从1872年美国黄石公园成立至今，国家公园作为一种自然资源可持续管理的成功模式，得到了很多国家和地区的认同和推广^[1]。随着我国经济社会的不断发展，以自然保护区为主体的传统自然保护模式已很难适应发展的需要，条块分割、多头管理、九龙治水等弊端严重制约了自然保护地的管理效率^[2-3]，中国国家公园体制建设应运而生。《建立国家公园体制总体方案》（下称《总体方案》）强调，自然保护是国家公园的首要功能，国家公园要纳入生态红线范围，实施最严格的保护。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》进一步强调，国家公园是我国自然保护地体系中保护等级最高、保护力度最严格的自然保护地。然而，《总体方案》也指出，国家公园除了自然保护外还兼具科研、教育和游憩功能。从世界范围来看，发展旅游业是实现其教育和游憩功能的重要手段^[4-7]。长期以来，发展旅游在我国往往被视为威胁自然保护的因素。在最严格保护的背景下，国家公园该不该发展旅游成为一个颇具争议的话题。国家公园如何发展旅游更是一个讨论不多的问题。与传统的自然保护区不同，国家公园强调在科学保护的前提下，对自然资源应予以合理利用（主要是教育和游憩利用）。但如何加以合理利用，在不同的国家和地区做法不尽相同。在我国国家公园体制建设起步之际，深入研究并借鉴国外国家公园发展旅游的成功经验，对促进我国国家公园体制建设，具有重要现实意义。日本是亚洲最早建立国家公园体制的国家，在平衡自然保护和旅游利用的矛盾方面积累了成熟的管理经验^[8-9]。日本人口稠密，国家公园内往往有不少人居住，相较于美国、加拿大、新西兰等国家，日本国家公园的旅游发展模式对我国更具借鉴价值。虽然一些学者对日本国家公园的管理问题有过一些探讨，但专门针对其可持续旅游发展模式的研究成果比较匮乏。有鉴于此，本文以日本最具代表性的国家公园−富士箱根伊豆国立公园为例，剖析日本国家公园在平衡自然保护和旅游利用矛盾方面的成功之道，为我国国家公园建设提供参考经验。

一.   文献综述

国家公园与旅游发展有着密切的联系，许多国家的国家公园在建立之初就有满足公众游憩、发展旅游的需求^[10-12]。在国外，由于国家公园与旅游的天然联系，国家公园的旅游发展问题是国家公园研究的重要内容。我国学者关于国家公园旅游发展问题的研究可追溯至20世纪90年代初。1992年，跃辉^[13]探讨了加拿大贾斯珀国家公园与落基山地区的旅游空间格局问题。此后，国家公园的旅游发展问题在我国得到了较为广泛的关注。笔者在中国知网进行的文献检索表明，从20世纪90年代初至今，中国学者以期刊、报纸、学位论文和会议论文等形式发表的有关国家公园旅游发展问题的成果有近200篇。以2013年为界，国家公园旅游问题的研究大致可以分为两个阶段。2013年前，研究重点主要是如何借鉴国外国家公园的经验，促进我国风景名胜区、国家地质公园、湿地公园等保护地的旅游发展^[14-19]。2006年起云南和黑龙江两省在地方层面设立了一些“国家公园”（如普达措、老君山、梅里雪山、汤旺河等），关于这些“国家公园”内的旅游问题也吸引了不少学者的关注^[20-22]。随着2013年中央政府将建立国家公园体制列为重点改革任务，国家层面设立的国家公园的旅游问题成为关注的重点^[23-28]，尤其是一些试点国家公园的旅游发展问题研究开始积累了一些成果^[29-31]。

