Current Situation of and Countermeasures for Development of Collective Forestland Circulation Market in Beijing
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摘要: 集体林地流转是新一轮集体林权制度改革中出现的经济活动, 被认为有助于优化集体林地资源配置效率, 得到学术界和管理层的高度重视。以北京市作为研究区域, 基于全市首次开展的集体林地流转统计报表数据, 结合对转出方和转入方的实地调研, 采用描述统计与案例分析相结合的方法, 探析了集体林地市场流转发展现状及对策。研究表明:第一, 北京市集体林地流转市场活跃, 参与流转的集体林地面积大, 最为活跃的时期为2008—2015年; 第二, 市场主体多样, 但流转方式单一, 林业生态工程用地使得政府成为主要的转入方; 第三, 流转价格体系基本形成, 价格呈现逐年上升趋势, 且支付方式多样; 四, 流转后的用途多元化和收益多样化, 以生态用途为主的流转收益以生态效益为主, 以商业用途为主的流转收益取决于经营类型与经营者能力。为促进北京市集体林地流转市场健康发展, 建议完善集体林流转基本制度, 促进流转市场机制发展, 加强对林地流转市场的监管和服务。Abstract: Collective forest land circulation is an economic activity coming into being in this new round of collective forest tenure reform, and is regarded to be able to optimize the allocation efficiency of collective forestland, and thus draws strong attention from both academic community and administrative sectors. This paper aims at the current situation of collective forestland circulation market, and then discusses countermeasures for development of the market by applying statistical description and case analysis methods based on the statistical data of collective forestland circulation and the data from face-to- face interview on the market participants in Beijing. Research results are as follows. Firstly, the collective forestland circulation market is active, with the most active period appearing from 2008 to 2015, and the area of forestland involved in circulation is large. Secondly, the market players are diversified, while the circulation model is simple, resulting that the government becomes the main transferee of collective forestland in forestry ecological programs. Thirdly, the forestland circulation price system has been formed, the circulation price of forestland increases year by year, and there are various types of ways of payment. Fourthly, the uses of forestland circulated are multiple and the benefits from the forestland are also diversified. The forestland circulated mainly for ecological