自然保护地建设是全球生态安全的基础，也是世界各国自然保护的核心。治理又是自然保护地建设的关键：首先，治理是一种蕴含巨大潜力的可变因素，将影响自然保护地的覆盖范围；其次，治理是自然保护有效性和效率的决定性因素；再次，治理又是决策恰当性及公平性的决定因素；最后，治理还能让自然保护地很好地融入更为广泛的生态系统和社会^[1]。自然保护地治理也是建立具有中国特色的国家公园体制和自然保护地建设需要解决的优先领域。目前，正值生态文明体制建设的重要时期，针对中国自然保护地建设中存在管理体制不顺、人地矛盾突出、社区发展等问题^[2-3]，中央政府开始引入国家公园体系政府治理模式，以改进现有自然保护地体系治理混乱的问题^[4-6]，力求实现习近平总书记在十九大报告中所提出的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，实现保护地从“管理”到“治理”的转变^[7]。

世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，以下简称为IUCN)和《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity，以下简称为CBD)根据谁对保护地拥有权威、责任并对关键决策负责的原则，将自然保护地治理分为政府治理、共同治理、公益治理和社区治理4种类型，其中政府治理是主要类型^[7]。然而，要对自然保护地赋予治理类型并不容易，因为保护地是一个复杂的人地系统^[1]。作为一个系统，保护地必定有一定的构成要素，不同要素对应着不同的功能，各个要素之间存在相互作用。借鉴系统构成模型^[8]，保护地治理系统构成可以概括成包括主体、客体、媒体和载体4个要素的生态—社会—经济复合系统(见图 1)。其中，主体是保护地治理机构的人；客体是指保护地本身，包括保护对象、权属构成和空间范围以及所处阶段等；媒体是主体采取何种方式作用于客体，即保护地治理者采取何种管理、技术等措施作用于保护对象；载体指保护地所在地的政治、社会、经济等环境因素。政治体制、社会发展和经济水平的差异均可能对治理者选择治理模式产生影响。保护地治理模式选择就是治理者要根据保护地的主体、客体和载体差异，而选择合适的媒体(治理模式)。

图  1  自然保护地治理系统构成示意图

下载: 全尺寸图片 幻灯片

美国是世界自然保护地的先行者，国家公园体系(National Park System，以下简称为NPS)是最有创意的构思，NPS政府治理模式也是世界自然保护地政府治理模式(特别是国家公园政府治理)的原种^[9]。美国NPS政府治理模式的“完全中央集权”特征十分明显，主要体现在将NPS的事权上升到国家层面，实施中央集权、垂直管理，进而实现“以国家之名、依国家之力、行国家之事”^[10]。实际上，美国采用完全中央集权政府治理模式的保护地类型，不只有NPS，还有国家森林体系(National Forest System，以下简称为NFS)、国家野生动物保护地体系(National Wildlife Refuge System，以下简称为NWRS)等。

在此基础上，“完全中央集权”保护地政府治理模式沿着两条路径形成不同的变种。一条路径是由于自然保护地治理系统中的治理环境和治理主体的变化，如国家公园政府治理模式在不同国家和地区(澳大利亚、英国及非洲等)，被讨论、被检验、被改进，以符合具体的历史与社会背景，为当地带来持久的保护效果和生计福利。不同的法律制度、资源权属、治理主体、资金来源决定了保护地以谁之名、归谁所有、由谁所管、该谁负责^[1]，这些因素主要是因为保护地治理环境的差异而产生的。NPS政府治理模式到其他国家，需要根据保护地系统中主体、环境要素的差异进行改良和本土化。世界各国的国家公园体系政府治理模式根据自身国情，在法律制度、资源权属、治理主体、资金来源4个方面形成了各自特色，逐步演变为中央治理(美国)、地方自治(澳大利亚)和综合治理(英国)3种典型模式^[10]，而且这3种模式存在较大差异^[11-12]。