国家公园在日本被称为“国立公园”。日本是亚洲最早建立国家公园体制的国家^[8]，也是亚洲国家公园管理制度最为成熟的国家。日本生态环境质量在世界上享有盛誉，与其出色的国家公园管理有关。早在20世纪80年代初，我国个别学者就开始关注日本的国家公园^[32]。进入21世纪后，随着中国国家公园从理论探讨走向实践建设，国家公园问题逐渐趋热，日本国立公园及其管理经验又重新引起我国学者的关注。近10年来，我国一些学者就日本国家公园的发展历程、入选标准、管理体制和法律制度等问题进行了较为深入的探讨。1934年，濑户内海、云仙、雾岛等被日本政府指定为首批国立公园。战后随着日本经济社会的快速发展，国立公园的建设工作不断推进。进入20世纪80年代后，日本经济进入衰退期，国家公园的建设基本停滞不前^[10]。管理体制方面，日本国家公园的管理体制属于综合管理型，由代表中央权力的环境省和地方政府共同管理国家公园^[33]。日本环境省的自然环境局设有专门负责国家公园管理事务的国立公园课，按地区下设11个自然保护事务所，每个自然保护事务所负责管理其辖区内的国家公园，国家公园具体管理事务则由自然保护官事务所负责。

总体来讲，我国国家公园的旅游问题研究还处在比较初级的阶段，由于我国将国家公园定位为最严格的保护地类型，目前关于国家公园内要不要发展旅游，以及发展何种形式的旅游还没有形成共识^[34-36]，亟须借鉴国外国家公园实现可持续旅游发展的经验。虽然关于日本国家公园的研究有了一些成果，但对日本国家公园如何基于可持续发展理念，协调和处理旅游开发与公园保护矛盾的经验举措方面的研究成果匮乏。鉴于旅游对国家公园的重要性以及日本国家公园独特的借鉴价值，本文聚焦研究其旅游业的可持续发展模式，对促进我国国家公园体制建设具有重要现实意义。

二.   富士箱根伊豆国立公园及其旅游发展现状

富士箱根伊豆国立公园位于日本关东地区的山梨县、静冈县、神奈川县和东京都境内，总面积121 695 hm²，是日本第六大国立公园。公园由4个部分组成，分别是富士山地域、箱根地域、伊豆半岛地域和伊豆诸岛地域。富士箱根伊豆国立公园是日本较早建立的国立公园之一。1936年2月1日，富士箱根国立公园成立。1955年3月15日，公园的范围扩展到伊豆半岛地区，富士箱根国立公园改称为富士箱根伊豆国立公园。随着1964年7月7日伊豆诸岛也被划入公园范围，富士箱根伊豆国立公园的轮廓和范围最终定型。

富士箱根伊豆国立公园旅游资源十分丰富。富士山是日本最高的山峰，其周边分布着因火山喷发而形成的5个湖泊（富士五湖）和日本最大的熔岩原始森林−青木原树海。40万年前火山活动平息之后，在箱根地域形成了秀丽的山川、流泉、湖泊等自然景观。箱根地热资源丰富，是日本著名的温泉之乡和疗养胜地。在伊豆半岛地域，国立公园沿着滨海公路延展，呈狭长蜿蜒的带状特征。由于可沿环岛公路欣赏风景，这一地域也被称为“道路公园”。富士山不仅是日本的第一高峰，也是日本的国家象征，加之邻近东京的优越区位和便捷的交通，富士箱根伊豆国立公园是日本访客量最多的国立公园。据日本环境省的统计^[37]，2015年造访日本国立公园的游客多达3.55亿多人次，其中富士箱根伊豆国立公园的接待量多达1.21亿人次。2016年，日本国立公园接待外国游客约为600万人次，前往富士箱根伊豆国立公园的有258万人次。可见，富士箱根伊豆国立公园是日本游客量最多、旅游业最发达的国立公园，其在解决自然保护和旅游发展的矛盾、实现国立公园的可持续利用方面的经验和模式值得深入研究。

三.   富士箱根伊豆国立公园旅游发展经验与模式

一   旅游资源和环境保护经验

1   实行分区管理，有效协调保护和发展的矛盾

如何有效协调环境保护和旅游利用的矛盾，是国家公园管理的世界性难题。实行分区管理是日本国立公园解决这一难题的重要手段。依据《自然公园法》，日本环境省将国立公园范围内的土地分为普通地域和特别地域。根据保护价值和管理目标的不同，又将特别地域进一步细分出特别保护区、第一类特别地域、第二类特别地域和第三类特别地域^[9]。涉及海洋的国立公园还分出海域公园地区^[10]。从普通地域到特别地域，对人类开发利用活动的限制越来越严格（见表1）。对特别地域的建设行为实行审批许可制，建设方案必须要经自然保护官事务所审批，获得许可后方可进行建设。而在普通地域的建设行为，登记备案即可。