purpose is primarily targeted to gain ecological benefit, and the benefit from the forestland for commercial use is determined by the type of forestland management, and capacity of managers. In order to promote healthy development of collective forestland circulation market in Beijing, this paper recommends to perfect fundamental institutions for collective forestland circulation, accelerate development of circulation market mechanism, and reinforce supervision on and service to the forestland circulation market.
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集体林地流转是集体林权制度改革领域中的一个热点问题, 也是农村经济体制改革领域中的一个新命题。《国务院关于完善集体林权制度的意见》 (国办发[2016]83号)和《北京市人民政府办公厅关于完善集体林权制度促进首都林业发展的实施意见》(京政办发[2018]17号)等文件都提出了要健全集体林地流转制度。
国内外学术界对我国农村土地流转的关注始于20世纪90年代中后期, 紧随着在80年代出现的农村土地租赁活动[1], 并随着农村土地制度改革的深入渐为活跃[2]。关于集体林地流转的相关研究可以分为以下3类:一是关于林地流转的理论问题。对于林地流转内涵的研究指出, 林地流转实质上是林地资产所有权及其派生的经济权利的转移[3]。就林地流转动因而言, 是市场经济条件下农民制度选择的结果[4]。二是对林地流转现状的研究, 包括市场结构、价格体系, 以及流转中存在的问题。有学者总结了市场中存在拍卖、招标、协议3种流转方式, 完全转让与部分转让林地使用权两种流转形式, 场内市场和场外市场两类市场, 林地与活立木流转两类客体[6]。林地市场价格体系可细分为林地产权价格体系、林地资源价格体系与林地管理价格体系[7]。由于产权关系不清、流转机制不完善, 导致林地流转效率低下[8]。三是农户林地流转行为和意愿及影响因素的研究。此方面研究数量近年来呈现快速增长, 多数基于农户调研获取的一手数据, 采用了Logit、Probit、Tobit等计量分析模型, 探析了农户家庭人口、林地资源、森林经营、制度安排等不同因素对农户林地流转行为、意愿的影响[9-14]。总体而言, 多数研究在江西、福建、浙江等南方重点集体林省份开展, 关于北京的研究鲜见, 且针对北京的研究主要关注平谷区集体林地委托流转制度[15]; 多数研究关注的是微观主体层面, 缺乏对市场整体层面的研究, 制约了研究结果对管理实践和政策指定的支撑作用。
本研究基于北京市园林绿化局于2017年在全市开展的集体林地流转统计报表数据①, 结合同期对市农户、企业和管理部门的实地调研, 分析了北京市集体林地流转市场现状, 重点剖析了市场规模、主体特征、价格体系、流转方式等市场特征, 讨论了集体林地流转中存在的问题与不足, 最后提出了优化集体林地流转市场发展的对策建议。
① 此次调查是北京市开展的首次集体林地流转专项调查, 由市园林绿化局农村林业改革发展处统一设计和下放统计表, 分区对负责统计的村、乡(镇)、区工作人员进行培训, 再由乡(镇)林业站汇总村委员会填写的统计表后上报至区园林绿化局, 再由区园林绿化局上报至市园林绿化局。数据起始时间选定为1998年, 因为该年为北京第二轮农村集体土地承包的起始年份。此次调查中的集体林地指属于村集体经济组织所有和用作植树造林等林业生产经营活动的土地, 既包括登记为集体林地的土地, 还包括园地、荒山、废弃土地等未登记为集体林地的土地。下文数据若没有说明, 均来自此次专项调查。
一. 集体林地流转市场规模
