国家公园的特许经营:国际比较与借鉴

陈朋; 张朝枝

doi:10.13931/j.cnki.bjfuss.2018137

国家公园的特许经营:国际比较与借鉴

陈朋^1,2,,
张朝枝^1,2, ,

1.
中山大学旅游学院
2.
美国伊利诺伊大学香槟分校-中山大学国家公园国际联合实验室

基金项目:

广东省自然科学基金项目“情感地理视角下老年旅游者社会关系再生产研究冶 2018A030310136

国家自然科学基金项目“遗产地权力、认同与责任的互动机制及其影响因素研究冶 41471122

详细信息

作者简介:
陈朋, 博士。主要研究方向:旅游者行为、国家公园。Email:cqpflysky@126.com 地址:510215 中山大学旅游学院

责任作者:
张朝枝, 博士, 教授。主要研究方向:旅游地发展、遗产旅游与国家公园。Email:zhchzhi@mail.sysu.edu.cn 地址:510215 中山大学旅游学院

中图分类号: TU986.5
计量
- 文章访问数: 2086
- HTML全文浏览量: 537
- PDF下载量: 114
出版历程
- 收稿日期: 2018-11-19
- 发布日期: 2019-02-28

National Park Concession:International Comparison and Enlightenment

CHEN Peng^1,2,,
ZHANG Chao-zhi^1,2, ,

1.
School of Tourism Management, Sun Yat-sen University, Guangzhou, 510275, P. R. China
2.
UIUC-SYSU International Joint Lab for National Park Research, Guangzhou, 510275, P. R. China

摘要

摘要: 《建立国家公园体制总体方案》强调国家公园的经营管理实行"特许经营管理冶, 但特许经营的法律依据、特许经营项目、受许人选择, 如何监督受许人经营来保证国家公园的生态保护, 特许经营的收费标准与依据, 和特许经营可能面临的挑战等问题仍不十分清晰。选择以美国为代表的中央集权型、以澳大利亚为代表的地方自治型、以加拿大和日本等国为代表的综合管理型3种国家公园管理模式为分析对象, 研究发现各国都以法律的形式明确提出特许经营"必要且必需冶和"适当且效率冶的开设原则, 涉及7个领域的开设项目, 且对受许人资格、能力、项目监督和评估机构等在法律中有严格的规定。各国制定特许经营费率的方式可分为单一标准和复合标准, 但均是基于公园达到"收支平衡冶的收益原则。尽管国外积累了丰富的实践经验, 但是日益缩减的财政拨款、运营成本压力和合同分歧等问题也给特许经营带来了挑战。这一结论对制定中国国家公园特许经营制度具有一定的参考意义。
- 国家公园 /
- 特许经营 /
- 特许项目 /
- 特许主体 /
- 特许经营费率
Abstract: The overall plan for the establishment of national parks puts forward a clear proposal on the establishment of concession management system, but the legal basis of concession, concession project, concessioner selection, how to supervise the concessioner operation to ensure the ecological protection of the national parks, the standard of franchise fee and basis and the challenges are still not very clear. Taking the case of three national park management models, such as centralization represented by US, local autonomy represented by Australia, and integrated management represented by Canada and Japan, we find that the foreign countries all clearly put forward the principles of "necessity and appropriateness" as well as "suitability and efficiency" for concession operations involved in seven types of projects, and there are also strict regulations in the law for the franchisee's qualifications, abilities, project supervision and evaluation agencies. The ways of formulating franchise fees in different countries can be divided into single standard and compound standard, but are all based on the accounting principle of "budget for revenues and expenditures ". Although foreign countries have accumulated rich experience, the increasingly reduced financial allocation, operating cost pressure and contract conflicts have also posed challenge to concession. Our findings would provide reference to the formulation of the concession system of China's national parks.
- national park /
- concession /
- concession project /
- concessionary subject /
- franchise fee rate

HTML全文

表 1 各国国家公园特许经营目的比较

国家	特许经营目的
美国	将私营部门作为公园经营的合作伙伴，拓宽地区和公园周边社区的经济基础^[8]
加拿大	通过合作伙伴创造新的和有创造力的机会帮助加拿大国民去发现、接触，和保护加拿大的土地^[9]
澳大利亚	通过特许经营系统，产业和公众可以分担运营和保护国家公园的责任^[10]
日本	为了防止公害和保护、修护以及开发自然公园区域的自然环境，在提供环境保护信息的同时，通过对民间团体环保活动的支援，对生活环境的维持和改善以及自然环境的保全、产业的健全发展提供适当和有效率的实施策略^[11]
韩国	保护和稳定自然生态环境、自然景观以及重要的生物栖息地，促进其保存和可持续使用，为访客提供称心如意的服务^[12]