表  1  日本国立公园的功能分区和管理方式^[38]

	分区类型	划分标准	管理方式
特别地域	特别保护区	公园里保护价值最高的自然景观和原始状态的地区，限制行为最严厉的地区	许可制
	第1类特别地域	特别地域当中风致保护必要性最高的地域，需要尽可能保护当前的景观
	第2类特别地域	需要协调农业、林业和渔业活动以保护自然风景的地区
	第3类特别地域	风景保护必要性相对较低的特别地，农业、林业和渔业活动对风景保护影响较小的地区
普通地域		特别地域以外，试图保护风景的地域	登记制

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除了按照保护价值和管理目标进行分区外，在一些面积较大的国立公园，会根据需要进一步划分出次一级的管理单元，每个管理单元都由专门的自然保护官事务所进行管理。例如，富士箱根伊豆国立公园就分为富士山地域、箱根地域、伊豆半岛地域和伊豆诸岛地域（见表2）。富士山地域面积较大，游客量也多，管理压力大，设置了2处自然保护官事务所。

表  2  富士箱根伊豆国立公园的管理分区^[39] hm²

	特别地域				普通地域	公园面积合计 （陆地）
	特别保护区	第1类	第2类	第3类
富士山地域	4 642	3 638	9 219	16 393	26 753	60 645
箱根地域	533	1 584	6 991	1 587	471	11 166
伊豆半岛地域	184	1 387	9 116	10 161	1 591	22 439
伊豆诸岛地域	2 334	2 073	5 045	14 295	3 752	27 499
合计	7 693	8 682	30 371	42 436	32 567	121 749

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2   管理规划细致详实，可操作性强

在日本《自然公园法》的基础上，每个国立公园都会制定专门的管理计划书，对公园的保护和利用进行细致的规定。在一些面积比较大的国立公园，每个二级管理单元还会因地制宜单独制定自己的管理计划书，以提高国立公园管理规划的针对性和可操作性。日本国立公园的管理计划书一般包括以下内容：①管理计划区概要和管理的基本方针；②风致景观管理事项；③地域开发整备相关事项；④土地及事业设施管理相关事项；⑤利用者指导等相关事项；⑥地域美化修景等相关事项；⑦其他相关事项。在一些十分重要的国立公园二级地域，为了更好地实现保护的管理目标，还会分出更次一级的管理计划区。例如，富士山地域的管理计划书中，又进一步分出了富士山管理计划区、富士山北麓管理计划区以及富士山南麓管理计划区，分别对每一个管理计划区的保护和利用管理方针、风致景观保护、地域开发与整备以及土地和事业设施等提出具体的要求。除了细致的分区外，日本国立公园对风景的保护和建设行为的管控规定也十分具体，具有很强的可操作性。例如，富士山北麓管理计划区的管理计划书对不同保护级别地域上的房屋、道路及其附属设施、户外运动设施、电杆以及铁塔等的大小、风格和颜色都有细致而严格的规定，严格限制公园内的林木采伐和土石方开采行为，以保护公园的风物景致。对公园内的车道、步道、园地、宿舍、休息所、野营地、运动场、舟游场、滑雪场、高尔夫球场、停车场、加油站、污染物处理、给排水、博物馆展示等公园事业设施的体量大小、颜色和风格都有详实的规定（日本南关东地区国立公园野生生物事务所，《富士箱根伊豆国立公园富士山地域管理计划书》，2000年）。

