Comparative Analysis of National Park System in Typical Countries
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摘要: 以美国、加拿大、德国、英国、瑞典、澳大利亚、新西兰、南非、日本、韩国共10个国家为研究对象,对其国家公园体制进行了系统总结和对比分析。结果表明:①在国家公园的概念界定和准入条件上,各国的国家公园概念界定与国际自然保护联盟的定义在本质上基本相同,在准入条件方面则重点关注资源的独特性和重要性、受人类活动的影响较小、景观和生态环境的吸引力等方面。②在国家公园管理体制上,法律体系方面,各国均形成了国家公园管理专项法规与其他相关法规相结合的较为完善的法律体系;管理机制方面,各国形成了自上而下型、自上而下与地方自治相结合型、地方自治型3种管理体系,其中以自上而下的垂直管理体制为主;资金机制方面,大部分国家的资金主要来自于国家财政拨款;经营机制方面,管理与经营相分离的制度、较低的门票收费制度、强化社区参与以及重视生态环境保护是各国国家公园经营管理的主要特色。基于上述国家的国家公园体制建设经验,可从国家公园选定准入条件、专项政策法规、资金投入、管理权与经营权相分离、社区参与、生态建设与环境保护等方面推动我国国家公园体制的建立和完善。Abstract: In this paper, we summarized and analyzed the national park system of ten countries, namely the United States, Canada, Germany, the United Kingdom, Sweden, Australia, New Zealand, South Africa, Japan, and South Korea. Results are shown as follows. ① As for the concept definition and entry conditions of national parks, the definition from the IUCN is basically adopted by each country. In the entry conditions of national parks, they mostly focus on three aspects, which are resource's peculiarity and significance, little impact of human activities, and the attraction of landscape and ecological environment. ② As for the management system of national parks, there are many features. Firstly, in legal system, each country has developed special laws and regulations, which are well combinative with other relevant laws and regulations. Secondly, in management mechanism, there are three types, which are from top to bottom, local self-government, and the combined type. Thirdly, in fund, national parks of most countries are funded mainly by state financial allocations. Fourthly, in operation and management mechanism, there are four features, which are separation in management and administration, low price tickets, strengthening community participation and paying attention to environmental protection. All of these things can give important enlightenment for the establishment of national parks in China.
