩罚, 赋予的权利才有存在的价值与可能。

二   大气法对不法惩罚模式的承继

我国现行的环境法, 也基本遵从这种不法惩罚的法律模式。一般环境法的文件结构是两部分:一部分是原则、规则, 这部分的作用是设定行为规则; 另一部分是罚则, 其作用是明确违反规则的责任, 即“规则+罚则”。1989年的《中华人民共和国环境保护法》的“规则”部分共4章, 即从第一章到第四章, “罚则”部分也称“法律责任”, 即第五章。2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》的“规则”部分共5章, 即从第一章到第五章, “法律责任”为第六章。其他较为常用的单行环境法都是这样构成的。所不同的仅在于“规则”部分的章节条款数和“罚则”部分的名称等。

修订后的《大气污染防治法》共计8章129条, 第一章到第六章为“规则”部分。第一章总则规定人民政府、个人以及企事业单位必须承担防治大气污染的义务, 第二章到第六章规定大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治以及重污染天气应对这些具体的行为规则。第七章为“罚则”部分, 规定了第一章中的义务主体违反第二章到第六章的义务规则后需要承担的处罚。其中, 第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”、第三章第21条“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”以及第五章“重点区域大气污染联合防治”等部分章节一定程度上要求政府承担责任, 然而这些要求政府负责的规则并不全以环境质量作为衡量标准, 并且约束政府的这些环境责任的内容也不够丰富。相反在《大气污染防治法》的重点内容———第四章“大气污染防治措施”中, 第32条到第85条详细规定了个人与单位必须遵循的行为规则, 并在第七章相对应地制定了细致的惩罚细则。所以说, 修订后的《大气污染防治法》在整体上依然遵循“不法惩罚”的法律模式。

三.   不法惩罚模式无法解决大气环境问题

被广泛使用的不法惩罚模式有其自身的合理性, 在许多传统的部门法中都能顺利地通过调控个体行为以实现预期的法律目标, 然而这并不意味着不法惩罚模式也应当被适用于《大气污染防治法》。无论大气法如何改良自身不法惩罚模式的设置细节, 都没能有效地改变大气环境持续恶化这一事实, 说明不法惩罚模式下的大气法无法实现良好的大气环境质量这一法律目标。究其根源, 是因为不法惩罚模式既不契合环境保护类法律的法律目标, 也不能适应大气环境保护的特殊需要。

一   客观现实———大气污染依旧

尽管《大气污染防治法》历经两次修订, 反复地增加大气污染防治的严格程度, 又针对新增加的污染源与污染状态做了应对与部署, 然而全国的大气污染状况并没有得到有效控制与改观, 相反却愈演愈烈。以近几年较为突出的雾霾问题为例, 虽然《大气污染防治法》对环境个体的控制水平提高明显, 但很多城市依然出现了PM2.5高达1 000的严重空气污染。在一次针对280个城市的调查中, 56%的城市TSP (Total Suspended Particulate, 简称TSP, 即总悬浮颗粒物)指数超过国家空气质量二级标准, 部分城市颗粒物平均浓度超过三级标准^[9]。其中, 大量工业城市的大气污染情况尤为严重, 北京仅在2013年内, 共出现五级及以上重污染105天, 重污染频率为14.4%。其中, 首要污染物为PM2.5天数占103天, 首要污染物为PM10和PM3各有1天, 秋冬半年重污染天数占全年的76.2% ^[10]。而中部地区与沿海地区的大气污染状况也不逞多让, 2012年, 陕西10个行政区中PM10超过国家标准的有7个, 其中西安市最为严重, 可吸入颗粒物年平均浓度达到118 μg/m³, 超过国家标准68.6% ^[11]; 2013年11月至2014年1月, 上海浦东地区24 h内PM2.5和PM10平均值分别达到86.59 μg/m³和118.15 μg/m³, 均超过我国现行的国家空气二级质量标准浓度限值, 其中PM2.5超标率为43.75%, 最大超标倍数为6.89倍^[12]。

