全球城市化的快速发展引起了诸多生态、环境、健康、安全问题^[1], 开展森林城市建设, 建设和管理好城市树木与森林, 充分发挥其在净化大气^[2]、减缓热岛效应^[3]、吸收CO₂等温室气体^[4]、净化城市河流水质^[5]、消减城市内涝^[6]、保护生物多样性^[7]等方面的生态环境服务功能, 能够促进城市居民生活方式的转变, 增加城市居民, 特别是城市儿童户外活动的时间与强度^[8-9]。同时, 也可以有效增加城市与城郊居民的经济收入^[10]。为应对和解决中国经济快速发展和城市化迅猛推进过程中引起的城市生态环境问题, 中国森林城市建设于2004年正式开始。开展创建国家森林城市活动以来, 森林城市建设不断取得新的进展^[11]。经过十余年时间, 国家森林城市创建活动从当年的一项宣传实践活动发展成为林业部门的一项重要职能, 森林城市建设被纳入了国家发展战略, 并受到各级党委政府和社会各界人士的高度关注和重视, 越来越多的城市以创建国家和省级森林城市为抓手, 大力推进森林城市建设^[12-14]。中国森林城市建设实践的蓬勃发展, 为相关理论研究提供了广阔天地, 也要求相关理论研究能够提供更多的科学支撑。对我国森林城市建设的特点进行分析, 梳理我国森林城市建设的重点工作和主要任务, 对各城市科学有序地开展森林城市建设、促进我国森林城市持续健康发展具有十分重要的意义。

一.   中国森林城市建设的历史沿革

城市林业概念提出后在欧美国家得到了广泛的重视。我国早在20世纪90年代初就开展了城市林业的理论研究, 扬州、长春、广州、合肥等城市也开展了城市林业示范建设。但是, 与以城市树木与森林管理为主要特征的城市林业不同, 中国的森林城市是指在市域范围内形成以森林和树木为主体, 城乡一体、稳定健康的城市森林生态系统, 服务于城市居民身心健康发展, 且各项建设指标达到规定标准的城市。这些指标包含城市森林生态网络、城市森林健康、城市林业经济、城市生态文化、城市森林管理。我国森林城市建设主要经历了以下几个阶段。

一   以宣传发动为主要手段, 推动森林城市建设

2004年首届中国城市森林论坛举办, 贵州省贵阳市获得首个国家森林城市称号, 拉开了我国森林城市建设的大幕。当时的森林城市建设无论是内涵还是外延, 都与现在具有很大的差别。当时的森林城市建设, 主要体现为创建国家森林城市、举办中国城市森林论坛, 在性质上是一项宣传实践活动, 更多地运用报纸、广播、电视等手段, 动员社会力量关注、支持和参与林业建设, 为推动林业改革发展营造舆论氛围、创造良好环境。这一时期的森林城市建设在内容上较为单一, 主要是新闻宣传、学术研讨, 传播森林、湿地等林业和生态方面的知识和理念, 引导人们参与到国土绿化进程中; 在组织上由宣传部门推进, 虽然政府部门、企事业单位、社会团体时有参与, 但都不是稳定的组织者和推动者^[15-16]。

二   以宣传发动与规范管理相结合, 推动森林城市建设

经过多年发展, 国家森林城市创建活动的影响不断扩大, 越来越多的城市加入到创建行列, 活动开始注重提高科学化和规范化水平。基于此, 国家林业局城市森林研究中心、森林城市专家库成立, 《国家森林城市评价指标(LY/T2004—2012)》林业行业标准颁布实施, 规范国家森林城市创建活动的多个文件出台, 这就使国家森林城市创建活动的性质悄然发生了改变, 同时也使我国森林城市建设取得了新的进展。

三   全面推进森林城市建设, 上升到国家战略的新阶段

2015年5月, 国务院在清理非行政许可审批事项时, 将国家森林城市称号批准列入政府内部审批事项, 并明确由国家林业局组织实施, 这意味着以国家森林城市创建为主要载体的我国森林城市建设在性质上发生了根本性变化, 最终实现了由宣传实践活动向林业业务工作的转变, 由此开启了我国森林城市建设的新篇章。