下载: 导出CSV

表 2 各国国家公园特许经营项目的法律依据

国家	法律名称	关于开展特许经营项目的相关法律规定
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》^[13]	第401条国会认为公共设施、设备和服务对有效地保护和保存公园资源和价值是必须的，而这些必须是在严格的控制下，以防不受约束和任意的使用。第402条特许经营的项目必须要满足两个条件：①对公园来说是必须且必要的；②与公园的宗旨保持高度一致。第403条设施和服务：公共通道、共用设施或建筑、水上活动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山体验，以及为访客提供安全而愉悦体验的专门户外游憩指导等。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护条例》^[14]	第12条考虑该活动是否可能：危害公共安全，干涉保护或保存生物多样性或遗产，妨碍保护区内的设施或设施的保护，妨碍传统土地所有者——土著居民在保留区举办文化活动的隐私，妨碍传统拥有者——土著居民对土地的文化利用，干扰他人的隐私。活动包括商业旅游、商业摄影或摄像、研究及其他商业活动。
加拿大	《加拿大国家公园商业条例》^[15]	第1条在公园内进行的营利、获利、集资或商业推广等活动，包括由慈善组织、非营利组织或个人在公园内进行的活动。第5条主管人应考虑该活动是否影响：公园的自然和文化资源，在公园中居住的人的安全、健康和享受，公园范围内的人和提供的服务的安全性，公园的保护、控制和管理。
日本	《自然公园法》^[16]	第2条可以转让的设施是为了增进自然公园的保护，或提升游客自然资源体验所需要的公园设施，并由环境厅长官所指定的地方(一个或多个)(包括这些设施的设置所需的土地)：道路、广场、园地、宿舍、避难小屋、休息所、瞭望设施、导游所、野营场、停车场、公共厕所、污物处理设施、植物园、动物园、水族馆、博物馆、植物复原设施或动物繁殖设施等。第3条国家、地方公共团体、自然公园的使用者按照《环境基本法》第3条至第5条规定的关于环境保护的基本理念，从各自的立场上应努力做到对出色的自然风景胜地的保护及其合理利用。
韩国	《自然公园法》^[17]	第73条①公园管理厅为了让国民能够健康地利用自然公园，可以施行自然公园体验事业。②自然公园体验事业要在自然公园的景观、生态文化环境不被破坏的前提下进行，具体的范围、种类及费用的征收都以总统命令形式授权。第26条禁止的营业范围：赌博、携带破坏自然资源的工具进入、诱发噪音、影响公园生态系统的动物进入(除残疾人辅助动物外)、易引发火灾、对保护和管理自然生态系统和自然文化景观有危害等行为。
韩国	《自然公园法实施令》^[18]	第2条总统令指定设施：①公园管理事务所(作为公园管理用途)、公园信息中心、警察局、图书馆、牧场、环境基础设施等公共设施。②保护公园里野生生物和濒临灭绝生物、防盗、防灾、造景设施等公园资源，并谋求探访者安全的保护和安全设施。③体育设施(除了高尔夫球场、高尔夫练习场及滑雪场以外)、有线网络、水上休闲系列设施、广场、野营场、青少年修习设施、观光渔场、展望台、野生动物观察台、岛屿瞭望台、休憩所、公共厕所等休养及便利设施。④植物园、动物园、水族馆、博物馆、展览馆、演出场等文化设施。⑤街道(包括游道)、停车场、桥梁、轨道、无轨列车、小规模机场、水上游艇交通运输设施。⑥纪念品销售店、药房、食品店、美容行业、洗浴场等商业设施。⑦酒店、旅馆等住宿设施。⑧第1号至第7号设施的附带设施。第14条允许国防或公益需要的最小限度的行为或安装设备。