有官员将这种加强防治与持续污染的反差归因于恶劣的天气与百姓必须供暖带来的大气污染, 然而同样是在冬季, 北京2014年11月APEC会议期间, 重工业城市石家庄整体空气质量远远好于2013年同期, ρ(SO₂)、ρ(NO₂)、ρ(PM2.5)、ρ(PM10)、ρ (CO)的降幅分别达到15.0%、23.6%、65.5%、62.9%、49.6%;天津市空气质量指数以良与轻度污染为主, 市监测中心的NO₂、PM10、PM2.5、SO₂、CO相较2013年同期, 平均浓度减幅较大, 但APEC会议后各项大气污染指标又出现急剧反弹。究其原因, 是因为在APEC会议期间, 国家对河北省等地区提出了直接的大气环境质量标准要求, 并要求地方政府分别对各自辖区内的大气环境质量负责, 因此, 百姓在APEC期间短暂地见到了久违的“蓝天白云”。

二   不法惩罚模式与环境保护目标的不契合

解释我国大气污染防治法的困境, 不能仅仅将之归纳为天气与供暖的原因, 而要从大气污染防治法甚至环境法的法律模式的源头着手。在大部分法律体系中, 不法惩罚模式是一个稳定的三棱体结构。作为法律体系中的关键之棱———执法者来说, 它承担着承上启下的作用, 一方面执法者承继立法者的意志, 将意志转化为具体的实践; 一方面执法者控制与引导义务人的行为, 确保义务人按照立法者的意志来行为, 从而保证义务人个体依法而行, 最终汇聚成总的合法结果。然而对于大气污染防治乃至环境保护来说, 不法惩罚法律模式却使执法者这一关键之棱出现了偏折, 立法者的最终意图是保证高质量的环境品质, 却将这个意图分拆为每一个义务人都按照某些个体标准负担义务, 这样执法者从立法者这里承继的, 或者说是需要负责的是每个人义务的守法而非环境品质本身。无论义务人选择行使义务或者选择接受惩罚, 执法者都可以完成对立法者的负责。此时, 对于义务人来说, 往往存在着“守法成本高于违法成本”的问题, 义务人宁可选择违法接受惩罚也不愿意付出成本守法^[13]; 对于执法者来说, 由于一方面只需要对义务人守法或者违法接受惩罚负责, 另一方面义务人违法能给执法者带来罚款利益, 并且执法者还需要对经济发展负责, 它就会倾向于放任义务人违法, 最终义务人与执法者“皆大欢喜”, 受损的只有环境本身。

更为重要的是, 即使不法惩罚模式得到完美执行, 所有义务人都选择付出成本守法, 依然不一定能实现高质量的环境品质这一结果。因为对于大气污染乃至环境保护来说, 所有义务人的合法行为集合不等于最终合理的法律结果。即使所有工厂与机动车辆都按照国家标准进行大气污染物的排放, 农业、养殖业对生产排污进行科学处理, 个人不实施任何违法行为, 排污权市场得到充分运转, 依然不能绝对保证地区或者全国的大气质量达到一类或者二类标准。以机动车为例, 也许在一定区域内, 100辆按照“欧标Ⅲ”进行尾气排放的机动车可以保证地区大气达到二类标准, 然而200辆、300辆机动车即使仍然按照“欧标Ⅲ”进行尾气排放, 却会使地区大气变成三、四类标准甚至更低。在可预见的未来, 中国经济仍将高速发展, 人口、生产单位与机动车数量仍将大幅增加, 个人物质消费水平也将不断提高, 仅仅指望依靠行为个体的守法来保证大气质量是不切实际的, 作为最高立法者也很难根据每个地区的客观情况制定出既合理又一视同仁的个体守法标准。所以, 不法惩罚模式在大气污染防治法乃至环境法中都是行不通的。

三   不法惩罚模式不适应大气污染防治的特殊性

除了不法惩罚模式本身的缺陷, 大气污染防治与其他环境污染相比还有其独特的特性。作为人类发展与生存的代价, 大气污染是工业革命后的必然产物。无论是个人的日常生活与享受, 还是工业的发展与繁荣, 都会产生大量的废气排放。根据环保部与科技部最新编纂的《大气污染防治先进技术汇编》显示, 虽然在生产与生活环境中可以进行技术处理进行减排, 但都无法根本上杜绝大气污染物的排放, 并且耗资不菲。而现有技术虽然可以对大气污染浓度等质量情况进行检测, 但是缺乏有效而可持续性的大气污染治理技术。由此可见, 现阶段的大气污染具有必然性, 主要手段是产生阶段的“防”而非产生后的“治”。但对于大气污染物排放行为来说, 排放行为本身一般是合法的, 非法的只是超标排放或者违规排放。这与一般违法行为只要实施即违法有很大的区别, 对于义务人来说, 让他精准把握非法与合法的尺度是困难的, 也为执法者或者义务人主观上故意混淆非法与合法的行为留下了空间。在这样的客观情况下, 立法者采用不法惩罚模式来规制义务人就变得困难重重。