另一条路径是，由于自然保护地治理系统中客体的差异，即使在同一个国家，不同的保护地类型也可能形成不同于NPS“完全中央集权”的新型政府治理模式。美国国家荒野风景河流体系(National Wild and Scenic River System，以下简称NWSRS，又译作国家自然风景河流体系、国家野生河流体系等)就是其中的代表，是一种“非完全中央集权”的政府治理模式。NWSRS是一种针对内陆流域生态系统的自然保护地类型，旨在保护河流自然流动状态和突出的自然、文化价值，并适当利用河流游憩功能^[13]，突出特点是保护对象的复杂、权属构成的多元、空间范围的不确定，以及跨越多个治理主体的管理范围。

长期以来，自然保护地政府治理一直是国内外学术研究的热点^[14-17]，主要关注保护地治理系统中载体、主体不同引起的政府治理模式演变^[18-20]，而针对客体差异引起的政府治理模式演变的研究较少。在此背景下，笔者通过阅读文献和近10年的年度报告等资料，利用访问和学习机会，在2015年5月至2018年12月间，先后对美国林务局(Forest Server，以下简称USFS)、国家公园管理局(National Park Server，以下简称NPS)两位NWSRS全国管理负责人，3位区域负责人以及10多位不同的NWSRS管理单位的负责人进行访谈，并与美国农业部落基山研究所、蒙大拿大学、俄勒冈大学、北亚利桑那州立大学等学术研究机构的研究人员进行座谈，交流的内容包括NWSRS发展概况、政府治理的特点和难点，以及NWSRS政府治理与NPS政府治理的差异等，以求对NWSRS政府治理模式有更深入的了解。对这种独特的政府治理模式进行深入探讨，可以进一步厘清保护地政府治理的演变情况，为中国自然保护地政府治理的改进和完善提供参考。

一.   NWSRS非完全中央集权政府治理模式的联邦主导

NPS完全中央集权政府治理模式表现为联邦立法保障、联邦土地完全所有、联邦机构统一管理、联邦财政大力支持，该模式提高了国家公园管理效率，但整个治理模式适应性较差^[21]。NWSRS政府治理模式的确定，就因保护地客体不同而改变，形成一种非完全中央集权政府治理模式。但是，在法律体系、资源权属、治理主体3个方面，NWSRS政府治理模式仍然体现出明显的联邦主导特征。

一   联邦主导的法律体系

保护地联邦立法是联邦政府积极主动地管理保护地的重要体现。在法律作用方面，NWSRS与NPS基本类似。NWSRS政府治理模式是以联邦立法统筹体系的整体运转，以单独立法确定资格认定。联邦立法体现了联邦政府认同的NWSRS之保护目的、保护理念、运作方式等核心问题。

法律体系构成方面，NWSRS与NPS基本一致。1968年，《荒野风景河流法案》(National Wild and Scenic River Act，简称为WSRA)正式颁布，以联邦立法形式宣布NWSRS体系正式确立，WSRA是NWSRS的法律依据和宏观政策指导。在认定过程中，还制定具体的NWSRS技术性管理的联邦立法，并以相关的环境保护法案作为辅助。这些法律与管理机构制定的负责具体实施的部门规章一起^[22]，形成了垂直统一的法律体系(见表 1)。这是联邦政府治理模式集权特征的最重要表现。

表  1  NWSRS法律体系构成

层级	构成	作用
专门性法律	荒野风景河流法案(WSRA)	标志着NWSRS的建立，体现国家意识的NWSRS保护理念，提供法律依据
	具体NWSRS的技术性管理联邦立法	表明某一河流正式纳入NWSRS，为该河流的保护、管理提供法律依据及支持
非专门性法律	国家历史保护法案、国家环境政策法案、水污染控制法案修正案、濒危物种法案、考古资源保护法、阿拉斯加国家利益保护法案等	保护NWSRS的历史和文化价值，评估其流域内工程项目的环境影响，保护其野生动植物，保护鱼类及其观赏价值，恢复以及保护其水质量，指导其流域内联邦土地的使用管理等
部门规章	各主管部门规范性指导文件	为各个部门管理NWSRS提供具体指导
	跨部门管理指南	促进不同治理机构间的协调合作