3   政府主导，多方参与公园保护

虽然日本的国立公园由环境省及其下属的机构统一管理，但每个国立公园的专职管理人员是非常少的。据统计，在日本国立公园工作的所有自然保护官（相当于美国国家公园的Park Ranger）只有200多人，自然保护官助理不到100人^[10]。换言之，日本34个国立公园的专职管理人员平均不到10人。在富士箱根伊豆国立公园，只有9名自然保护官和8名助理。由于国立公园的管理事务繁多，仅靠专职的国立公园管理人员来管理是不够的。为了解决这一问题，日本政府鼓励吸纳民间力量参与国立公园的保护和管理。在富士箱根伊豆国立公园，除了自然保护官事务所的专职工作人员外，实际上参与公园保护管理的有都道府县政府、市町村、社区居民、NGO、民间事业者、志愿者等很多组织和个人，环境省与这些理事会、协会、团体、机构合作共同管理国立公园^[40-42]。通过积极吸纳民间力量参与，弥补公园管理在人力资源上的不足，是日本国立公园管理体制的一大特色。

4   严控环境污染，确保环境质量

富士箱根伊豆国立公园内居住着数十万居民，每年还要接待数千万的游客，但环境质量却十分优良，这主要得益于公园对环境污染的严格管控。在大气污染防治方面，重点是控制汽车尾气排放造成的空气质量下降。据调查，从1991年开始，每到7、8月的登山高峰期，公园会对私家车的进入加以限制。除了公交车、出租车、轻型车辆、电动汽车、燃料电池车以及指定车、许可车和残疾人乘坐的车辆以外，到富士山五合目的车道禁止私家车通行。为了减轻公园巴士的排污量，日本从1995年开始在国立公园内使用压缩天然气巴士和混合动力巴士。在水体污染防控方面，富士箱根伊豆国立公园十分重视园内河湖水质的保护。1988年，以保护富士五湖的水质以及自然寂静为目的，山梨县开始限制摩托艇和水上摩托车等动力船的使用。另外，为了保护富士五湖的优良水质，公园内设置了严格的污水排放标准。例如，排放到富士五湖的各类污水必须达标排放，规定浮游物含量不能超过50 mg/L，而这一标准在公共水域是180 mg/L（《日本环境基本法》，1993年）。

5   重视环境教育，提升公众环保素养

富士箱根伊豆国立公园十分重视对外来的游客提供丰富的环境解说服务，以增进人们对富士山的认识和了解，提高人们的环保意识。国立公园的访客中心是向游客提供环境学习机会的主要场所，除了提供信息咨询外，游客在访客中心可以了解富士山的地质构造和特征、形成原因和历史过程，以及稀有动植物和火山熔岩等相关方面的知识。另外，富士山五合目综合管理中心还联合一些环保NGO共同提供自然教育服务，免费提供导游讲解。综合管理中心的二楼有专门观看富士山录像的房间，分别循环播放日语、英语和汉语录像。天气不佳时，五合目综合管理中心会在室内举办环境教育的专题讲座。除了面向游客外，富士箱根伊豆国立公园也很重视对当地居民的环境教育，周边地区的小学生、中学生、高中生和学校团体都可以报名参加。自然保护官事务所会派遣员工向当地居民介绍富士山的自然、文化、世界遗产等基础知识，提高当地居民的自豪感和保护意识，鼓励他们自觉参与国立公园的保护。

二   旅游资源开发和利用经验

1   旅游接待设施建设

日本国立公园体制在创建之初就有强烈的旅游发展导向。为了更好地满足游客的需要，不少日本国立公园建设了大量的旅游接待设施。富士箱根伊豆国立公园是日本旅游业最发达的国立公园，公园里建有许多类型丰富、功能完备的旅游接待设施。其中，餐饮设施主要有各类餐馆、快餐、咖啡等，住宿设施有酒店、宾馆、旅馆、胶囊旅馆、民宿、营地等，购物设施有旅游纪念品店、百货店、商场、超市、药店、免税店、便利店、书店，休闲娱乐设施有高尔夫球场、滑雪场、舟游场、网球场、棒球场、温泉、博物馆、美术馆、索道、牧场、公园、卡拉OK等，咨询服务设施有旅游问讯处、民宿问讯处、行李寄存处。需要指出的是，虽然日本国立公园鼓励发展旅游业，但旅游接待设施建设需要受规划管制，以与环境相和谐。一方面，旅游接待设施主要分布在当地居民比较集中的普通地域内，在特别地域建设旅游接待设施有严格的限制；另一方面，旅游接待设施的体量严格受限（尤其是在朝向富士山一侧），建设前要经过公园管理事务所的审批，建设过程中还要接受严格的监管。建筑物的外观必须要和环境和谐，严格按照国立公园管理计划书的规定实施。例如，在特别保护区，要求建筑物的壁面尽量采用自然材料，色彩原则上为茶色、驼色、米色、灰色。屋顶灰黑色或焦褐色，必须使用和环境和谐的材质和颜色，电线也要求埋入地下，尽量减少人工建筑物对风景质量的影响。