此外, 大气污染的客观属性是复合整体性, 与不法惩罚模式的个体视角存在必然的矛盾。首先, 大气污染程度不仅取决于个体污染水平, 也取决于污染源数量; 其次, 大气污染还受到客观区域地理情况的影响, 平原或者盆地, 狂风、微风还是无风都严重影响区域大气质量水平; 再次, 区域与区域之间的大气互相影响程度极高, 例如北京的雾霾天气成因除了自身大气污染物排放以外, 还受河北省重工业的污染影响^[14]。几乎不存在一类空气质量区域与三类以上空气质量区域相邻的情况。所以, 每个区域的大气污染都具有不同的客观情况, 相应的大气污染防治手段与标准也应当差异明显, 不法惩罚模式一视同仁的个体行为标准肯定是不科学的, 而指望最高立法者根据每个区域的客观情况量体裁衣地制定细则与标准也是不现实的, 立法者能评估与掌控的只能是最终的区域大气环境质量。

四.   更合适的法律模式———环境质量目标

不法惩罚模式的种种弊端说明《大气污染防治法》需要一种更为契合其法律目标的法律模式。既然大气法的法律目标是良好的大气环境质量, 那么最为合适的法律模式应当是以环境质量为直接规制目标的“环境质量目标”模式。它能有效地解决不法惩罚模式的弊端, 具有无可比拟的优势。并且它已经存在于许多环境法律设置之中, 经实践证明确实是行之有效的。因此, 以环境质量目标法律模式设置大气法不仅是更科学的, 也是可行的。

一   环境质量目标———依自然的控制指标

环境质量目标模式, 是将不法惩罚模式下的法律规制目标从个体的行为转变为整体的环境质量。环境质量目标指的是“依自然的控制指标”, “自然”就是自然的限度, 是依照环境质量标准衡量出的生态承载力^[15]。以“环境质量目标”模式设置《大气污染防治法》, 就是按照大气生态对不同污染的可容纳度, 在科学的大气质量指标评测下进行法律调控。法律关注的是全局或者区域的大气质量目标, 而不是个体是否按照规则进行大气污染排放。

“依自然的控制指标”之所以必然产生符合人与自然和谐要求的环保成果, 是因为它是在立法者规定的环境质量标准许可范围内选择的控制指标。环境质量目标模式下的《大气污染防治法》是立法者对大气生态承载力的接受, 是法律化的“大气环境的限度”。它对大气环境管理者提出的要求是, 不能允许因为生产或者生活排放的大气污染物超过人类健康与生活可以接受的范围。大气污染物存量低于大气生态承载力、排放低于人类健康可接受度是大气法规定的环境质量目标, 环保部门或其他负责执法的部门只能在不影响实现这种质量目标的前提下设定、规划与应对所有与大气污染有关的生产、生活、环保等行为。

以环境质量目标模式设置《大气污染防治法》, 意味着大气防治法的法律模式与其立法目标完美地达成一致。大气环境质量标准既是衡量大气环境水平的标准, 也是执法部门必须达到的大气环境行政目标。例如选择“PM2.5值低于50”这一大气环境质量标准作为大气法的规制目标, 就是给大气环境保护确定了“保证大气中的PM2.5低于50”这一工作目标。执法部门完成了大气法给予的任务, 实现了法律的直接规制目标时, 产生的结果就是所在城市或地区的大气质量在PM2.5这一方面达到了优秀。无论执法部门如何具体地调控辖区内的个体环境行为, 都不会存在以“惩罚不法”代替“避免不法”的情况, 行政结果都是客观、真实、优良的大气环境品质。

以环境质量目标模式设置《大气污染防治法》, 意味着大气防治法是一部关注整体的法。它的重心与目标将不再是个体的行为, 而是整体的大气环境质量。前文所述, 个体的大气环境行为一般都会给大气环境生态带来压力, 指望立法者为每个个体都规定恰到好处的制衡准则是不现实的。所以不管是为了实现大气生态和谐目标, 还是为了给普遍有害又普遍正当的大气环境行为以恰当的制度回应, 大气环境保护都必须实施“集体行动”。组织集体行动的最好办法显然不是制定“规则+罚则”, 也不是赋予“权利+救济”, 而是以环境目标决定行为内容。以整体的大气环境质量目标来进行法律设置, 再通过执法者分散到个体的行为调整, 才能最终保障每个个体的环境行为最终产生理想的整体结果。