2016年1月26日, 习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第12次会议时, 明确提出将森林城市建设作为维护森林生态安全的重要内容。提出要着力开展森林城市建设, 搞好城市内绿化, 使城市适宜绿化的地方都绿起来; 搞好城市周边绿化, 充分利用不适宜耕作的土地开展绿化造林; 搞好城市群绿化, 扩大城市之间的生态空间。在此前后, 中央“十三五”规划建议、《中央关于加强城市规划建设管理的若干意见》、国家“十三五”规划纲要、北京城市副中心和雄安新区建设等国家重大决策部署中, 都将森林城市建设列为重要内容, 标志着森林城市建设上升到了国家发展战略。

森林城市为我国城市发展提供了一种新的模式和方向。我国森林城市建设的发展演变, 反映了不同时期的经济社会发展状况和国家建设重点, 同时也为我们准确把握我国森林城市建设的主要特点提供了重要参考。

二.   中国森林城市建设的主要特点

一   森林城市建设主体的广泛性和复杂性

1   广泛性

对森林城市建设由谁来组织实施、谁是森林城市建设的主体这一问题, 基于不同的考虑有着不同的理解, 特别是一些地方还存在认识上的偏差, 认为森林城市建设由林业部门发起, 是林业建设的内容, 理应是林业部门的职责, 由林业部门组织实施, 地方党委政府可以从政策、资金等方面予以支持, 其他部门可以从业务上予以配合, 但主体还是林业部门。这反映了部分城市对森林城市缺乏深刻理解, 没能将森林城市建设融入经济社会发展大局来考虑和谋划, 简单地将其归结为一项林业工作, 这不利于森林城市建设的顺利科学推进, 不利于森林城市建设功能和作用的发挥^[17-18]。

森林城市建设旨在动员各方力量发挥各自优势, 整体改进城市生态状况, 全面增进居民生态福祉。各方力量在推进森林城市建设中都发挥作用, 同时又发挥着不同层次、不同方面的作用, 使森林城市建设呈现出主体的广泛性和复杂性特点。广泛性是指无论是党委政府、人大、政协, 还是林业、水利、交通、城建等部门, 无论是工青妇等组织机构, 还是公民个人, 都是森林城市不可或缺的建设力量。

2   复杂性

复杂性是指各种建设力量在推进森林城市建设中的作用各不相同, 应区别对待、正确认识。主要表现为:城市党委政府应承担全面推进森林城市建设的职责, 要将建设森林城市作为中心工作摆在突出位置, 加强组织领导、加大资金投入、强化政策支持、突出监督考核。林业部门应在城市党委政府的领导和支持下, 做好森林城市建设的顶层规划设计、技术服务指导、任务分解督导、信息汇总通报等统筹协调职责。城市其他相关职能部门应按照森林城市建设总体规划和实施方案要求, 完成相应的建设任务。社团组织应结合自身实际, 推动森林城市建设任务落实。比如引导社会资本参与森林城市建设, 动员广大青少年积极参加义务植树, 开展生态体验活动等。

明确城市党委政府推进森林城市建设的主体责任, 发挥党委政府的独特优势, 才能更加有效地动员各方力量, 才能更加积极地运用各种资源, 才能更加有力地落实各种措施, 保证森林城市建设持久地开展下去。明确林业部门推进森林城市建设的重要职责, 发挥林业部门的技术优势, 提高林业部门的话语权, 才能更加准确地贯彻森林城市建设理念原则, 才能更加科学地实施森林城市建设总体规划, 才能更加全面地实现森林城市建设目标, 保证森林城市建设深入地开展下去。

二   森林城市建设内容的全面性和专业性

1   全面性

森林城市建设是林业建设的重要内容, 但与传统的林业建设相比, 更加突出全面性^[19]。全面性主要包括4个方面内容:第一, 森林城市建设是对城市自然生态系统全方位的保护和改善, 不局限于保护和发展森林、湿地资源, 还要统筹协调山水林田湖草, 把它们作为一个系统来修复和保护, 将原来属于林业、园林、环保、水利、旅游、交通等各部门有关生态建设的内容融为一体来考虑、谋划和推进。第二, 森林城市建设以大地植绿、心中播绿为重点任务, 这就决定了森林城市建设不仅要在客观上增加绿量, 还要在主观上增强“绿念”, 引导社会公众树立植绿、爱绿、护绿的思想观念, 让尊重自然、顺应自然、保护自然成为社会风尚。第三, 森林城市建设不仅要扩大森林绿地面积, 还要提升森林绿地质量, 使森林绿地更好地发挥生态、经济和社会等多方面综合效益。第四, 森林城市建设不仅要保护、发展资源, 还要发展生态产业、弘扬生态文化、完善支撑保障, 是一个全方位建设。当然, 森林城市建设的全面性并不意味着森林城市建设涵盖传统林业建设的全部内容, 它与传统林业建设在内容上有交叉, 但也有很多对传统林业建设内容的突破和拓展, 不能简单地将森林城市建设等同于在城市搞林业建设。