2   旅游产品开发

日本国立公园的旅游产品开发有两个特点：一是因地制宜，突出特色。在富士箱根伊豆国立公园的富士山地域、箱根地域、伊豆半岛地域以及伊豆诸岛地域等二级管理分区，旅游产品各具特色。例如，在富士山地域，主打旅游产品类型以登山、徒步、观光、滑雪、舟游等为主；箱根地域的温泉总数及总涌出量和温泉使用者数在日本排名第一，泡温泉是箱根地域的主打旅游产品；伊豆半岛地域沿海岸线延伸，被称为“道路公园”，两侧风景优美，主打旅游产品为滨海自驾观光；伊豆诸岛地域由7个火山岛组成，主打海水浴、潜水、冲浪、海豚观赏等海洋休闲活动产品。二是多方参与，类型多样。在富士山地域，国家公园管理机构与当地居民、NGO、外来投资者、地方政府部门等多种力量共同开发了丰富多样的旅游产品，主要有以下类型：休闲型，包括舟游、自驾、钓鱼、露营、徒步等；娱乐型，包括水上飞行、滑翔伞、越野、滑草、赛格威、水上飞人、滑水、帆板、香蕉船、天鹅船、皮艇、卡拉OK等；探险型，如树海洞窟探险和鼯鼠洞窟观察；运动型，主要有高尔夫、滑雪等；环境教育型，包括亲子生态解说、森林导游步行以及其他自然教育活动；体验型，包括自然手工艺品制作体验、接触动物体验、果蔬收获体验、拉马体验、山羊散步体验、奶油奶酪制作体验、陶艺体验等；节庆型，如富士山樱花节、烟花大会、马拉松大会、富士红叶节、冰雕节等。

三   社区参与旅游开发经验

日本国立公园发达的旅游业与当地社区居民的广泛参与和支持密不可分。通过积极的社区参与调和国立公园保护和发展的矛盾，是日本国立公园旅游业发展的一大特色^[35]。整体来看，日本国立公园的社区参与旅游有两个特点：一是管理限制不多，参与渠道通畅。发达的旅游业为富士山地域创造了大量就业机会，当地居民参与旅游经营的管理限制较少。例如，如果要在普通地域经营民宿，当地居民按照《住宅住宿事业法》进行申报登记即可。登记之前向周边居民说明经营民宿事业的意向，购买恰当的保险；然后在网络平台将申报表和一些需要的资料发送给都道府县知事；知事在确认提交的资料没有问题之后，通知其申报号码和交付标志，申请者就可以经营民宿了。二是参与程度高，参与类型多样。实地调查发现，园内的当地居民大量参与酒店、餐馆、讲解、环卫、纪念品店、交通、娱乐场所等接待服务，旅游参与程度高。在富士山和箱根地域，至少一半以上的居民是以参与旅游接待服务为生（日本南关东地区国立公园野生生物事务所，《富士箱根伊豆国立公园富士山地域管理计划书》，2000年）。

四   富士箱根伊豆国立公园可持续旅游发展模式

富士箱根伊豆国立公园是日本管理十分成熟、颇具代表性的国立公园，其旅游发展模式在日本具有较为普遍的代表性和较高的参考借鉴价值。根据富士箱根伊豆国立公园在旅游发展方面的经验，日本国立公园旅游发展的模式特征可概括为以下两点。