二   环境质量目标模式的优势

《大气污染防治法》实施环境质量目标模式能有效地解决不法惩罚模式的几大弊端。首先, 环境质量目标模式是直接以大气环境质量为目标, 完美契合人与自然和谐的生态文明目标。在大气污染严重的当下, 大气法要做的不是在大气环境良好时“未雨绸缪”, 而是在大气环境遭受破坏时必须实施救治。大气环境保护需要在同一个目标(良好的大气品质)下, 不断地调整具体的子目标(例如煤炭污染防治还是机动车污染防治), 并付诸以长久、持续的努力。环境质量目标模式意味着在大气环境质量目标下实施大气环境行为总量的控制与管理, 避免了经济发展或者其他社会发展对大气环境保护的制肘, 使大气法能集中所有的资源与行动力来为“大气环境保护”这一唯一的法律目标服务。

其次, 环境质量目标明确了执法者的责任, 消灭了义务人与执法者“交易”的空间。不法惩罚模式确立的法律目标既可以是“良好的大气品质”, 也可以是“惩罚所有大气环境违法行为”, 导致的直接后果就是执法者与义务人不会将行为统一在大气环境保护这一立法者意志之上, 执法者有机会并倾向于与义务人进行“交易”。环境质量目标模式的确立, 树立了大气法唯一的规制目标———良好的大气环境品质, 违法的大气环境行为是否得到惩罚是实现这一目标的程序, 而不再是与之并列的目标。执法者, 例如地方政府必须对这唯一的目标负责。在不法惩罚模式中, 政府仅仅是执法者的角色, 而在环境质量目标模式中, 政府兼顾执法者与责任者的角色, 需要直接为大气环境目标负责, 从而迫使政府引导与规制义务人实际地为实现“大气环境保护”这一规制目标而努力, 而不是承担因不遵循行为规范或不执行执法者下达的命令而被追究的不利后果。

最后, 环境质量目标模式是科学而有区别的法律模式, 而不是一刀切、武断的法律模式。它在统一的大气环境质量目标下, 合理地设置与分配不同的责任人来为这一目标负责, 并给予责任人更大的空间来制定针对义务人的实施细则。环境质量目标模式下的《大气污染防治法》一方面要求树立科学的大气质量目标, 将法律这一社会工具交给科学来检验, 另一方面又为大气环境目标安排“责任者”, 而不是只借用国家已有的政治安排。例如它可以安排多地政府联合为区域内的大气环境质量负责, 同时给予不同的地区政府以权力, 设置符合当地地理、社会、经济条件的大气环保机制, 从而更符合大气污染区域与区域间互相影响又各有客观情况的特点。所以, 环境质量目标模式可以科学地分配权利与责任, 科学地贯彻法律的影响, 科学地引导与规制个体行为, 最终再交予科学进行检验。

三   环境质量目标模式的可行性

环境质量目标模式并不是一个单纯理论推演的结论, 它在我国环境保护法律甚至大气法中都有实践的先例。例如《大气污染防治法》第21条“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”就是一条类似于“环境质量目标”模式的实践, 然而问题在于“重点大气污染物排放总量控制目标, 由国务院环境保护主管部门在征求国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见后, 会同国务院经济综合主管部门报国务院批准并下达实施”这一规定说明, 总量控制目标并不是完全依据“良好的大气品质”这一标准进行制定, 而是要考虑各地区的要求(包括经济发展的需求), 最后国务院依“权力”进行制定。这样的总量控制模式未必会产生良好的大气环境防治结果。相反, 《大气污染防治法》第14条规定, “未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划, 采取措施, 按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准”。这就是一条典型的“环境质量目标”的法律规定, 它直接要求执法者(地方政府)为自己辖区内的大气环境质量负责。