2   专业性

森林城市建设既有别于传统的城市园林绿化, 也有别于传统的造林绿化, 内容丰富, 具有很强的专业性。森林城市建设内容包括城市森林生态体系、公众服务体系、产业体系、文化体系和支撑保障体系等诸多内容, 涉及的专业复杂多样, 每一项城市森林建设内容都具有很强的专业性。因此, 在森林城市规划、设计、建设、管理全过程中, 要充分发挥不同专业的特点, 达到科学、合理、高效的森林城市建设目标。

三   森林城市建设范围的全域性和立体化

1   全域性

全域性是指森林城市建设与传统的林业建设相比, 范围上不再局限于城市以外的乡村郊野, 而是扩大到中心城区, 涵盖了城市的全部区域。这种全域性要求在推进森林城市建设中, 将城区、郊区和乡村放在同等重要的位置, 实行全域规划, 即对城区建设内容要作出规划, 对城区以外的所有区域都要进行详细安排和周密部署; 实行全域管理, 即要立足实际、因地制宜, 对城乡在资金投入、政策制定、工程设置、监督检查等方面都要一视同仁, 不得厚此薄彼、区别对待; 实行全域监测, 即要在全域规划和全域管理的基础上, 对森林城市建设的进展和成效进行统一评估, 保证城乡居民共享建设成果。

2   立体化

立体化是指森林城市建设不仅要积极发展以树木为主的城市公园、市民广场、街头绿地、小区游园, 建设环城林带、片林, 在横向上实现量的扩张, 还要在屋顶、墙体、桥体等采取垂直绿化方式, 在纵向上实现量的延展, 最大限度地增加城市绿量、拓展城市生态空间。

四   森林城市建设目标的惠民性和特色化

1   惠民性

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了以人民为中心的发展思想, 要求把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。森林城市建设以改善城乡生态环境、增进居民生态福利为主要目标, 将以人民为中心的思想贯彻全过程和各环节, 表现为惠民性。惠民性主要包括3个方面内容:第一, 开展森林城市建设前, 要广泛征求意见、深入调查研究, 了解社会公众的需求和期待, 让森林城市建设最大限度地符合老百姓的愿望, 最大限度地体现老百姓的利益, 使森林城市建设具备坚实的群众基础。第二, 开展森林城市建设中, 要最大限度地减少对社会公众生产生活的影响, 让老百姓及时享受和体验到森林城市建设带来的变化和成效, 增强获得感。同时, 为社会公众参与森林城市建设提供便利、创造条件、开辟渠道、搭建平台, 让更多的人在森林城市建设中实现价值, 增强成就感。第三, 开展森林城市建设后, 要将社会公众的支持率和满意度作为评价建设成果的重要依据, 自觉接受老百姓的监督, 每一项工程、每一个项目完成后, 要以填写问卷、举办座谈等多种形式听取社会公众的意见和建议, 及时发现问题和不足, 认真改进和完善工作方式方法、制度措施, 并将改进和完善情况及时向社会发布, 让森林城市建设始终按照老百姓的要求在推进。

2   特色化

虽然不同层次的森林城市都有着各自统一的创建标准, 但是建设森林城市不是要将所有的城市都建成一个样子, 而是要与当地经济社会文化的独特风貌有机结合起来, 表现为特色化。特色化主要包括3个方面:一方面, 要根据城市林、水、山等自然资源和山区、平原等地形分布, 合理确定森林城市建设的规划布局、重点领域、重大工程和主要任务, 发挥优势、扬长避短, 确保建成的森林城市更能体现地域特色。另一方面, 要根据城市气候特点和水热条件, 合理确定森林城市建设中使用的树种、苗木, 广泛栽植乡土树种, 确保建成的森林城市的植被适生、长生, 更能体现地带特征。再一方面, 要根据城市文化历史传统, 将城市发展中形成的文明成果与森林城市建设有机融合在一起, 保护好古树名木, 丰富森林城市建设的文化内涵, 彰显森林城市建设的文化气息, 确保建成的森林城市更能体现文化特质。