北京市现有林地面积1 569万亩, 其中集体林地面积1 439万亩, 比重高达91.7%, 主要分布在门头沟、房山、昌平、平谷、怀柔、密云和延庆等7个山区。就森林功能而言, 生态公益林面积为1 260万亩, 比重达到80.3%②。统计报表数据表明, 1998年1月—2017年5月间, 全市集体林地流转共4 059宗, 总面积为142.54万亩。就流转的时间特征而言, 2008—2015年的流转比例最高, 达到69%, 这期间北京市启动并完成了以明晰产权为主的主体改革任务, 实施完成了第一轮百万亩平原大造林, 启动了规模化苗圃建设项目。1998—2003年和2004— 2008年两个时间段的流转比例相似, 分别为9%和8%, 其中2003年《加快林业发展的决定》 (中发[2003]9号)发布和全国集体林权制度改革试点开始; 2016—2017年5月的流转比例为14%, 该时间段北京市启动了新一轮百万亩平原大造林项目。
② 此段中的集体林地指登记在册的村集体经济组织所有的林地。
流转宗数最多的为顺义区(980宗), 流转面积占全市总流转面积的18.39%;流转宗数最少的丰台仅5宗, 比重仅为2.60%。按流转面积排序与按流转宗数排序略有不同, 其中顺义区位居首位, 达到26.22万亩; 昌平区位居第2, 为23.5万亩; 通州区排位第3, 为20.34万亩; 密云位居第4, 为20.19万亩。位居第5名至第13名的依次如下:房山区(19.11万亩)、平谷区(11.29万亩)、朝阳区(7.04万亩)、怀柔区(4.82万亩)、延庆区(3.86万亩)、丰台区(3.70万亩)、大兴区(1.31万亩)、海淀区(0.91万亩)、门头沟区(0.23万亩)。不同区域的流转规模差异一方面取决于该区的林地资源禀赋和区位, 另一方面则取决于土地流转后相关的生产经营活动情况。例如, 顺义区林地资源丰富, 距离北京主城区近, 在流转后的集体林地上建立了北京最大的林木种苗生产基地和苗圃。
在报告了流转期限的3 626宗流转中, 流转期限在0 ~ 15年的有2 151宗, 流转期限在16 ~ 30年的有1 075宗, 流转期限在31 ~ 70年的有400宗。通州区、昌平区、朝阳区、怀柔区、平谷区、房山区和密云区流转期限集中分布在0 ~ 15年, 顺义区、大兴区和门头沟区大多分布在16 ~ 31年, 延庆区流转期限主要分布于31 ~ 70年, 而丰台区和海淀区缺乏相关数据。
二. 集体林地流转市场主体与流转方式
一 流转市场主体类型
集体林地所有权利人都为村集体经济组织, 但使用权利人既有村集体经济组织, 也有农户、公司等主体, 因此林地转出方多样。在报告了流转主体特征的3 310宗流转中, 以村集体作为转出方的有2 029宗, 面积为84.98万亩; 以农户作为转出方的有1 257宗, 面积为57.27万亩; 以非农户个人作为转出方的22宗, 以公司作为转出方的1宗, 以乡政府作为转出方的1宗, 合计面积为5.29万亩。通州区、昌平区、朝阳区、丰台区、怀柔区、平谷区、大兴区、密云区主要以村集体为转出方, 分别涉及304宗、691宗、229宗、56宗、118宗、44宗、5宗、109宗。顺义区、房山区、延庆区、门头沟区主要以农户为转出方, 分别涉及430宗、224宗、53宗、7宗。
集体林地的转入方可以分为4类:一是区政府, 转入土地面积为11.22万亩; 二是镇政府, 转入土地面积为52.93万亩; 三是非农户个人, 转入土地面积为16.86万亩; 四是公司, 转入土地面积为33.19万亩; 五是村集体, 转入土地面积为26.24万亩; 六是其他转入方, 面积为2.10万亩。各区集体林地转入方存在较大区别, 海淀区转入方主要是区政府, 面积为0.82万亩; 通州区、昌平区、丰台区、房山区、大兴区转入方主要是镇政府, 面积分别为14.12万亩、12.92万亩、3.70万亩、12.68万亩、1.12万亩; 朝阳区、怀柔区、延庆区、密云区转入方主要是公司, 面积分别为7.04万亩、1.41万亩、2.78万亩、8.65万亩、0.15万亩; 平谷区转入方主要是非农户个人, 面积为4.53万亩; 顺义区转入方主要是村集体, 面积为9.31万亩。不同区域的转入主体差异主要取决于转入后的林地用途及其使用主体。
二 流转方式
现行的流转主要通过议价完成, 尚没有招标、拍卖方式。议价方式具体主要有3种类型:一是由转入方自行寻找集体林地流转信息, 与转出方商定价格和期限, 直接完成流转; 二是转入方委托中间人寻找林地流转信息和商定价格与期限, 再完成流转; 三是转出方发布集体林地转出信息, 吸纳转入方报价和进行商务谈判, 择优确定转入方。此外, 在集体林地流转市场中, 北京市农村产权交易所搭建了流转交易平台, 可以提供流转信息发布、促进交易、协助完成产权变更登记等服务。但在集体林地流转实践中, 尚没有在该交易所内开展的流转交易, 流转平台也没有得到有效使用。
政府是北京市集体林地流转市场上的一个特殊主体, 所采用的流转方式具有一定特殊性。在实施第一期平原造林生态工程中, 市工程管理部门将年度造林任务分解到各区, 再由各区分解到各乡(镇), 乡(镇)根据区设定的流转价格标准发布本地的流转价格, 并告知各村, 村则根据本村的集体土地闲置情况, 上报乡(镇)可以参与造林工程的土地数量, 再由乡(镇)上报至区, 区汇总后报至市工程管理部门。此类流转同样体现了市场机制, 设定的流转价格不低于集体土地用作其他用途的价格, 也没有强迫村集体经济组织必须把集体土地转出用作造林工程。