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Keywords:
- national park /
- entry conditions /
- management system
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国家公园代表了一种能够平衡遗产资源保护与开发利用关系的遗产管理模式,是工业革命后人类对自身生存与生态环境之间密切关系的重大反思成果之一,是探索人与自然和谐相处,实现可持续发展的全球共识[1],也引起了国内外学者的广泛关注[2-7]。自党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制以来,建立国家公园体制已成为我国生态文明制度建设的重要内容。然而,在实际工作中,我国的国家公园体制建设尚处于探索阶段,对于“什么是国家公园、怎么建设和发展国家公园、如何建立适合我国国情的国家公园体制”等问题尚不十分清晰, 迫切需要明确。比较之下,自1872年世界上第一个国家公园——黄石国家公园建立以来,美国、加拿大、德国、英国、日本、韩国等许多国家都开展了建立国家公园体制的探索,形成了各具特色的国家公园体制,积累了许多经验。分析探讨这些国家公园体制的异同,找出我们在国家公园体制建立过程中可以借鉴和参考的亮点,无疑对我国国家公园体制建立工作具有重要参考价值。本文以此为切入点,充分考虑代表性、典型性和地域特色等方面因素,选取美国、加拿大、德国、英国、瑞典、澳大利亚、新西兰、南非、日本、韩国共10个国家为研究对象,对其国家公园体制进行系统总结和比较分析,以期为我们正在进行的国家公园体制建立工作提供借鉴和参考。
一. 国家公园的概念和准入条件
一 概念
关于国家公园的概念,各国均结合自身实际进行了界定(见表 1)。其表达方式虽有一定差异,但均认为国家公园是一种典型的保护地(以自然保护地为主),具有维护生物多样性、发展生态旅游、开展科学研究和环境教育等多重功能。这与国际自然保护联盟的定义——“国家公园是以保护国家自然文化遗产,并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的的场所”,在本质内容上基本相同。
表 1 各国对国家公园概念的界定国家 国家公园的概念 美国 包含狭义和广义两重概念。狭义的国家公园是指拥有着丰富自然资源的、具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然区域。广义的国家公园即“国家公园体系”,是不管现在亦或未来,由国家公园管理局管理,以建设公园、文物古迹、历史地段、观光大道、游憩区为目的的所有陆地和水域,包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等,涵盖20个分类[8-9] 加拿大 建立在全国各地,以保护不同地域特征的自然空间,由加拿大公园管理局管理,在不破坏园内野生动物栖息地的情况下可以供市民使用的地方,包括国家公园、国家海洋保护区域和国家地标[10] 德国 是一种具有法律约束力的面积相对较大而又具有独特性质的自然保护区。