下载: 导出CSV 

| 显示表格

二   联邦主导的机构治理

国家公园管理局作为NPS的唯一联邦管理机构，负责整个NPS发展和具体保护单元的规划、管理和运营，并形成全国统一的多层级的政府治理体系，是“行国家之事”的具体体现。NWSRS没有独立的管理机构，但国家公园管理局、林业局、土地管理局、渔业与野生动物管理局等4个联邦机构管理了绝大多数的NWSRS，决定着NWSRS的发展方向。

NWSRS的治理主体以联邦机构为主，非联邦机构为辅。NWSRS的治理主体包括两种类型，一是联邦机构，主要包括国家公园管理局、渔业与野生生物管理局(U.S. Fish and Wildlife Service, 以下简称FWS)、土地管理局(The Bureau of Land Management, 以下简称BLM)以及UNFS^[23]；二是州政府或地方政府。这两类治理机构形成了4种组合管理方式：单一联邦机构进行统一管理；不同联邦机构进行联合管理；州或地方政府进行地方管理；“联邦-州-地方政府”进行合作管理^[24]。截止到2018年底，4种管理方式管理的NWSRS数量占美国NWSRS总数的比例分别为78%、10%、7%、5%，联邦机构全权管理或参与管理NWSRS的数量占到了全部NWSRS的93%^[25]。

NWSRS赋予联邦机构绝对的管理权。虽然NWSRS“尊重NWSRS河流廊道及周边土地及水资源的原所有权”，但对于联邦机构管理的NWSRS，绝不会因为NWSRS的私人所有权的存在而下放管理权。而是赋予联邦机构绝对的管理权，限制其不利于河流保护的利用方式，通过劝说、环境教育等方式进行管理，让原所有者自觉参与到河流保护行列之中。

三   联邦主导的产权构成

NPS最重要的资源是土地资源，国有土地是联邦政府实施保护的基础，也是实施完全中央集权政府治理的必要条件。NPS绝大部分土地是联邦所有，即使存在少量非联邦所有土地，也将通过征收或购买等方式，努力将其变为联邦所有。

与NPS相比，NWSRS除了涉及到土地权属确定之外，还涉及到河道内水资源权属确定的问题。大部分的NWSRS属于国有土地，对非国有土地和水资源，WSRA对其进行了明确规定，强调了联邦机构的优先获得权、购买权以及限制权，从而控制河流及其沿岸土地的使用方式^[26]：①NWSRS边界内暂未确定所有权的土地及水资源归国家所有；②对河流生态系统敏感区内非联邦所有的土地及水资源，联邦机构可通过与原所有者协商，达成共识，签订买卖合同，获得所有权；③尊重NWSRS廊道及周边土地、水资源的原所有权，但限制原所有权的使用，禁止有违河流保护的资源利用；④对不配合河流保护的资源所有者，联邦机构有权依据市场价格从原所有者手中购买所有权。

二.   NWSRS非完全中央集权政府治理模式的多元分权

由于河流涉及多种关系，生态系统复杂、生态联系多样、利益相关者众多，而且NWSRS穿越较多的保护地治理机构，难以实行完全中央集权政府治理模式，必须根据实际情况对完全中央集权政府治理模式进行变革和创新，从而形成了较强的多元分权特征。

一   资源权属的多样分离

NWSRS土地及水资源所有权的混合性，以及所有权与管理权的不对等，是非完全中央集权政府治理模式的根本表现。

NWSRS所有权的多样性。NWSRS尊重资源的原所有权，一般强烈主张NWSRS所有权的联邦化，不支持所有权买卖，而是通过一系列措施实现非联邦所有资源的保护^[27]。NPS的终极目标是完成土地的国有化，而NWSRS不把土地的国有化作为目标。因为联邦财政不可能承担起这种大范围的所有权收购，而且收购行为可能损害周边社区居民的合法权益，必然遭到社区的反抗。NWSRS政府治理模式尊重河流周边居民现有权利，对不利于保护目的的行为进行规范，通过合理的利益分配及环境教育将社区纳入河流生态系统保护行列，并通过河流游憩利用促进社区发展，实现了环境保护与社区发展双赢。