三. 集体林地流转价格特征
一 流转价格区间分布
在全市所有流转中, 共有4 058宗流转报告了价格信息。价格主要集中在3个区间, 其中“800元/亩”及以下的804宗, 比重为19.81%;“800 ~ 1 500元/亩”的2 163宗, 比重为53.30%; “1 500元/亩”及以上的为1 091宗, 比重为26.89%。就流转发生的时间而言, 2003年以前的流转价格主要是“800元/亩”及以下, 2008—2015年的流转价格主要是“800 ~ 1 500元/亩”, 而2015年以来的流转价格主要是“1 500元/亩”及以上。
各区流转价格情况各不相同, 与该区的流转主要发生时间具有一致性。顺义区的979宗流转中, “800元/亩”及以下的为288宗、“800 ~ 1 500元/亩”为651宗、“1 500元/亩”及以上为40宗; 丰台区只有5宗流转, 价格均为“800 ~ 1 500元/亩”; 通州区的565宗流转中, “800 ~ 1 500元/亩”最多, 达到530宗; 昌平区的811宗流转中, 最多的为“1 500元/亩”及以上, 共554宗; 朝阳区的229宗流转中, “1 500元/亩”及以上的229宗; 平谷区的236宗流转中, 最多为“800 ~ 1 500元/亩”, 共170宗; 房山区的433宗流转中, 最多的为“800 ~ 1 500元/亩”, 共257宗; 大兴区的159宗流转中, 最多的为“800 ~ 1 500元/亩”, 共94宗; 延庆区的68宗流转中, 最多的为“800 ~ 1 500元/亩”, 共56宗; 密云区的353宗流转中, 最多的为“800 ~ 1 500元/亩”, 共253宗; 门头沟区的39宗流转中, 最多的为“800元/亩以下”, 共29宗。
二 流转费支付方式
在全市流转中, 主要有4种流转费支付方式, 采取一次性支付或多次支付, 流转价格在整个流转期内保持不变或浮动。
一是签署长期合同, 确定流转价格和流转费, 然后一次性支付。此类流转多数发生在2003年以前, 集体林地价值不高, 流转价格也较低。昌平某民营森林公园即采用了该方式。公园负责人为所在村农户, 在自有200余亩自留山和责任山基础上, 向本村其他农户流转600余亩林地, 建立该森林公园, 提供观光旅游等服务。流转期限都为70年, 流转价格平均不足700元/亩, 折合到每年不足10元/亩。
二是签署长期合同, 确定流转价格和流转费, 分年或分次进行支付。对北京2014年以来建设在集体林地上的20余个规模化苗圃实地调研获悉, 目前多数村集体经济组织在出租林地时实行浮动价格, 即在流转合同签署时有一个基准价, 此后每年根据该价格上涨一定幅度, 具体的幅度完全由流转双方自行商议。大兴某苗圃于2014年建立初期时, 土地租金为每年1 900元/亩, 涨幅设定为每年100元/亩, 2018年的土地租金已经上涨至每年2 400元/亩。房山另一苗圃于2015年建立初期的土地租金为每年1 500元/亩, 涨幅设定为每3年上调3%, 2018年的地租为1 545元/亩。顺义等区也有苗圃地租上涨幅度设定为每年50元/亩。
三是流转合同一年一签订, 流转价格一年一议和一年一支付。房山某建设在集体林地上的观光园成立于1998年左右, 与所在村集体经济组织签订了15年流转合同, 当时的流转价格固定为每年100元/亩, 一次性缴清流转费。2013年, 原流转合同到期后, 村集体经济组织不再签订长期合同, 合同改为一年一签, 价格也实行一年一议, 2018年村集体经济组织拟将价格提高到1 500元/亩, 观光园经营者表示价格过高无法承担, 最终议定的价格为1 100元/亩。
四是签订长期合同, 流转价格采用浮动价格与收益分成相结合的方式进行。在一宗于1998年进行的流转中, 转入方为一家外资公司, 转出方为村集体经济组织, 流转由当时的乡商贸公司撮合完成。转入目的为综合利用村集体林地和集体宅基地, 打造一个国际休闲度假村。双方商定的结果为, 在8年建设期间, 转入方只需支付一定数量的地租, 地租每3年小幅上调一次; 进入开放运行期后, 转入方既要支付地租, 还要将收益的10%分配给村集体。由于转入方负责人病故和资金链断裂, 以及转出方未履行流转合同中规定的开通电力和通讯的义务, 度假村建设工作停滞, 流转合同的履行工作也告停滞。
四. 集体林地流转后的用途及收益
一 流转后用途