再比如《大气污染防治法(2000年)》第17条规定“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市, 应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限, 达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划, 并可以根据国务院的授权或者规定, 采取更加严格的措施, 按期实现达标规划”。如果把达到“大气环境质量标准”确定为大气污染防治重点城市的环境质量目标, 那么, 相关城市按照“国务院环境保护行政主管部门规定的期限”, 通过制定并实施“限期达标规划”达到相关目标, 就是要求相关城市的政府直接对“大气环境质量标准”这一目标负责, 一旦该法条得到充分的贯彻与执行, 相关城市在大气污染防治领域里的既定目标, 以及人与自然和谐也就实现了。而在修订后的《大气污染防治法》中, 将这一条规定细化为两部分, 第一部分是第14条“未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划, 采取措施, 按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准”。第二部分是第五章“重点区域大气污染联合防治”, 将“重点区域大气防治”与“联合防治”做了结合, 规定区域地方政府共同但有区别的责任, 将原本的第17条具体化, 多方面切实保障重点区域内“大气环境质量标准”这一目标的达成。

由此可见, 《大气污染防治法》已有环境质量目标模式的实践, 下一步应当是将这一模式贯彻至整部大气法, 将环境质量目标作为大气法的法律模式。

五.   环境质量目标法律模式下的大气法设想

虽然包括大气法在内的环境法已经在环境质量目标模式上做了不少有益的尝试, 然而想要在整个环境法律体系上贯彻环境质量目标模式仍然任道重远。在建立系统而科学、完全以环境质量目标模式设立的整套环境法律系统之前, 可以先尝试对《大气污染防治法》进行环境质量目标法律模式的改良。

一   改变法律模式的传统认知

以行为人“不犯”为直接规制目标是法律的常规设计模式。刑法、种类繁多的行政法都是通过迫使或促使行为人“不犯”来实现自身的法律目标。正是因为许多法律都以行为人“不犯”为直接规制目标, 都存在行为规则和罚则, 法理学才提炼出了“两要素说” “三要素说”等“法律规范”理论, 但这并不代表法律无法直接设置具体的目标。商鞅实施变法之初, 为了树立法律的权威曾特别设计了“南门徙木”这一示范活动。在将“三丈之木由南门徙置北门” “予五十金”这一法令中, 虽然有奖惩规定———“予五十金”, 但与这个奖惩规定相对应的却不是行为规则, 而是一项具体的任务———将“三丈之木”由南门“徙置北门”。“移木”不是具有反复适用特征的行为规则, 它不包含鼓励“民”经常“将三丈之木由南门徙置北门”, 或要求“民”必须每日或每家都要“将三丈之木由南门徙置北门”的用意。这道法令的直接规制目标是把那根“三丈之木由南门徙置北门”的具体任务。

“环境质量目标模式”不是按“设定行为规则———惩罚违反者”这一逻辑展开的, 而是直接要求实现目标———良好的大气环境品质。如果实现了这个立法目标, 大气法的全部价值就完全实现了。这是一条人类尚未完全走过的道路, 但也是人类目前唯一可以选择并且寄希望于此的道路。因为环境保护是人类被迫为求生而迈出的一步, 而不是为人类文明锦上添花的选择。在大气污染已经严重到危害每一个国人身体健康的当下, 修复与保护大气的环境品质应当是每一个立法者在制定大气相关法律时的首要共识。传统的法律模式已经被证实不足以完成这一立法目标, 那么就必须改变“不法惩罚”是唯一模式的法律理念, 转而认知并接受目标式的法律模式。

二   以环境质量目标模式改造大气法

想要在法律模式上贯彻环境质量目标模式, 首先需要立法者设定一系列环境质量目标, 并许可执法者为此目标采取行动。以污染物排放总量控制为例, 控制总量是由有决定权的机关依法确定的, 只要执法者通过控制措施有效地控制了各排放者的排放行为, 实际排放总量就一定是小于或等于控制总量的一个量。实施总量控制制度, 有效的执法必然产生小于或等于控制总量的实际排放总量; 如果控制总量是按照某一环境质量目标设定的, 有效的执法必然产生控制总量所体现的环境质量目标。

在《大气污染防治法》中贯彻实施环境质量目标模式, 就要求立法者不要再关心作为个体的自然人、企业等的大气环境行为以及个体大气环境行为对局部大气造成的结果, 而是将注意力集中到区域内或者全国无数个个体实施的大气环境行为所造成的总结果。“大气环境质量目标”是为所有个体(包括义务人与执法者)所共同设计的法律目标, 最终控制的是所有义务人实施大气环境行为后的总结果。为了保证大气环境标准达到立法者提出的标准, 需要立法者将大气环境质量目标作为责任加诸执法者(例如地方政府)之上, 而保证所有义务人的大气环境行为的最终结果满足立法者提出的大气环境指标要求, 执行手段不再是立法者向义务人提出的某种行为标准, 而是执法者与管理者的执法与管理行为。