NWSRS所有权与管理权的分离。对于联邦及当地政府所有的土地和水资源，NWSRS会尊重原所有权，将原所有者确定为相应的治理主体；对于私人所有的土地和水资源，NWSRS在尊重原所有权的同时，赋予联邦机构绝对的管理权，这就存在了所有权与管理权的交叉。无所有权的管理是非常困难的，这导致了NWSRS在遴选过程中的重要特点——将河流廊道、周边各种资源所有者及所涉及社区的支持程度作为重要的遴选标准之一。怀俄明州Clarks Fork Yellowstone NWSRS周边土地大部分为联邦所有土地，林务局为其唯一的治理机构，但河流周边有部分私人土地。在漫长的研究过程中(1975—1990年)，林务局花费了大量精力致力于改善与当地居民的关系，通过劝说、沟通，最终将私人土地所有者拉入保护河流阵营，并获得他们的支持^[28]。

二   管理主体的非单一性

NWSRS主要由4个联邦机构共同管理。国会在决定NWSRS治理主体时，遵循就近原则，并考虑适宜性和便捷性，即所保护河段流经的土地属于哪个联邦机构管辖，国会将尊重其原管理权，优先赋予该联邦机构对NWSRS的管理权。NWSRS治理主体的非统一性导致其难以形成统一的垂直治理结构，这是NWSRS多元分权的重要体现。

NWSRS的治理主体吸纳了地方政府。由于土地和水资源权属的非完全联邦所有，当NWSRS大部分位于州政府管辖范围内，如果州政府在将河流纳入NWSRS过程中体现出较大的自觉性和保护决心时，国会也会尊重产权，将某个州政府确定为该NWSRS的治理主体^[29]。目前，各个州政府全权管理或参与管理了体系中11.5%的NWSRS。虽然比例不大，这是NWSRS多元分权的重要体现。

成立NWSRS协调管理组织。由于治理机构较多，“NWSRS协调管理委员会”(Interagency Wild and Scenic Rivers Coordinating Council，以下简称为IWSRCC)于1995年正式成立，由4大联邦治理机构代表组成，其宗旨是协调、沟通，以提高NWSRS管理工作的统一性，提高公众的参与，加强重要河流资源的保护。IWSRCC的管理职责包括对现有NWSRS的管理、潜在NWSRS的认定、为州政府和非营利组织提供技术援助等。通过定期会议展开工作，其他与河流利益相关的主要联系人以及公众均可参与对河流保护管理的讨论。但是，IWSRCC并不是凌驾于所有治理机构之上的新机构，并没有打破NWSRS治理主体的非单一性。

三   资金支持的弱联邦化

联邦财政支持是NPS实施完全中央集权政府治理的资金保证，而NWSRS管理的联邦财政支持比较微弱，这也是其非完全中央集权性的重要表现。

NWSRS资金支持的弱联邦化体现在两个方面：一是资金来源渠道与NPS相似，但联邦支持力度有差异。NPS资金来源主要靠联邦支持，除了联邦财政支持之外，NPS还有特许经营收入、非政府组织或企业捐助、生态补偿3种资金来源形式。NWSRS资金来源中，联邦支持力度较小，主要依靠后3种资金来源支持。如华盛顿州Skagit河，上游的“西雅图城市之光”水电厂先于NWSRS建设，水电厂依托Skagit河水资源盈利，同时也承担了该河流保护及游憩开发的大部分资金需求^[30]。二是地方财政支持。NWSRS中，州政府全权管理其中7%的NWSRS，州财政对其保护及游憩开发提供了有力支持^[31]。