首先是因地制宜的分区管理模式。根据日本环境省的规定，将国立公园范围内的土地分为普通地区和特别地域，且不同地域有不同的管理目标。特别地域是核心风景资源的分布区，与旅游相关的设施建设受到严格控制，只允许建设所需的环境教育设施和最基本的食宿设施，以满足游客的游览需求。普通地域保护价值相对较低，开发限制较少，可以承受较大强度的旅游开发，面向游客建设接待服务设施。通过这种功能分区，有效地协调了国立公园内风景旅游资源开发和保护之间的矛盾，既能有效保护公园内风景旅游资源的完整性，又能充分满足旅游者的消费需求，还能兼顾当地社区居民的生产和生活需求，实现了国立公园旅游开发经济效益、环境效益和社会效益的有机统一。其次是多主体参与的分工协作模式。在日本，直接或间接参与国立公园旅游发展的主体十分多样，主要包括环境省（政府）、县、自然保护事务所、社区居民、外来经营者、相关NGO、理事会、协会以及外来的旅游者。每个参与主体在旅游发展中的角色和分工不同（见图1）。

图  1  富士箱根伊豆国立公园旅游发展模式

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四.   富士箱根伊豆国立公园可持续旅游发展经验对中国的启示

一   国家公园体制建设既要重保护，也要重视合理利用

国家公园拥有一个国家和地区最重要的自然生态系统和最壮美的地貌景观，是极为宝贵的自然遗产，保护好这些珍贵的自然遗产无疑是国家公园体制建设的第一要务。《建立国家公园体制总体方案》强调“国家公园是中国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”。在重视保护的同时，《建立国家公园体制总体方案》也指出，“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能”。综观世界各国，发展旅游是合理利用国家公园的重要方式^[4-6]。一方面，为公众提供游憩和环境教育机会是国家公园的基本职能，在国家公园发展旅游可以有效地满足公众日益增长的游憩和环境教育需求，有助于国家公园游憩和环境教育功能的实现。国家公园游憩和环境教育功能的充分发挥，有助于提高公众的环保意识，反过来能很好地促进国家公园的保护。另一方面，在国家公园发展旅游业可以为当地居民创造大量的就业机会和新的经济收入来源，有助于消减因公园的建设而引发的社会矛盾，赢得当地居民对国家公园保护的支持。此外，发展国家公园旅游业还可以促进所在地区经济社会的发展，使国家公园成为推动区域发展的重要力量，有助于取得地方政府对国家公园建设的支持。长期以来，自然保护区的旅游开发在我国备受争议，旅游一度被视为自然保护的威胁和破坏因素。在保护更严格的国家公园，发展旅游更是一个十分敏感的话题，对国家公园的旅游开发讳莫如深，甚至避而不谈。日本的经验表明，国家公园成功的关键恰恰在于其通过发展旅游实现了国家公园的合理利用，使其得到了民众和地方政府的认可和支持。未来我国的国家公园体制建设，应高度重视国家公园的合理利用，发展旅游也不应被视为洪水猛兽。应在有效保护的前提下，借鉴国内外的有益经验和模式，因地制宜发展可持续旅游，全面实现国家公园的综合功能。