贯彻实施环境质量目标法律模式, 不仅需要立法者将“环境质量目标”作为立法的根本与源头, 还需要围绕“环境质量目标”设置一系列的具体制度。在这一点上, 新修订的《大气污染防治法》做出了令人欣喜的改变。在一系列与环境质量目标相关的制度中, 大气法首先设置了大气污染损害评估制度、大气环境监测制度等这些直接提供大气环境质量标准的制度; 其次设置了大气污染防治标准和限期达标规划、大气防治考核这些直接要求地方政府承担起提高空气质量责任的制度; 再次还设置了总量控制、重点区域大气防治、区域联防联治3项制度。

以大气环境标准为标准设置的排污总量控制制度是环境质量目标模式的一种制度践行, 其成败与否取决于是否严格地以大气环境标准为唯一标准, 在此不再做过多赘述。重点区域大气防治与区域联防联治属于区域性的制度践行, 重点区域制度说明大气法的环境质量目标不是一视同仁的普遍标准, 而是针对不同区域的客观地理、经济、社会状况, 设置科学的、不同的区域性标准。环境质量目标模式不关注个体的环境行为, 但并不意味着它只是一位高高在上的“君主”, 它关注每一个区域的实际情况, 让各区域的执法者承担起普遍但有区别的大气防治责任。区域联防联治制度也是同样, 大气法尊重大气污染防治区域之间互相影响的特点, 不仅要求区域地方政府承担防治责任, 也要求区域之间的上级政府与部门承担防治责任, 协同协力共治大气。

当然, 虽然修订后的大气法已经逐步实践了环境质量目标模式的制度建设, 然而仍远远不够, 即使在已建立的制度中, 也存在一定的瑕疵。例如在重点区域防治制度的设置中, 在大气受到严重污染的区域, 理应执行更为严苛的防治标准与防治要求, 然而在整个第五章中, 无论是制定防治计划, 提出任务和措施, 编制规划, 建立环境检测机制, 都没有设置相对于一般区域更为严格的标准与要求, 仅仅提到“进一步提高环境保护、能耗、安全、质量等要求”。其原因是大气法本身还没有将大气环境质量标准明确为法律设置的基础标准, 基础标准尚未明确, 更为严苛的标准与要求也就无从谈起。

三   合理设置政府与行政部门的职责与权力

立法者明确了环境质量目标为大气法的整体法律模式, 也为此模式设置了相应的制度支持, 同时还需要合理地分配政府与行政部门的职责与权力。最终良好的大气品质还需要依靠控制个体的环境行为来实现, 而个体的直接控制人是政府, 政府既需要负担起区域内的大气防治责任, 又需要被赋予灵活而充分的管理与执法权力。

大气环境保护甚至环境保护都需要政府也只有依靠政府来负责, 2014年《中华人民共和国环境保护法》的修改把“强化政府责任”当作重点, 修改后的环保法对政府责任也真正实施“强化”。要求政府负责不是简单地把某种环境质量目标加在某个地方政府头上, 一方面是主张让有能力对环境质量负责的政府去承担任务, 区域政府对自己辖区内的大气环境质量负责, 在自己的辖区内依自身行政权力采取措施, 并保证其措施产生预期的行政效率; 另一方面是根据不同的区域大气环境质量目标来安排具体实施的政府主体, 而不仅仅借用国家已有的政治安排。例如为跨区域的大气污染防治设置联防联治制度, 其制度目标———跨区域的大气环境质量只能在跨越不同行政区的范围内实现。单独的地方政府没有能力对这种环境的质量目标负责, 对此大气环境质量目标负责的恰当的“政府”部门应当是其辖区覆盖环境所在区域的上级人民政府, 或按区域管理需要建立的国家机关。