三.   NWSRS非完全中央集权政府治理模式是保护地治理创新

NWSRS形成非完全中央集权政府治理模式的根本原因在于保护地治理系统中的客体(河流生态系统)穿越多个治理主体，形成复杂多样的权属关系，而且水资源交易不能一次交割完成^[32]。在尊重权利的基础上，NWSRS非完全中央集权政府治理模式采取了适度分权的方式。

一   创新依据：因河而设，因河而治

河流是一种四维空间，在纵向、横向、垂向以及时间维度上进行着水文循环和各种生态联系，是物理过程、生命现象的总和^[33]。纵向连通性表现在河流上下游之间栖息地、物种、群落和生态过程的联系，生态服务的完整性以及河流利用状况；横向联系是河流与周围景观(如河漫滩、滨河社区等)之间的连通；垂向联系主要是河床与地下水之间的关系；时间维度是指水流要素变化及水文周期。河流生态系统的突出特点是NWSRS政府治理模式选择的难点和出发点。

河流保护地保护对象具有复杂性。河流作为水资源的重要载体，水质、水量是所有保护的基础；河流为水陆空的众多动植物提供栖息地；河流是水域、湿地及陆地生态系统的完整组合，需要考虑各个生态系统的健康完整及其相互作用；河流是人类生存发展的重要依托，在保护自然价值的同时，还需要保证一定的人类利用及其形成的文化、游憩价值。

河流保护地管理权属具有交织性。从所有权来看，河流土地、水资源等权属多样，尤其是水权上下游、左右岸、干支流、地表地下的相互作用关系十分复杂，而且不能像土地一样一次交割。从使用权来看，人类社会一直都在河流周边集聚，特别是在一些规模较大河流的中下游，河流与周边社区居民形成了十分密切、稳定的关系，河流保护无法规避社区实行封闭管理，必须妥善处理好河流保护地生态、生产、生活3种空间的合理使用。

河流保护地空间范围具有变动性。作为一种自然保护地，必须要有一个明确的地理空间。河流的面积和长度都是动态变化的，导致河流保护地空间范围难以确定。对于河流保护地而言，确定的边界是需要划定河流保护地的纵向边界以及横向边界。河流又是一种连续体(river continuum)^[34]，在一个环境变化的连续体中要清楚地划出一个可辨别的边界线是困难的，也是人为的^[35]。

二   创新路径：尊重权利，适度分权

由于NWSRS无法与NPS一样，基于一个权属(联邦所有)进行统一管理，而且许多河流是跨越行政和管理边界的，因此必须在尊重权利的基础上实施适度分权保护，对完全中央集权治理模式进行权变创新。NWSRS非完全中央集权政府治理模式尊重各利益相关者的权利，包括实质性权利和程序性权利两个方面^[1]。

实质性权利，主要表现在联邦政府不强烈谋求改变NWSRS土地所有关系，即使收购沿河土地，也会尊重土地原来所有者的意志。实际上，尊重原居民及社区居民的土地、水资源的所有权和使用权，是一种成本较低的保护措施，是在几乎不占用任何社会成本的条件下，实现保护以及其他效益^[36]。

程序性权利，表现在联邦政府尊重个人与环保组织的肯认权，加强州政府、地方政府、NGO、公众个人在河流保护问题上的话语权和代表权，如在环保主义的建议下成立了IWSRCC。IWSRCC机制有协商协议、协商过程和协商机构，可以进行信息交流和磋商，满足保护地共同治理的基本要求^[1]。NWSRS治理模式通过权利在不同政府层级之间的分配，可以克服联邦政府执行能力弱和执行效果差的缺点，联邦和地方政府共享权威和责任，在各种角色和机构之间获得了一种动态和共同支持的平衡。

三   创新格局：整体大维持，局部小改变

在维持NPS完全中央集权政府治理模式总体框架不变的前提下，NWSRS非完全中央集权政府治理模式对产权、机构和资金等方面做了局部调整，呈现出“大维持、小改变”的格局(见表 2)。