作为国家公园一般具有3个性质:①大部分区域满足自然保护区的前提条件;②不受或很少受到人类的影响;③主要保护目标是维护自然生态演替过程,最大限度地保护物种丰富的地方动植物生存环境[11] 英国 具有代表性风景或动植物群落的地区[12] 瑞典 一个具有某些类型景观的大规模连接区域,理想的情况下,该地区应未受到商业或工业的污染并且尽可能地接近自然状态,分为国家公园和自然保护区两类[13] 澳大利亚 以保护和旅游为双重目的的面积较大的区域,建有质量较高的公路、宣传教育中心、厕所、淋浴室、野营地、购物中心等设施,尽可能提供各种方便,积极鼓励人们去旅游[14] 新西兰 具有占主导地位的地貌景观或特殊动植物群落的区域,有一定范围的行政管理区和公共旅游区,同时公园存在限制自然区、管理自然区和荒野区等有效分区,向社会开放,并与自然保护职能相结合[15] 南非 是一个提供科学、教育、休闲以及旅游机会的区域,同时该区域要兼顾保护环境,并且使得当地经济获得一定的发展[14] 韩国 代表大韩民国自然生态与文化景观的地区[16] 日本 指根据《自然公园法》,由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意义的自然风景地,它分为国立公园、国定公园、都道府县立自然公园3类[17-19] 二 准入条件分析
在国家公园准入条件方面,不同国家的要求不同,总体上涵盖如下几方面:
一是资源的独特性、重要性和典型性。一般而言,只有具有区域典型性和国家重要性的资源才能入选国家公园。美国、加拿大、德国、瑞典、新西兰、南非、韩国、日本等国在国家公园选定时均将该原则作为重要方面。
二是区域受人类活动的影响较小,生态系统未因人类开发和占有而发生显著变化,自然特征较为明显,自然价值较高。如加拿大、德国、英国、瑞典、新西兰、日本等国在国家公园选定时均考虑这一因素。
三是区域内的景观和生态环境具有吸引力,能够适当开展休闲、旅游和科学、教育活动。美国、瑞典、澳大利亚、新西兰、日本等国均较为重视这一方面,将其作为国家公园准入的参考条件之一。
二. 国家公园管理体制分析
一 法律体系分析
概括而言,各国不仅出台了自己的国家公园管理专项法规(如美国《国家公园基本法》、加拿大《国家公园法案》、瑞典《国家公园法案》、澳大利亚《国家公园法》等),还结合自身实际出台了一系列相关法律法规,形成了较为系统完备的法律体系,为国家公园的有效监督和管理提供了强大的法制保障,详见表 2。
表 2 各国国家公园管理法律体系国家 专项法规 相关法律法规 美国 《国家公园基本法》 《原野法》《原生自然与风景河流法》《国家风景与历史游路法》《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水资源法》《濒危物种法》《国家史迹保护法》及部门规章等[20-21] 加拿大 《国家公园法案》 《国家公园法案实施细则》《国家公园建筑物法规》《国家公园别墅建筑法规》《国家公园墓地法规》《国家公园家畜法规》《国家公园钓鱼法规》《国家公园垃圾法规》《国家公园租约和营业执照法规》《国家公园野生动物法规》《国家历史遗迹公园通用法规》《国家历史遗迹公园野生动物及家畜管理法规》《加拿大国家公园管理局法》《加拿大遗产部法》《野生动物法》《濒危物种保护法》《狩猎法》《防火法》《放牧法》《国家公园通用法规》及省立公园法等 德国 《联邦自然保护法》 《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦狩猎法》《联邦土壤保护法》及“一区一法”等[22] 英国 《国家公园与乡村进入法》 《环境保护法》《野生动物和乡村法案》《灌木树篱条例》《乡村和路权法案》《水环境条例》《自然环境和乡村社区法案》《水资源法》《海洋和沿海进入法案》等 瑞典 《国家公园法案》 《森林法》《林业法》《环境法典》《自然保护法》等 澳大利亚 《国家公园法》 《环境保护法》《国家公园和野生动植物保护法案》《澳大利亚遗产委员会法案》《鲸类保护法》《世界遗产财产保护法》《濒危物种保护法》《环境保护和生物多样性保护法》《环境保护与生物多样性保育条例》等 新西兰 《国家公园法》 《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等 南非 《国家公园修订法案》 《国家环境管理法:保护地法案》《国家保护区域政策》《海洋生物资源法》《生物多样性法令》《环境保护法令》《湖泊发展法令》《世界遗产公约法令》《国家森林法令》《山地集水区域法令》等[23] 韩国 《自然公园法》 《山林文化遗产保护法》《山林法》《建筑法》《道路法》《沼泽地保护法》《自然环境保存法》等 日本 《自然公园法》 《自然公园法施行令》《自然公园法施行规则》《国立公园及国定公园候选地确定方法》《国立公园及国定公园调查要领》《国立公园规划制订要领》《鸟兽保护及狩猎正当化相关法》《自然环境保全法》《自然环境保全基本方针》《自然再生推进法》《濒危野生动植物保护法》等 二 管理机制分析