深入分析我国森林城市建设的主要特点, 有利于我们准确把握森林城市建设的重点领域和关键环节, 有利于我们更好地谋划和推进森林城市建设, 为着力开展森林城市建设打下坚实的基础。

三.   中国森林城市建设重点

我国森林城市建设自2004年启动以来, 经过10余年的实践, 取得了丰硕成果, 积累了宝贵经验, 为我们更好地推进森林城市建设提供了参考和借鉴。在建设生态文明和美丽中国、全面建成小康社会的大背景下, 我们更应明确森林城市建设的重点工作, 让森林城市建设在改善城乡生态面貌、提升居民生态福利方面发挥更大的作用, 作出更大的贡献。

一   抓好规划编制

森林城市建设总体规划是城市党委政府落实创建森林城市各项指标的重要载体, 是城市相关部门明确各自职责分工的重要遵循, 是业务主管部门评价考核城市创建和建设森林城市成效的重要依据。科学编制总体规划既是创建森林城市的硬性要求, 也是有序推进森林城市建设的必然选择。在某种程度上可以说, 森林城市建设总体规划编制的好不好、科学性如何, 直接影响着森林城市建设的速度和质量, 并且决定着森林城市能否如期建成。森林城市建设要严格按照依法通过的森林城市建设总体规划明确的目标任务、时间周期、工程项目等来推进和开展, 将总体规划作为推进森林城市建设的总遵循和总方案, 突出总体规划在森林城市建设中的关键作用。任何一个城市开展森林城市建设都要制定一个规划期限在10年以上的总体规划, 并要按照一定程序批准实施, 强化规划的权威性、稳定性和有效性, 保证规划严格执行。

1   有效衔接相关规划

森林城市建设总体规划是对城市创建森林城市作出的规划, 是对城市已有森林、湿地等自然资源的保护和发展作出的再安排、再布局, 必然受制于城市现有资源条件和各种规划的制约, 因此编制森林城市建设总体规划必须要与相关规划, 特别是上位规划有效衔接和协调。森林城市建设总体规划要与城市的总体规划、经济社会发展规划和不同时期林业发展规划相衔接, 同时要与森林、绿地、湿地等专项规划相衔接, 确保森林城市建设总体规划贴近实际、利于落实。

2   深入分析建设潜力

只有明确建设潜力, 才能科学划分森林城市的建设阶段, 明确提出不同阶段的建设目标。因此, 编制森林城市建设总体规划, 要对森林城市的各项指标要求进行客观分析, 以增加生态用地、加大资金投入、出台扶持政策、强化科技支撑等为着力点, 寻找切实可行的路径和渠道, 并将这些方面的潜力在规划中予以明确。

3   合理确定建设内容

编制森林城市建设总体规划, 要达到创建森林城市指标要求, 将各项指标内容融入总体规划之中, 确保各项创建指标在规划中得到落实。要凸显重点内容, 保证有关扩大城市绿色生态空间、提高社会公众生态文明意识、开展生态科普宣传教育、增加城乡居民生态服务等措施在森林城市建设总体规划中得到更多体现, 明确城市党委政府在森林城市建设中的主要职责。要舍弃与森林城市建设联系不是十分紧密的内容, 如在发展城市林业经济中, 木材加工等产业发展内容就不宜写入总体规划。

4   全面实现城乡一体

森林城市的建设范围涵盖了城市全域, 不仅包括中心城区, 还包括近郊、远郊和乡村。编制森林城市建设总体规划必须将城乡放在同等位置上来考虑和谋划, 特别是在确定规划布局、组织管理、资金投入、政策扶持等方面要一视同仁。