表  2  完全与非完全两种中央集权政府治理模式对比

属性		类型
		完全中央集权政府治理模式	非完全中央集权政府治理模式
典型代表		国家公园体系(NPS)	国家荒野风景河流体系(NWSRS)
特征表现	法律保障	联邦专门立法，特定单元技术性管理规范的联邦立法	联邦专门立法，特定单元技术性管理规范的联邦立法
	治理主体	唯一的联邦机构	大部分属于多个联邦机构管理，少部分属于州、地方政府或合作管理
	资源权属	完全联邦所有	大部分属于联邦所有，少数属于州政府、私人所有
	资金来源	主要由联邦财政支持，无地方财政参与	主要来源于特许经营收入、NGO或企业捐助及生态补偿，有地方财政参与
主要特征		完全集权	整体集权，部分分权

下载: 导出CSV 

| 显示表格

“大维持”主要体现在：法律体系上，NWSRS法律体系与NPS基本一致，这是NWSRS的依据；88%的NWSRS由联邦机构单独或混合管理，是NWSRS得以建立及发展的基础；形成了一个由“委员会(IWSRSCC)—联邦机构(agency)—地区机构(region)—管理单位(unit)”组成的纵向垂直统一为主、横向高端联系为辅的治理系统(见图 2)，中间部分是治理机构主体。

图  2  NWSRS治理模式系统构成

下载: 全尺寸图片 幻灯片

“小改变”主要体现在：增加管理机构，5%的NWSRS由地方政府全权管理，7%的NWSRS由地方及联邦政府合作管理；增加协调机构，在4大联邦治理机构之上成立了协调机构IWSRSC；增加管理对象，管理单位可以对联邦所有、地方政府所有、私人所有的土地和水资源等进行统一管理；增加地方资金支持，个别州政府为NWSRS提供了资金支持。

在保护地治理模式的连续体中，NWSRS处在政府治理与共同治理之间的位置^[1]，从单一的中央政府治理扩张到中央政府治理、地方政府治理以及其他地方权利持有方和利益相关者的共同治理，融合政府治理、共同治理两种治理模式的优点(见图 3)。

图  3  非完全中央集权政府治理模式在自然保护地治理连续体中的位置

注：在参考文献[1]的基础上修改而成。

下载: 全尺寸图片 幻灯片

四.   保护地多部门政府治理的中美比较

美国NWSRS非完全中央集权政府治理是一种“多部门共同治理”的情形，但与中国保护地现有的“分部门共同治理”模式有着巨大的差异，这也是中国国家公园体制建设中力图解决的重大问题。

一   治理系统中主体的差别

中国的保护地治理系统中，治理主体沿用了科层制的治理模式^[37]。保护地政府治理机构接受中央政府职能部门和地方政府的双重领导，如许多国家自然保护区，在业务上接受中央部委的指导，但人事、财政等方面却是以地方政府管理为主。虽然自然保护地治理是多部门分治，但管理各个要素的部门最后都统一于地方政府。由于中国的地方政府除了承担生态保护的职责之外，还承担了经济发展、社会保障等功能，当三者出现矛盾时，有可能倾向于经济发展、社会保障等选项，从而干扰保护地政府治理。

在保护地治理机构方面，NWSRS非完全中央集权政府治理与NPS完全中央政府治理模式基本一致。4个联邦机构全权负责全国NWSRS的建设、维护和运营，内政部的国家公园管理局、FWS、BLM以及农业部的USFS全权管理着88.5%的NWSRS，并参与剩余部分NWSRS的管理。通过国家层面、地区层面和管理单位3个层次实施垂直管理，其人事、财政和业务均只接受联邦管理。负责保护地治理的4个联邦机构，管理了约98%的国有土地^[38]，这些土地的主要功能是维护国家的生态安全，而地方政府主要负责经济发展、社会保障等事务。即使某个地区经济发展、社会保障与生态保护出现矛盾时，地方政府也无法插手生态保护等属于联邦政府管理的事务，从而被隔离于保护地政府治理的范围之外。