在管理机制上,各国的管理体系主要分为3种:①自上而下的垂直管理体制。美国、新西兰、瑞典、澳大利亚、韩国等国均采取该管理体制,且其在实践工作中还形成了不同的管理体系。②自上而下与地方自治相结合的管理机制。典型的国家有加拿大、英国和日本。③地方自治型管理机制。代表性国家是德国。同时,大部分对比国家都设立了专门的国家公园管理机构,如美国的国家公园管理局、加拿大的国家公园管理局、新西兰的保护部、澳大利亚的环境水资源部下的公园管理署、韩国的国立公园管理公团本部、日本的国家环境厅等。这些管理机构有效地协调了管理机构与其他相关部门的利益关系,避免了多头管理、相互扯皮等问题[19, 24-26]。笔者依据各国国家公园基本法及相关法律法规、政策管理文件,归纳出各国的国家公园管理体系,详见表 3。
表 3 典型国家的国家公园管理体系类型 国家 管理体系 自上而下型 美国 “国家-地区-公园”型管理体系,其最高行政机构为内务部下属的国家公园管理局,在总局的领导下,再分设跨州的7个地区局作为国家公园的地区管理机构。每个公园则实行园长负责制 新西兰 “国家-地区”型管理体系,成立了专司保护的职能部门——保护部。保护部下设地区机构,地区机构在地区范围内开展工作,国家公园职员向地区机构负责[27] 瑞典 “中央-郡-市”型管理体系,由国家环境保护局自然水土保持中心、林业局以及公园所在地、县的相应部门共同管理 澳大利亚 “联邦政府-各州、领地政府”型分级管理体系,其环境水资源部下的公园管理署是联邦政府设立的国家级主管机构,负责国家层面的国家公园管理工作。同时,各州、领地政府也成立了相关的国家公园管理机构管理本地的国家公园,除西澳大利亚外,其他各州都有一个国家公园管理处和野生动物管理处[28] 南非 “国家-地方”型管理体系,国家层面由环境事务和旅游部、水务和林业部负责管理。除此之外,当地社区、地方直辖市、政府和非政府组织在管理循环中起到重要的作用 韩国 “国家-地方”型管理体系,国立公园管理机构由国立公园管理公团本部和地方机构组成。地方管理事务所包括18个国立公园管理事务所和自然生态研究所、航空队,他们大部分受国立公园管理公团直接管理,仅有庆州、汉拿山国立公园由地方政府管理 自上而下与地方自治相结合型 加拿大 由1个联邦政府、10个省政府、2个地区政府以及几个委员会和有关当局的管理保护区共同管理,且联邦政府设立的国家公园和省立国家公园的管理体制不同。联邦政府设立的国家级国家公园实行垂直管理体制,省立国家公园由各省政府自己管理,其管理机构不受联邦国家公园管理局的指导和管理 英国 在联合王国层面,国家环境、食品和乡村事务部总体负责所有国家公园。在成员国层面,分别由英格兰自然署、威尔士乡村委员会和苏格兰自然遗产部负责其国土范围的国家公园划定和监管。在国家公园层面,每个国家公园均设立公园管理局,由中央政府拨款[29] 日本 国立公园由国家环境厅直接管理,环境省按地区设立相应的环境事务所,负责对辖区内的国立公园进行管理,国定公园、都道府县立自然公园由都道府县进行管理 地方自治型 德国 其自然保护工作的具体开展和执行、公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定等事务都由地区或州政府决定,联邦政府仅制定相关宏观政策、框架性规定和法规[30] 三 资金机制分析
在国家公园的资金来源方面,大部分国家的资金主要来自于国家财政拨款,包括美国、加拿大、英国、瑞典、澳大利亚、新西兰、韩国和日本。除此以外,德国国家公园资金的主要来源渠道为州政府,其运营开支被纳入到州公共财政进行统一安排,主要用于国家公园的设施建设和其他保护管理事务;南非国家公园的运行采取商业运营战略,政府只有在市场运营出现危机时,起到调控和支配的作用(见表 4)。总体上,除南非外,各对比国家的国家公园经营(门票)收入只占其资金的一小部分,主要资金均来自于国家财政投入,这在很大程度上为公园建设提供了资金保障。