以环境质量目标为新的大气法法律模式, 最终大气环境保护这一法律目标的实现途径仍然是对个体大气行为的规制。然而相比不法惩罚法律模式, 环境质量目标反而可以在个体规制上做的更好。不法惩罚模式下, 政府承担的是规制个体排污行为的责任而非提高大气环境质量的责任, 也就是说, 确保个体“合法行为”或确保“违法行为”的个体受到惩罚, 都可以视为政府履行了大气法律责任。然而, 即使不再讨论个体都“合法行为”, 也无法确保大气环境质量必然上升, 仅就个体行为规制的效果而言, 政府与个体都会倾向于选择“违法”加“受罚”而不是“守法”, 这是因为给予违规排污的惩罚往往不及违规排污带来的收益, 即使提高违规个体的受罚概率至最理想的百分之百, 个体依然会基于成本收益的考量, 而倾向于选择违规排污。并且, 由于违规处罚往往属于行政处罚, “一事不再罚原则”会激励个体选择持续性违规排污。而对于政府来说, 只需要保证绝大多数的违规个体受到惩罚即属于履行了规制个体的责任, 最终结果往往是违规排污越罚越多, 而政府的负责程度越来越高。因此, 不法惩罚模式下的大气法, 甚至连确保个体“合法行为”都很难做到, 更不必说最终提升大气环境质量了。而将环境质量目标作为大气法的规制目标, 意味着政府需要对区域内的大气环境质量而非区域内个体的行为规制负责, 无论政府如何具体地调控辖区内的个体大气行为, 都不会存在以“惩罚违规”代替“避免违规”的情况, 责任履行的结果都是客观、真实、优良的大气环境品质。环境质量目标与不法惩罚两大模式具有唯结果论与唯行为论的差别, 大气法不直接规制个体的大气行为, 将规制个体行为从而实现大气环境质量目标这一任务直接交于政府, 反而可以迫使政府真正对自身辖区内的个体大气行为进行调控, 而不是追求以惩罚不法代替调控个体。

要求政府向立法者负责, 也需要赋予政府合适的权力。在传统的不法惩罚法律模式中, 政府仅作为执法者的角色出现, 仅仅是“惩罚所有的不法行为”, 也仅仅只有惩罚不法的权力。然而在环境质量目标法律模式下, 政府直接对大气环境质量负责, 不会轻易让大气污染防治的工作为其他工作, 包括发展当地经济的工作“让路”。从动机上看, 环境质量目标法律模式能充分调动政府的执法积极性。同时, 去除了大气法中直接针对个体环境行为的规则与罚则, 将具体、细致的控制工作交由政府去设置与执行, 就为政府的积极执法提供了充分的发挥空间。政府可以针对自己辖区内的地理、社会、经济情况, 设置科学而合适的管理与执法措施, 避免了立法者对地方客观情况不了解而造成的干扰, 立法者与政府各司其职, 最终实现预期的大气环境质量目标。

四   建立配套的环境质量目标评价体系

环境质量目标模式的《大气污染防治法》必须规定大气环境质量目标或要求执法者确定大气环境质量目标。不管是规定环境质量目标还是确定环境质量目标, 都必须以环境质量标准为科学依据。现行的《大气污染防治法》配套的大气质量环境标准是GB 3095—2012《环境空气质量标准》, 于2016年1月1日与新修订的大气法共同开始实施。该标准由中国环境科学研究院与中国环境监测总站起草, 说明该质量标准的起草者是科学的单位而非权力的单位, 符合环境质量目标模式对配套环境质量标准起草者的科学性要求。该标准制定了两类地区的污染物浓度标准, 也规定了相应污染物的监测、分析, 具备一定的科学性。由于大气法属于污染防治领域而不是资源保护领域、生态保护领域, 或者环境退化防治领域, 所以仅包含二氧化硫、二氧化氮、颗粒物等污染指标的《环境空气质量目标》就足够了。

《大气污染防治法》历经数次修订, 虽然防治的具体内容一再修改与增加, 但它的最终目标是恒定的———为人类提供良好的大气环境品质。然而事实证明, 传统的不法惩罚法律模式在大气污染防治上是力不从心的, 这就需要法律人从法律模式上探寻一种变革, 而不是拘泥于具体法律细节的小修小补。以环境质量目标法律模式改革《大气污染防治法》是大气法乃至环境法发展的必然选择, 只有将大气环境质量目标作为大气法的直接且唯一的立法目标与衡量标准, 将惩罚个体不法环境行为的任务完全交由执法者去制定与实施, 才能确保《大气污染防治法》实现“良好的大气环境品质”这一立法目标, 确保大气防治任务不必为经济发展或者其他力量“让路”, 最终还给国人一个清澈的蓝天。