同时，NWSRS非完全中央政府治理模式较好地解决了多治理主体间的合作关系：一方面，NWSRS依据土地权属关系和就近原则，在尊重土地权属关系不改变的前提之下，将土地的原有管理者(如国家公园、国家森林等单元)确定为NWSRS的治理主体，既避免了权责变更带来的一系列纠葛，又保证了管理区域内治理主体的唯一性；另一方面，通过IWSRCC，加强各个治理主体之间的沟通交流，解决河流保护中的矛盾问题。

二   治理系统中客体的差别

目前，中国保护地体系的治理主体，是按客体——保护对象的自然要素进行权责划分，当同一个保护地单元因为保护要素的不同而被戴上不同保护地的帽子，就出现了多部门同时管理同一个保护地的现象。中国的许多著名保护地(如庐山、黄山、九寨沟等)同时拥有国家级自然保护区、国家地质公园、国家级风景名胜区等保护地称号，环保、住房与建设、国土资源、林业等部门都有权对这些保护地进行管理，生态系统保护由环保部门、景观保护由住建部门、地质保护由国土资源部门、森林资源由林业部门进行管理。甚至，同一保护对象的不同方面都归属于不同管理部门，如水体的质量管理归环保部门，而水体的数量管理归水利部门。这些事项本来就很难划分，而且每个部门都有自身的利益，导致大部分保护地治理机构存在“多顶帽子，多个婆婆”，难以实现治理主体间的协调统一，更多的是一种“分部门共同治理”(见图 4)。

图  4  基于土地权属的多部门政府治理和分部门政府治理比较

下载: 全尺寸图片 幻灯片

NWSRS跟国家公园、国家森林一样，根据土地权属，国家对治理主体进行权责划分，这实际上也是美国保护地政府治理的精髓所在。美国保护地体系中，多种保护地共存是一种比较常见的现象，联邦政府通过土地权属来限定各个联邦机构各自的治理范围。但在同一片土地上，只有一个治理主体，这个治理主体管理土地上承载的一切，对森林、河流、野生动物和游憩活动等负有全部责任。NWSRS的空间范围是以河流中间线为基准，向河流两岸各自延伸400m所形成的一个狭长地带，包括水流、河岸及周边森林、山地等。NWSRS涉及到的土地及水资源的所有者有3类：联邦政府、当地政府、私人。联邦政府、当地政府拥有的公有土地一般容易实现NWSRS政府治理。但对私人土地，NWSRS尊重原所有权，一般不支持通过买卖实现NWSRS所有权的联邦化，而是通过地役权(easement)等措施实现非联邦所有权的保护。

三   治理系统中媒体的差别

在保护地治理系统中，法律无疑是所有媒体中最重要的手段和方式，也是保护地建设中政治因素和生态因素相耦合的重要表现。

中国现有的保护地法律地位较低，整个保护地法律体系缺乏权威性。目前，只有自然保护区和风景名胜区两种保护地类型的法律基础是行政法规，其他保护地类型的法律基础都是国务院的部门规章，如国家地质公园、国家森林公园等。在中国现有的1200多部法律面前，自然保护地法律体系的地位无疑是低下的。而且，所有保护地单元的确定，只有自然保护区和国家级风景名胜区是国务院批准，其他保护地类型大都是各个部门根据自己的规章进行认定和批准。在法律行为上，这些保护地部门分治更多的表现为各个政府部门的行为，而不是整个国家行为。

在美国，NWSRS与NPS一样，是联邦层面的保护地类型，有独立的联邦法律支撑。WSRA是整个NWSRS的纲领性文件，也为NWSRS的发展完善提供了法律保障。其次，NWSRS在WSRA的基础之上，实行“一河一法”，每一段纳入NWSRS的河流都由国会立法正式指定。在法律行为上，NWSRS政府治理模式是在统一的国家行为的基础之上，表现出来的“多部门共同治理”。