表 4 典型国家的国家公园资金来源状况一览国家 资金来源 主要资金来源 美国 联邦政府拨款、门票及其他收入、社会捐赠、特许经营收入 联邦财政拨款 加拿大 国家财政拨款、旅游收入、其他收入 国家财政拨款 德国 州政府财政拨款、社会公众捐助、公园有形无形资源利用所带来的收入 州政府财政拨款 英国 中央政府资助,地方当局的预算,国家公园自身的收入,一些特殊的基金,银行利息、专项或者一般的储备以及垃圾填埋税,国家彩票 中央政府资助 瑞典 国家财政全额拨款,由中央政府、地方政府、社区共同出资成立的基金 国家财政全额拨款 澳大利亚 联邦政府专项拨款、各地动植物保护组织的募捐 联邦政府专项拨款 新西兰 政府财政、基金,通过与国外自然保护区广泛开展国际间合作的方式来筹集资金 政府财政 南非 商业化运营 商业化运营获得的资金 韩国 国家补助、门票收入、停车场收入、设施使用费等 国家补助 日本 财政拨款、自筹、贷款、引资等,比如自然公园内商业经营者上缴的管理费或利税,通过基金会形式向社会募集的资金、地方财团的投资等 财政拨款 同时,成立基金也是各国家公园建设资金的重要来源之一,如英国、瑞典、新西兰、日本等国家的相关基金均是其国家公园保护管理经费的重要组成部分。此外,公园有形无形资源的合理利用所带来的收入及社会捐赠也是许多国家的国家公园保护管理资金的重要来源(见表 4)。这些,对我们完善国家公园资金机制具有一定的借鉴意义。
四 经营机制分析
1.经营管理机制
在管理机制上,各对比国家具有两个突出特点:①强化管理权和经营权相分离。管理权与经营权相分离是不少对比国家采取的一种经营管理制度(如美国、澳大利亚、新西兰、日本等)。在该制度下,国家公园管理部门主抓保护和管理工作,公园内的相关经营项目则通过特许经营等方式委托给企业或个人经营,对推进国家公园生态系统和遗产资源的保护具有重要意义。②强化社区参与。不少国家均把社区共建和利益相关者共同管理作为国家公园经营管理的重要方式。例如,德国的国家公园与周边相关村落、旅游公司、公交公司等建立了良好的合作机制;南非的国家公园通过动物拍卖,允许周边居民到国家公园收获芦苇、肉类等自然资源,雇佣居民就业以及改善周边基础设施等实现与社区共管[31],对带动周边社区的发展产生了重要的积极作用。
2.收费机制
大多数国家将国家公园作为一项社会公益事业,采取低收费或不收费的制度。美国的国家公园门票价格相当低廉。加拿大国家公园不收门票或按游人所乘车辆车型收取少量门票,在加拿大联邦成立150周年之际,加拿大政府还宣布2017年全国46个国家公园对全人类免费开放;英国、瑞典等则免费开放。
3.经营管理理念
各对比国家在经营过程中均把生态环保和可持续发展理念放在重要位置,对推动国家公园的有效保护产生了重要的积极意义。如美国将自然保护列为国家公园成立的首要目的;加拿大强化调动各利益相关方“共抓大保护”,较好地处理了保护与利用的矛盾[32];英国通过强制性或经济补偿的形式保护乡村的景观风貌[33]。
三. 对我国国家公园体制建立的启示
我国的国家公园以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,具有自然生态系统性、国家代表性、全民公益性、可持续性、非商业性等特点[34]。随着2017年9月出台的《建立国家公园体制总体方案》,我国国家公园体制建设逐渐步入正轨,在这过程中,如何结合我国实际开展体制机制创新和变革,建立适合我国国情的国家公园体制,成为发展的必然要求。上述各国均结合自身实际建立了较为完善的国家公园体制,对推进其国家公园的有效保护和管理产生了重要的积极意义,其成功经验和做法,对我国国家公园体制的建立也具有重要启示,主要表现在以下6个方面。
1) 明确国家公园准入条件,规范国家公园建立工作。目前,我国的自然保护地包括国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗址公园、国家海洋公园、国家沙漠公园等多种,在国家公园体制建设过程中,需要明确入选国家公园的基本条件和准入门槛。可充分借鉴发达国家的成功经验和国家公园选定标准,在改革试点的基础上,探求既与国际接轨又符合我国国情和实际的国家公园准入条件和标准体系,规范国家公园建立工作。