二   强化组织领导

森林城市建设是一项复杂的系统工程, 是一项长期的公益事业, 涉及城市生态建设的方方面面, 需要城市党委政府、有关部门、相关组织机构和广大社会公众的积极参与和大力支持, 因此, 必须强化组织领导, 做好整体谋划、总体安排。要明确职责分工, 形成党委政府主导、林业部门组织协调、有关部门分工负责、相关组织机构和广大社会公众广泛参与的建设格局。要做好顶层设计, 党委政府要从长远角度对森林城市建设的目标任务、资金投入、人才配备、科技支撑等作出安排部署, 确保森林城市建设能够长期稳定持续推进。要加强监督考核, 将森林城市建设作为年度考核的重要内容, 建立奖惩制度, 确保森林城市建设各项任务保质保量完成。

三   扩量提质增效

绿色是森林城市的基本色调, 建设森林城市是为了更好地改善城市生态面貌、增进居民生态福利, 因此, 没有一定体量、质量和效益的森林作基础, 森林城市就无从谈起。森林城市建设, 首先要扩大城乡绿量, 推进全民义务植树运动、实施大规模造林绿化工程、开展社会公众认建认养树木, 利用疏解城市功能过程中腾退的土地、拆除违法建筑挤出的土地、危旧楼改造让出的土地、屋顶墙体桥体宜于绿化的空间等开展造林绿化, 使适宜绿化的地方都绿起来。其次要提高森林质量, 在树种选择上, 广泛使用乡土树种、适生树种、长生树种。在植物配置上, 因地制宜, 以乔木为主, 乔灌草花有机结合, 针叶阔叶有机结合, 常绿和彩叶树种有机结合; 在经营管理上, 减少人工过度干预, 打造近自然、群落式森林, 促进形成稳定的自然生态系统。再次要提升综合效益, 特别是在利民惠民方面的效益, 建立完善的森林步道系统和绿道网络, 推进森林公园、郊野公园、植物园、湿地公园等公共森林绿地免费向市民开放, 建设一批森林旅游景区、森林康养和养老基地, 为城乡居民提供更加广阔的生态空间和更加优质的生态游憩休闲、健康养生等生态服务产品。

四   推进森林城市群建设

在经济全球化、区域一体化和快速城市化背景下, 城市群发展成为更具经济发展优势、参与全球经济、提升国际竞争力的重要空间载体。这就在客观上要求我们在建设森林城市的过程中, 大力发展森林城市群建设, 在更大的空间尺度上改善城市生态环境, 实现人与自然的和谐发展。广东省率先启动了珠三角国家森林城市群建设, 京津冀国家森林城市群、长三角国家森林城市群、中原国家森林城市群、长株潭国家森林城市群、关中-天水国家森林城市群也均被纳入我国森林城市建设战略规划中。

五   搞好宣传发动

森林城市建设既是一个打造完善的城市自然生态系统、增进城乡居民生态福利的过程, 也是一个传播生态文明理念、增强社会公众生态文明意识的过程。打造完善的城市自然生态系统, 需要动员各界人士积极参与, 传播生态文明理念, 需要加强舆论引导, 这都有赖于宣传发动。要充分运用报纸、广播、电视、网络、微博、微信、手机客户端等媒体, 通过发放调查问卷、投放户外广告、开展群众性生态公益活动等形式, 引导更多的力量关注、支持和参与森林城市建设。要积极组织广大文艺工作者和爱好者投身生态文化创作活动, 创作出一批思想性强、艺术品位高、群众喜闻乐见的散文、诗歌、书画、小说、影视等森林城市题材的优秀作品, 让更多的受众在艺术熏陶中不断增强生态文明意识。要紧密结合城市历史文化特色, 深入挖掘森林、湿地文化内涵, 建立健全博物馆、陈列馆、标本馆、植物园等生态文化基础设施, 完善科普系统, 为社会公众了解森林、湿地提供便利、搭建平台。要着力打造体验式、参与式的生态宣传教育基地, 以青少年学生为重点, 定期组织开展科普教育活动, 并通过“小手拉大手”, 实现生态知识在更大范围上传播, 生态文明理念在更多受众中传递。

四.   结语

森林城市建设作为我国推进国土绿化的创新实践, 在建设生态文明和美丽中国进程中具有独特而重要的作用。科学分析森林城市建设主体、内容、范围和目标方面的特点, 准确把握森林城市建设的重点工作, 把森林城市建设融入生态文明和美丽中国建设中, 融入到城市经济社会发展中, 从政策、资金、科技、人才等方面给予有力的保障, 必将推动我国森林城市建设取得更大进展。