下载: 导出CSV

表 3 各国国家公园特许经营授权主体法律界定

国家	特许人(组织)	受许人
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》409：特许经营咨询委员会旨在向内政部部长和国家公园部门提供有关国家公园特许经营管理事项的建议。主要职责：①建议A.确保特许经营者提供的服务和设施是必要且适当的，收费是可接受且合理的，对公园的资源和价值产生最小的影响，并向特许经营商提供获得利润的机会；B.使国家公园特许经营项目和程序更具效益、高效、更少负担和更及时。②提供意见A.对国家公园与私营部门签订的合同进行适当的管理，并提出意见以提高对特许人的收费审查或批准的效率；B.审查有资格称为印第安、阿拉斯加和夏威夷手工艺品的产品的性质和范围；C.特许经营费的分配，根据(A)条款有关费用的初步建议应在董事会首次会议后1年内提交部长。咨询委员会成员由部长委任，任期不超过4年，成员不超过7名美国公民，且不能在联邦政府就职，或者在国家公园有关的特许经营机构任职或有利益关系，主要包括1名具有丰富的酒店或餐饮服务管理知识及公园和娱乐特许经营方面经验的酒店业从业人员、1名旅游业从业人员、1名会计行业职员、1名导游、1名负责特许经营管理的州政府公务员、1名从事传统工艺品推广的工作人员、1名积极参与公园和娱乐项目非营利保护工作的人员。	由竞争性选择程序选择最佳的人、公司或其他实体。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护条例》第11条联邦保护地原住民土地委员：①委员会的大多数成员必须由保护区土地的传统所有者提名，传统所有者可以提名另一土著人，作为提名的每个成员的代理人。②未经保护区原住民土地的传统所有者提名的委员会成员，经部长批准，可提名为该成员的代理人，即有资格成为会员的人。③被提名为委员会成员的代理人。④被提名为委员会成员的人不得在委员会会议上主持会议。	17.03许可证的申请必须是书面形式或电子形式，颁布给特定的人并且必须包括下列信息：①申请人姓名或团体的名称、营业地址和通讯地址。②寻求许可的活动的详情，包括该活动是否会导致现有物种个体死亡或受伤，或涉及取得、交易、保留或迁徙现有物种个体，或干扰鲸类动物；是否会导致原有物种的死亡或伤害，涉及对土著物种的个体取得、交易、保留或迁徙，或导致其居所的破坏；受影响的每一物种的个体数量。③提出实施活动的时间和地点。④对活动的描述，包括用于遵守这些法规并尽量减少对任何列出的物种的影响的方法。⑤申请人的相关资格或经验。
加拿大	《国家公园局法》^[19]第10条国会指派国家公园行政长官，任期不超过5年。《加拿大国家公园商业条例》第10条由国家公园行政长官评估并批准许可证申请。	《国家公园租赁和许可证获取条例》^[20]第4条只能授予：①符合条件的居民；②在公园经营业务的公司或企业，其租赁目的是为其主要工作人员在公园中居住；③对这些土地持有租赁权的人，或该土地的承租人的个人代表或继承人；④在园区经营业务的法人或者企业，其目的是为符合条件的居民开发住宅。
日本	《自然公园法》第10条①国家公园事业由国家执行。②由地方公共团体和政令规定的其他公共团体可以与环境大臣协商，执行国家公园项目的一部分。③除国家及公共团体以外的企业，由环境省令规定可以得到环境大臣的批准，执行国家公园项目的一部分。④想要得到许可的人，必须通过环境部门的指示，向环境大臣提交协议或申请书。	第8条环境事业团将其设置的公共设施建筑(包括产业公害防止设施)、共同福利设施、公共绿地、特定产业废弃物处理设施及国立/国定公园复合设施进行转让，可以转让的对象应具备条件为：一个有支付能力的人，拥有管理和运营设施必要的资金和能力的人、企业或公共团体。
韩国	《自然公园法实施令》第5条国立公园委员会：包括委员长及副委员长各1名在内的25名以内的委员和特别委员。委员长由环境部次官担任，副委员长在委员中选择。委员组成：①由财政部、国防部、行政安全部、文化体育观光部、农林畜产食品部、环境部、国土交通部、海洋水产部及森林厅等机构所指定的高层公务员。②国立公园管理公团常任理事中由理事长提名的人。③韩国佛教曹溪宗社会部部长。④由环境部长委任的国立公园居民、营业者等利益相关者。⑤由环境部长委任的人：A.在环境、生态、园林、海洋、文化、休养、安全等相关学科就职的副教授以上的人；B.在环境、生态、园林、海洋、文化、休养、安全等相关学科取得博士学位后并在相关领域拥有5年及以上工作经验的人；C.除此之外拥有环境保护、可持续发展和公园政策等相关知识和经验的人。特别委员组成：①公园所在的特别市、广域市、特别自治市、道或特别自治道的行政副市长；②捐赠公园区域面积1‰以上的人并且由环境部长任命。