五.   结语与启示

经过50年的发展，NWSRS非完全中央集权政府治理模式经历了复杂的发展过程，也取得了良好的治理效果^[39]。保护成果方面，NWSRS的保护数量从最初的8个管理单位，总长为1246.9km，发展到2018年底的226个管理单位，总长为20452.8km，提高了河流总体水质，保护了河流周边的生态环境，维护了河流生态系统的多样性和稳定性；环保教育方面，NWSRS发展转变了美国政府及民众对大坝建设的认识，限制了大坝对河流生态系统的破坏，获得了全社会对河流自然流淌重要意义的认可；游憩利用方面，NWSRS保存了许多河流较为原始的状态，满足了人们对漂流、垂钓等游憩活动的需求，并促进了当地旅游发展，增加了经济收入；国际影响方面，继美国NWSRS之后，加拿大、新西兰、澳大利亚等国先后建立了自己的河流保护地体系，分别为遗产河流体系(Heritage Rivers System，1984)^[40]、荒野风景河流体系(Wild and Scenic Rivers System，1984)、荒野河流体系(Wild Rivers System，1993)^[41]。

NWSRS以河流生态系统为保护对象，并且结合保护对象的特点，探索建立富有自身特色的非完全中央集权政府治理模式，NWSRS通过集权方式体现保护地体系的国家意志，利用适度分权方式解决现实问题并减少矛盾，保证公平，较好地解决了河流保护地发展中的难题。NWSRS在理念、路径、方法等方面，均可成为中国完善自然保护地政府治理的借鉴，特别是对当前我国的国家公园体制建设具有启示作用。

1) 根据保护对象，选择治理模式。从图 1可以看出，保护地治理体系构成中，治理模式是治理者、保护对象和治理环境共同作用的结果。现在，在保护地政府治理研究和实践中，关注较多的是治理主体、治理环境对保护地治理类型的影响，而关于保护地自身对保护地治理类型的影响关注较少。实际上，保护地系统的主体和客体之间具有双向作用，保护地系统的主体和客体，都可能对治理模式产生影响。森林、河流、海洋等保护对象都有自身的特点，都可能需要不同的治理模式，不能用任何一种保护地类型来保护所有的保护区域，也不能用一种治理模式来治理所有的保护地区域。如何在维持国家保护地政府治理大格局的前提之下，根据生态系统的不同，协调各种不同保护地类型之间的关系，选择合适的治理方式，是需要慎重对待和长期研究的问题。

2) 基于生态系统，改变权责关系。借鉴NWSRS，尊重山水林田湖草是一个生命共同体的基本原则，特别是对于具有国家代表性的国家公园等面积较大的保护地，必须打破保护地政府治理按照自然要素进行权责划分的桎梏，消除“分部门共同治理”的弊端，按土地权属实现跨部门和跨地区政府治理，并保证治理机构的唯一性，尽量实现治理机构垂直性，使得治理机构独立于地方政府之外。在一些区域面积比较大的地方，在“多部门共同治理”的基础之上，同一个区域的不同保护地机构之间，可以建立起协调机构进行横向协调；在中央政府主导的保护地政府治理的前提之下，对一些自然资源具有传统生计意义的民族地区(如神山圣湖)，可以适度将部分管理权限下放给地方政府和当地社区，进行共同治理。

3) 尊重社区权利，协调资源保护。在土地公有的基本制度下，中国保护地具有实现完全中央集权政府治理模式的先天条件，但中国大部分的自然保护地有社区存在，而且社区传统生计与保护地是一个整体。目前，自然保护地建设采取外在的、强势的隔离方式来实现生态保护，剥夺保护地内居民的资源所有权、使用权，形成大批搬迁户(如四川九寨沟、湖南张家界等)，这些举措对当地居民而言有失公允。随着城镇化水平的提高和精准扶贫工程的实施，保护地社区居民对保护地自然资源利用的依赖性将逐步减少。借鉴NWSRS经验，可以采取如下措施：尊重现有社区自然资源的所有权和使用权，从内化的环境教育入手，将居民纳入到环境保护行列，协调保护区内的资源保护与合理利用；依靠适度的游憩开发及合理的利益分配机制，帮助居民从原有的农业生计向旅游生计转变。