集体林地在流转前除了主要用于森林培育, 还用作苗圃地、园地, 也有部分土地为废弃砂石坑与荒山、荒地和荒坡。流转后的土地用途可分为两类:一是公益用途, 流转宗数和面积比重高于75%, 用作北京市实施百万亩平原大造林、“一道绿隔”和“二道绿隔”、郊野公园等林业生态工程, 所对应的转入方为区政府、镇政府、村集体经济组织。二是商业用途, 流转宗数和面积比重低于25%, 用作种植和经营苹果、桃、樱桃、杏等经济林, 建设苗圃, 种植林下药材、养殖禽类和开展森林旅游等, 所对应的转入方为村集体经济组织、公司和非农户个人。
不同使用权人的土地流转后的用途存在一定差异。就昌平区而言, 一是流转前土地使用权为集体的共计15.52万亩, 其中流转到乡(镇)政府用于平原大造林、河路两侧造林等生态工程的约为10万亩, 占集体土地流转面积的64.48%;流转到乡(镇)政府进行公园建设、环境整治的有4 534.94亩, 比重为2.92%;流转到个人、企业进行果园、苗圃种植养殖的有2.46万亩, 比重为15.81%;流转到个人、企业进行开发、休闲旅游的有1.31万亩, 比重为8.42%;流转给个人进行其他经营的有1.29万亩, 比重为8.37%。二是流转前土地使用权为个人的约为8万亩, 其中流转给乡(镇)政府进行山区、平原地区造林工程以及河路两侧绿化的共计3.33万亩, 占个人经营土地流转面积的41.69%;流转给企业、个人进行经济林种植的有3.12万亩, 比重为39.06%;流转给企业、个人进行旅游资源开发利用的有1.29万亩, 比重为16.22%;流转给个人进行其他经营的有2 426.26亩, 比重为3.03%。
二 流转后收益
流转后的集体林地收益存在较大区别。对于以公益用途为目的的流转而言, 集体林地收益以生态效益为主, 同时具有良好的社会效益和经济效益。诸如, 第一轮平原大造林工程致力于改善北京空气质量, 对于营造的森林提供每年4元/m2的管护费, 并要求管护工作需要吸纳当地农户参加, 即为农户提供就业增收机会。
对于以商业用途为目的的流转而言, 集体林地收益取决于转入方所从事的经营活动类型。其中, 花圃、苗圃、葡萄酒庄、高效果园的经营收益较高, 年收益高的超过1万元/亩; 从事传统经营的果园和小规模的森林旅游的收益位于中间, 每年为300 ~ 3 000元/亩不等; 集体林地承包后闲置, 苗圃没有苗木出售, 用材林没有进行采伐等情形的没有收益或者收益为负。由于经营者能力差异, 同一类型经营活动的不同经营者收益也会相差甚远。
五. 结论与讨论
一 结论
本研究首次较为系统地呈现了北京市集体林地流转市场特征, 弥补了该领域存在的不足与空白。一是全市集体林地流转市场较为活跃, 参与流转的集体林地面积大, 不同区的流转活跃程度存在差异。集体林地流转主要发生期为2008—2015年, 也是集体林权制度改革的重要时期。二是流转市场主体多样, 流转主要通过议价开展。转出方主要包括村集体经济组织、农户, 转入方主要为区、乡(镇)政府, 表明林业生态工程用地对集体林地流转具有重要的促进作用, 这也是北京集体林地流转市场与江西、福建、浙江等省相比所具有的典型差异性。三是流转价格体系基本形成, 随着时间的发展, 流转价格呈现上升的趋势, 其中政府林业生态工程用地流转价格成为近年来流转市场中的价格标尺。流转价格的支付方式类型多样, 既有一次性支付, 也有多次支付。四是流转后的用途多元化、收益多样化。用作公益用途的集体林地流转占据的比重大, 以提供生态效益为主, 同时发挥了社会效益和经济效益。用作商业用途的集体林地流转后的收益取决于林地经营类型及经营者能力。
二 讨论
北京市集体林地流转市场基本形成, 但流转方式单一。为使北京市集体林地流转得到健康发展, 促进集体林业规模化、集约化和现代化发展, 首先应建立集体林地流转基本制度, 出台集体林地流转导则和指南, 明确流转后差异化林地用途的管理办法, 制订和实行全市统一格式的流转合同, 完善集体林流转本底数据库和档案。其次, 要进一步促进流转市场机制发展, 特别是发挥好流转平台在保持信息通畅和降低交易成本方面的积极作用, 优化和简化交易程序。在以公益用途为目的的流转中, 发挥市场机制的价格调节作用, 提高政府资金使用效率。再次, 要加强对林地流转市场的监管和服务, 对于规模化经营主体予以鼓励和引导, 消除生产经营中面临的政策、技术与资金等的约束。在以商业用途为目的的流转中, 要关注流转合同的执行, 以及合同到期后的后续问题, 确保流转后林地经营活动的稳健性。值得一提的是, 由于部分流转发生时间久远, 缺乏流转的存档资料, 此次调研收集到的流转信息可能不全面, 从而导致本研究呈现的北京市集体林地流转市场发展历程与现状可能存在偏差。
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