下载: 导出CSV

表 4 特许经营费率相关法律规定

国家	法律名称	特许经营费相关规定
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》	第406条费率合理性。特许人的费率和收费须经部长批准。除非合同另有规定，费率和收费的合理性和适当性主要与在类似条件下具有可比性的设施、货物和服务的费率和收费比较，并适当考虑以下因素和部长认为的其他因素：季节长度、高峰负荷、平均占有率、可达性、劳动力和材料的可用性及成本、赞助类型。在考虑以上因素后，不得超过类似的设施、货物和服务的市场费率和费用。第407条特许经营费。①特许合同应考虑到特许人在获得可能价值的前提下向政府支付由部长确定的特许经营费或其他货币形式。这种可能价值应以投资资本和合同义务为机会获得的净利润为基础。②特许经营费金额。特许经营费或其他货币形式的金额均应在特许合同中确定，只能在合同有效期内发生不能预期的极端变化时进行修改。部长应该在超过5年期限的特许合同中注明，当发生不可预期的极端变化时，允许部长或特许人提出重新考虑特许经营费。③特别账户。特许经营费应存入美国财政部设立的特别账户，其中20%的资金可由部长直接支配，用于支持整个国家公园系统的各种活动。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护法》^[21]	第170条费用①(环境与能源部)部长在对开展的活动是否可控和评估其影响后以书面的形式确定可能收费的金额。②在决定收费金额之前，部长必须咨询：a.实施活动的人；b.如果建议实施活动的人不是指定的支持者，则选择指定的支持者；c.如果通过战略评估，则须咨询负责通过或实施相关政策、计划或方案的人员。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护条例》	第18条许可费的组成部分：(a)用于处理行政程序的费用(administration component)；(b)用于评估是否可签发许可证的费用(assessment component)；(c)提供监督或监视符合许可条件的费用(management component)。
加拿大	《国家公园租赁和营业许可证法规》	第2条加拿大公共土地租赁费的主要依据是：土地评估价值和居民消费价格指数。评估价值在评估这些土地或同等土地的基础上，由部长确定适用于租借或许可的公园内公共土地的价值；居民消费价格指数是指全年度加拿大公布的所有商品年度消费物价指数。
日本	《环境事业业务方法书》^[22]	日本国立公园事业征收费用依据设施性质(集团设施建筑、公共福利设施、公共绿地、特定产业废弃物处理设施、国立/国定公园复合设施)和租赁对象(中小企业、地方公共团体、其他人)而定。
韩国	《自然公园法实施细则》^[23]	第24条收费应考虑该设施的安装费用和管理费用，从实际花费角度由环境部长确定收费金额。第25条公园事业实施者应向公园管理部门提交设施费用征收许可申请书和收支预算书。
韩国	《自然公园法实施令》	第22条①根据占用自然公园或使用许可的人向公园管理厅支付恢复原状所需的费用，或是依据《国家作为当事人签订合同的法律执行令》中规定的支付保证书及保证保险单。②费用应在公园管理厅指定的金融机构进行管理。

下载: 导出CSV

表 5 2012—2016年特许经营收入在各国国家公园总收入中的占比^[24-27]

%
年份	2012	2013	2014	2015	2016
美国	10.34	11.23	13.31	13.56	14.27
加拿大	3.10	3.44	3.03	3.41	2.36
澳大利亚	22.67	24.94	33.82	35.82	36.61
韩国	1.33	1.86	1.67	1.71	2.03

下载: 导出CSV

参考文献(30)