2) 适时出台专项法规,健全国家公园管理法律体系。完备的法律体系是国家公园规范、有序发展的基础和制度保障。目前,我国国家公园体制尚处于探索阶段,缺乏专项法规,其他自然保护地虽建立了一些法律规范,但其立法目的和要求与国家公园不同,在国家公园中的适应性不强。鉴于此,有必要借鉴美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家的立法经验,结合改革试点中总结的经验和出现的问题,适时启动国家公园立法工作,出台国家公园管理方面的专门性法律法规和具体实施细则,并及时完善相关的自然生态、环境、资源、遗产保护政策制度,推动国家公园建设和管理的法制化、规范化。
3) 多方筹资,建立国家公园建设资金长效增长机制。长期以来,资金问题一直是制约我国自然保护地发展的瓶颈,致使其建设和管理资金缺乏,基础设施与配套服务跟不上发展需要,严重影响其持续发展。在国家公园体制建立过程中可借鉴国际做法和经验,将建设国家公园作为社会公益事业,逐步扩充各级政府财政对其保护和建设工作的投入规模,并加大宣传和推广力度,通过引导社会捐赠、发行相关基金、促进资源合理利用等多种方式筹措建设资金,缓解国家公园建设资金不足的情况,推进其建设逐步走向不以营利为目的、低门票或免费的公益性事业范畴。
4) 管理权与经营权相分离,完善国家公园经营管理机制。实现管理权与经营权的分离,能有效地避免管理体制混乱,政企不分,以及重经济效益、轻资源保护的弊端,对推动国家公园开发与保护的协同具有重要意义。在发展中我们可以借鉴国外的先进做法,按照所有权和经营权分离的原则,在政府的主导和引导下,通过特许经营的方式将国家公园的相关经营项目让渡给企业或个人,充分调动社会各界参与国家公园保护、管理、开发和运营的积极性,提升公园发展效益。
5) 共建共管,加大国家公园建设管理社区参与度。社区参与是一种实现社区与保护地协同发展的管理策略,已应用于众多保护地的管理中[35]。国家公园作为国家所有、全民共享的生态资源,在其建设和管理过程中,也应充分发挥其社会公益职能,建立健全社区参与机制,引导周边社区各类利益相关者通过合适的途径和方式参与国家公园的发展规划、开发建设、经营管理、监督监管等事宜,达到全民共享、全民共治的目的。
6) 强化生态建设与环境保护,走可持续发展道路。保护生态环境和自然景观,推进生态文明建设,是建立国家公园的根本目的,也是国家公园建设的重要内容。然而,受多方面因素的影响,我国各种类型的自然保护地面临的环境形势仍较严峻,在发展中要充分借鉴美国、日本等国家的发展理念,将可持续发展理念贯穿国家公园经营和管理的全过程,实行最严格的源头管理制度、准入制度、管理制度、责任追究制度和损害赔偿制度[36],加强国家公园生态建设和环境保护的力度,促进国家公园协调持续发展。
四. 结语
典型国家普遍认为国家公园是自然环境优美、资源独特、具有区域典型性的保护价值大的自然区域,其选定一般要考虑资源的独特性和重要性、区域受人类活动的影响较小、区域内的景观和生态环境具有吸引力等因素。
就国家公园体制而言,在法律体系上,典型国家均出台了自己的国家公园管理专项法规,并颁布了不少相关法律,对其国家公园的有效管理产生了重要的促进作用。在管理机制上,典型国家形成了自上而下型、自上而下与地方自治相结合型和地方自治型3种管理机制,其中以自上而下型为主。在资金机制上,大部分国家的资金主要来自于国家财政拨款,仅有南非例外。同时,成立基金也是各国家公园建设资金的重要来源之一。在经营机制上,不少国家通过实行特许经营制度,有效地推动了国家公园管理权与经营权的分离。同时,各国在经营过程中还较重视社区参与和生态环境保护。
典型国家国家公园体制的建立切合了各自的国情,代表了不同社会、政治、经济、文化背景下的国家公园体制状况,对我国正在进行的国家公园体制建立事业具有重要启示。我们在国家公园体制建立过程中,应立足我国实际,充分借鉴和吸收这些国家的先进做法和成功经验,从体制入手解决自然生态的整体性和建设管理的分割性之间的现实矛盾,建立起符合我国国情和实际的国家公园体制,实现国家公园保护与利用的协调。
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表 1 各国对国家公园概念的界定