二   建立完善的功能分区体系，协调保护和利用的矛盾

日本国立公园的成功，在很大程度上得益于其成熟的分区管理模式。国家公园的面积较大，园内不同土地的保护价值和保护目标不尽相同。对国家公园的空间管理应区分对待，换言之，国家公园内该保护的地方要严格保护，但该利用的地方也应加以充分、合理的利用。如何借鉴国外已有的先进经验和做法，结合我国的实际情况，建立统一的国家公园分区体系，将不同保护和利用功能的土地在空间上分开，科学确定每一类土地的管理目标，有效协调保护和利用的矛盾，是我国国家公园建设实践中应重点思考和解决的问题。过去数十年间，我国自然保护区积累了比较成熟的分区（核心区、缓冲区和实验区）管理模式，这为我国国家公园实行分区管理积累了可参考的实践经验。在吸收和借鉴国内外先进管理经验的基础上，一些国家公园试点区正在积极探索适合我国国情的分区管理模式，并在总体规划中提出了自己的功能分区方案。然而，这些分区方案存在一些比较突出的问题。首先，分区方案的名称和内容缺乏统一性，每个试点区都各不相同，显得比较混乱。例如，三江源国家公园分为核心保育区、核心保育修复区和传统利用区；祁连山国家公园分为核心保育区和一般管控区；东北虎豹国家公园分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区和镇域安全保障区；神农架国家公园分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。其次，分区方案比较简单，不够细致，难以满足管理需求。例如，祁连山国家公园面积达5.02万km²，但仅分为核心保育区和一般管控区，显得比较粗放。再次，分区方案过于重保护、轻利用，不利于国家公园综合功能的实现。如前所述，我国国家公园既要坚持保护第一的原则，还要兼顾其在科研、教育和游憩方面的综合功能。然而，现有分区方案基本上一边倒地偏向保护，对公园的合理利用未在分区上体现出来，有待进一步完善。

三   细化国家公园管理规划，有效管控负面旅游影响

日本很重视对国家公园内的开发行为和设施建设（主要是保护事业设施和商业利用设施）的管控，管理规定详实细致，具有很强的可操作性，有助于将公园旅游开发建设的负面环境影响控制在最低限度内。随着我国国家公园体制建设试点工作的不断推进，大多数试点单位都制定了自己的总体规划，内容主要包括园区概况、总体规划要求和思路、功能分区及其管控、生态系统保护与修复、配套支撑体系建设、社区协调发展、自然教育与生态体验、环境与社会影响评价以及实施保障等方面。虽然在内容上比较全面，但也存在一些较为突出的问题。首先，现有试点区的总体规划在内容上侧重于对自然生态系统的保护，对公园内相关设施建设的规划不够清晰、具体。其次，在涉及具体的保护管理和建设举措时，我国国家公园试点区总体规划的相关规定多为指导性的，显得比较笼统，不够细致，可操作性不强。

从国家公园建设的内在要求和国际经验来看，随着我国国家公园体制建设工作的推进，国家公园的游憩和旅游利用将得到越来越多的重视，如何对相关设施（包括保护设施）建设进行精细的管控，实现开发利用和环境保护的协调，将是一个十分现实的问题。除了对公园的保护对象制定完善的保护方案外，未来我国国家公园的管理规划还应加强对开发行为和设施建设管控的考量，使其更加细致详实，提高其在公园建设和管理方面的可操作性。对公园内的保护设施、观光游览设施、接待服务设施以及旅游公共服务设施的空间布局、体量、风格、色彩、材质等制定详细的规定，将发展旅游引发的负面影响控制在可接受的限度内。

四   普及国家公园环境教育，强化访客环境保护意识

国家公园重点保护的地貌景观、自然生态系统以及珍稀的野生动植物都是高品位的旅游资源，也是国家公园旅游业可持续发展的物质基础。世界各国都高度重视国家公园的保护工作，除了制定严格的硬性管理规定外，均强调在国家公园大力普及环境教育，通过软性手段提升访客的环保意识，培养访客自觉保护环境的行为习惯。在日本等国家公园历史比较悠久的国家，管理机构很重视向访客普及环境教育，在相关专业机构和专家的协助下，为访客提供高质量的环境教育产品。通过在公园入口和景点等访客经常光顾的地方，因地制宜建设游客中心、展示中心、影视中心、博物馆，设置环境解说牌，向游客普及公园独特的环境知识。在游客中心配备专业的环境解说人员，设计特色环境解说项目，鼓励相关环保机构举办讲座、展览等活动，制作和销售与公园相关的图书音像制品，这些都是有效的环境教育举措。我国国家公园试点区很重视对公众提供环境教育产品，不少国家公园在总体规划中对自然教育和生态体验进行了专门的规划。然而，由于处在试点阶段，国家公园的环境解说系统各自为政，缺乏统一的规划设计，解说牌的风格和材质各不相同。加之环境解说设施的空间布局规划不够合理，环境教育效果还有待提高。