[1]	国际特许经营协会.特许经营概念[EB/OL].[2019-01-03]. https://www.franchise.org/what-is-a-franchis.
[2]	邢鸿飞.政府特许经营协议的行政性[J].中国法学, 2004(6):54-61. doi: 10.3969/j.issn.1003-1707.2004.06.005
[3]	黄进.构建风景名胜区特许经营制度的思考[J].经济体制改革, 2009(5):158-161. http://www.wanfangdata.com.cn/details/detail.do?_type=perio&id=jjtzgg200905033
[4]	王富有, 陈建华.自然保护区经费来源问题研究[J].西北林学院学报, 2008, 23(6): 226-228. http://d.old.wanfangdata.com.cn/Periodical/xblxyxb200806054
[5]	田世政, 杨桂华.中国国家公园发展的路径选择:国际经验与案例研究[J].中国软科学, 2011(12):6-14. doi: 10.3969/j.issn.1002-9753.2011.12.002
[6]	张朝枝.基于旅游视角的国家公园经营机制改革[J].环境保护, 2017, 45(14):28-33. http://d.old.wanfangdata.com.cn/Periodical/hjbh201714007
[7]	张海霞, 钟林生.国家公园管理机构建设的制度逻辑与模式选择研究[J].资源科学, 2017, 39(1):11-19. http://d.old.wanfangdata.com.cn/Periodical/zykx201701002
[8]	美国国家公园管理局.特许经营目的[EB/OL].[2019-01-03].https://www.nps.gov/subjects/concessions/index.htm.
[9]	加拿大公园管理局.特许经营目的[EB/OL].[2019-01-03]. https://www.pc.gc.ca/en/agence-agency/partenaires-partners.
[10]	澳大利亚国家公园.特许经营目的[EB/OL].[2019-01-03]. https://www.environment.gov.au/system/files/resources/db864f65-78fe-4c36-afa4-2360138f4dca/files/anbg-other-activity-permit-form-19jan2015-pdf.pdf.
[11]	日本国立公园.公园事业目的[EB/OL].[2019-01-03]. http://www.env.go.jp/hourei/13/000003.html.
[12]	韩国国立公园管理公团.经营目的[EB/OL].[2019-01-03]. http://www.knps.or.kr/public/main/contents.do?menuNo=7030011.
[13]	美国国会.改善国家公园管理局特许经营管理法[EB/OL].(1998-11-13)[2018-07-10].https://www.congress.gov/105/plaws/publ391/PLAW-105publ391.pdf.
[14]	澳大利亚环境与能源部.环境保护和生物多样性保护条例[EB/OL].(2016-10-17)[2018-07-10].https://www.legislation.gov.au/Details/F2016C00914.
[15]	加拿大环境部.国家公园商业条例[EB/OL].(1998-09-15)[2018-07-10].http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR%2D98%2D455/.
[16]	日本环境省.自然公园法[EB/OL].(1957-06-13)[2018-07-10].http://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=332AC0000000161&openerCode=1.
[17]	韩国环境部.自然公园法[EB/OL].(2017-04-18)[2018-06-17]. http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=193400&efYd=20170719#0000.
[18]	韩国环境部.自然公园法实施令[EB/OL].(2017-04-18)[2018-07-10].http://law.go.kr/lsSc.do?menuId=0&p1=&subMenu=1&nwYn=1&query=&x=32&y=15#undefined.
[19]	加拿大环境部.国家公园局法[EB/OL].(2017-06-19)[2018-07-10]. http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/P-0.4/.
[20]	加拿大环境部.国家公园租赁与许可证获取条例[EB/OL].(2010-02-02)[2018-07-10]. http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-92-25/page-3.html.
[21]	澳大利亚环境与能源部.环境保护和多样性保护法[EB/OL].(1999-07-16)[2018-07-10]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00777.
[22]	日本环境省.环境事业业务方法书[EB/OL].(1992-11-30)[2018-07-10].http://www.env.go.jp/hourei/13/000003.html.
[23]	韩国环境部.自然公园法实施细则[EB/OL].(2017-05-30)[2018-07-10].http://www.knps.or.kr/mcorporation/main/contents.do?menuNo=7070024.
[24]	美国国家公园管理局.年度预算评估及执行信息报告2012-2016[EB/OL].(2017-04-11)[2018-07-12].https://www.nps.gov/aboutus/budget.htm.
[25]	加拿大公园管理局.加拿大公园财政公告2012-2016[EB/OL].(2017-03-12)[2018-07-12]. https://www.pc.gc.ca/en/agence-agency/dp-pd/ef-fs.
[26]	澳大利亚国家公园管理局.国家公园年度报告2012-2016[EB/OL].(2016-10-13)[2018-07-12].http://environment.gov.au/topics/national-parks/parks-australia/publications.
[27]	韩国国立公园管理公团.收入支出表[EB/OL](2018-04-11)[2018-07-12]. http://www.knps.or.kr/public/main/contents.do?menuNo=7030027.
[28]	BILMES L J, LOOMIS J. Americans value national parks, but funding is lacking[EB/OL].(2016-08-19)[2018-07-16].https://www.usnews.com/news/articles/2016-08-19/americans-value-national-parks-but-funding-is-lacking.
[29]	美国内务部. 2018年度预算案和绩效信息[EB/OL].[2018-06-18]. https://www.nps.gov/aboutus/upload/FY-2018-NPS-Greenbook.pdf.
[30]	WADE B. A new tragedy for the commons: the threat of privatization to national parks (and other public lands)[J]. The Privatization: An Overview, 2005, 22(2): 61-67.