国家 国家公园的概念 美国 包含狭义和广义两重概念。狭义的国家公园是指拥有着丰富自然资源的、具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然区域。广义的国家公园即“国家公园体系”,是不管现在亦或未来,由国家公园管理局管理,以建设公园、文物古迹、历史地段、观光大道、游憩区为目的的所有陆地和水域,包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等,涵盖20个分类[8-9] 加拿大 建立在全国各地,以保护不同地域特征的自然空间,由加拿大公园管理局管理,在不破坏园内野生动物栖息地的情况下可以供市民使用的地方,包括国家公园、国家海洋保护区域和国家地标[10] 德国 是一种具有法律约束力的面积相对较大而又具有独特性质的自然保护区。作为国家公园一般具有3个性质:①大部分区域满足自然保护区的前提条件;②不受或很少受到人类的影响;③主要保护目标是维护自然生态演替过程,最大限度地保护物种丰富的地方动植物生存环境[11] 英国 具有代表性风景或动植物群落的地区[12] 瑞典 一个具有某些类型景观的大规模连接区域,理想的情况下,该地区应未受到商业或工业的污染并且尽可能地接近自然状态,分为国家公园和自然保护区两类[13] 澳大利亚 以保护和旅游为双重目的的面积较大的区域,建有质量较高的公路、宣传教育中心、厕所、淋浴室、野营地、购物中心等设施,尽可能提供各种方便,积极鼓励人们去旅游[14] 新西兰 具有占主导地位的地貌景观或特殊动植物群落的区域,有一定范围的行政管理区和公共旅游区,同时公园存在限制自然区、管理自然区和荒野区等有效分区,向社会开放,并与自然保护职能相结合[15] 南非 是一个提供科学、教育、休闲以及旅游机会的区域,同时该区域要兼顾保护环境,并且使得当地经济获得一定的发展[14] 韩国 代表大韩民国自然生态与文化景观的地区[16] 日本 指根据《自然公园法》,由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意义的自然风景地,它分为国立公园、国定公园、都道府县立自然公园3类[17-19] 表 2 各国国家公园管理法律体系
国家 专项法规 相关法律法规 美国 《国家公园基本法》 《原野法》《原生自然与风景河流法》《国家风景与历史游路法》《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水资源法》《濒危物种法》《国家史迹保护法》及部门规章等[20-21] 加拿大 《国家公园法案》 《国家公园法案实施细则》《国家公园建筑物法规》《国家公园别墅建筑法规》《国家公园墓地法规》《国家公园家畜法规》《国家公园钓鱼法规》《国家公园垃圾法规》《国家公园租约和营业执照法规》《国家公园野生动物法规》《国家历史遗迹公园通用法规》《国家历史遗迹公园野生动物及家畜管理法规》《加拿大国家公园管理局法》《加拿大遗产部法》《野生动物法》《濒危物种保护法》《狩猎法》《防火法》《放牧法》《国家公园通用法规》及省立公园法等 德国 《联邦自然保护法》 《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦狩猎法》《联邦土壤保护法》及“一区一法”等[22] 英国 《国家公园与乡村进入法》 《环境保护法》《野生动物和乡村法案》《灌木树篱条例》《乡村和路权法案》《水环境条例》《自然环境和乡村社区法案》《水资源法》《海洋和沿海进入法案》等 瑞典 《国家公园法案》 《森林法》《林业法》《环境法典》《自然保护法》等 澳大利亚 《国家公园法》 《环境保护法》《国家公园和野生动植物保护法案》《澳大利亚遗产委员会法案》《鲸类保护法》《世界遗产财产保护法》《濒危物种保护法》《环境保护和生物多样性保护法》《环境保护与生物多样性保育条例》等 新西兰 《国家公园法》 《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等 南非 《国家公园修订法案》 《国家环境管理法:保护地法案》《国家保护区域政策》《海洋生物资源法》《生物多样性法令》《环境保护法令》《湖泊发展法令》《世界遗产公约法令》《国家森林法令》《山地集水区域法令》等[23] 韩国 《自然公园法》 《山林文化遗产保护法》《山林法》《建筑法》《道路法》《沼泽地保护法》《自然环境保存法》等 日本 《自然公园法》 《自然公园法施行令》《自然公园法施行规则》《国立公园及国定公园候选地确定方法》《国立公园及国定公园调查要领》《国立公园规划制订要领》《鸟兽保护及狩猎正当化相关法》《自然环境保全法》《自然环境保全基本方针》《自然再生推进法》《濒危野生动植物保护法》等 表 3 典型国家的国家公园管理体系
类型 国家 管理体系 自上而下型 美国 “国家-地区-公园”型管理体系,其最高行政机构为内务部下属的国家公园管理局,在总局的领导下,再分设跨州的7个地区局作为国家公园的地区管理机构。每个公园则实行园长负责制 新西兰 “国家-地区”型管理体系,成立了专司保护的职能部门——保护部。保护部下设地区机构,地区机构在地区范围内开展工作,国家公园职员向地区机构负责[27] 瑞典 “中央-郡-市”型管理体系,由国家环境保护局自然水土保持中心、林业局以及公园所在地、县的相应部门共同管理 澳大利亚 “联邦政府-各州、领地政府”型分级管理体系,其环境水资源部下的公园管理署是联邦政府设立的国家级主管机构,负责国家层面的国家公园管理工作。同时,各州、领地政府也成立了相关的国家公园管理机构管理本地的国家公园,除西澳大利亚外,其他各州都有一个国家公园管理处和野生动物管理处[28] 南非 “国家-地方”型管理体系,国家层面由环境事务和旅游部、水务和林业部负责管理。除此之外,当地社区、地方直辖市、政府和非政府组织在管理循环中起到重要的作用 韩国 “国家-地方”型管理体系,国立公园管理机构由国立公园管理公团本部和地方机构组成。地方管理事务所包括18个国立公园管理事务所和自然生态研究所、航空队,他们大部分受国立公园管理公团直接管理,仅有庆州、汉拿山国立公园由地方政府管理 自上而下与地方自治相结合型 加拿大 由1个联邦政府、10个省政府、2个地区政府以及几个委员会和有关当局的管理保护区共同管理,且联邦政府设立的国家公园和省立国家公园的管理体制不同。联邦政府设立的国家级国家公园实行垂直管理体制,省立国家公园由各省政府自己管理,其管理机构不受联邦国家公园管理局的指导和管理 英国 在联合王国层面,国家环境、食品和乡村事务部总体负责所有国家公园。在成员国层面,分别由英格兰自然署、威尔士乡村委员会和苏格兰自然遗产部负责其国土范围的国家公园划定和监管。在国家公园层面,每个国家公园均设立公园管理局,由中央政府拨款[29] 日本 国立公园由国家环境厅直接管理,环境省按地区设立相应的环境事务所,负责对辖区内的国立公园进行管理,国定公园、都道府县立自然公园由都道府县进行管理 地方自治型 德国 其自然保护工作的具体开展和执行、公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定等事务都由地区或州政府决定,联邦政府仅制定相关宏观政策、框架性规定和法规[30] 表 4 典型国家的国家公园资金来源状况一览
国家 资金来源 主要资金来源 美国 联邦政府拨款、门票及其他收入、社会捐赠、特许经营收入 联邦财政拨款 加拿大 国家财政拨款、旅游收入、其他收入 国家财政拨款 德国 州政府财政拨款、社会公众捐助、公园有形无形资源利用所带来的收入 州政府财政拨款 英国 中央政府资助,地方当局的预算,国家公园自身的收入,一些特殊的基金,银行利息、专项或者一般的储备以及垃圾填埋税,国家彩票 中央政府资助 瑞典 国家财政全额拨款,由中央政府、地方政府、社区共同出资成立的基金 国家财政全额拨款 澳大利亚 联邦政府专项拨款、各地动植物保护组织的募捐 联邦政府专项拨款 新西兰 政府财政、基金,通过与国外自然保护区广泛开展国际间合作的方式来筹集资金 政府财政 南非 商业化运营 商业化运营获得的资金 韩国 国家补助、门票收入、停车场收入、设施使用费等 国家补助 日本 财政拨款、自筹、贷款、引资等,比如自然公园内商业经营者上缴的管理费或利税,通过基金会形式向社会募集的资金、地方财团的投资等 财政拨款 -
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1. 孙瑞,范霄鹏. 环山当道 西秀区云峰八寨云山屯. 室内设计与装修. 2024(06): 130-133 . 百度学术
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