1872年，美国建立了全世界第一个国家公园——黄石国家公园，以保护这一地区罕见的自然景观和独特的生态系统，并为公众提供亲近自然的游憩活动场所。此后，国家公园的理念得到了其他国家的认同，并在世界范围内掀起了国家公园的建设浪潮，澳大利亚、加拿大、新西兰以及日本、韩国等许多国家相继建立了自己的国家公园体制。国家公园不同于传统的自然保护区，强调保护与利用并重^[1-4]，是国际公认的较为成功的保护地可持续管理模式^[5]。据统计，目前全球已有100多个国家和地区建立了5 000多个符合世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，简称IUCN)标准的国家公园。改革开放后，我国经济高速增长，自然生态系统面临巨大的压力，自然资源保护和开发之间的矛盾十分突出。同时，随着生活水平的提高，广大国民的旅游休闲需求也急剧膨胀。传统的自然保护区模式已经不能很好地适应新的时代发展要求。国家公园既强调保护第一，也倡导全民共享的建设理念。引入并建立国家公园体制，有助于实现自然资源的科学保护，同时可为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会，是利国利民的重大举措。

2013年党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制后，国家公园体制建设已成为我国建设生态文明和美丽中国的重要抓手，得到了党中央和国务院的高度重视。2017年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，提出要“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。2018年3月，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。从“代表”到“主体”，进一步凸显了国家公园在我国自然保护地体系中的重要地位，也为我国国家公园体制乃至自然保护地体系建设提出了更高的要求和更加宏大的发展目标。然而，到底什么是“以国家公园为主体的自然保护地体系”，国家公园的主体地位体现在哪些方面，未来我国自然保护地体系如何构成，建设以国家公园为主体的自然保护地体系的路径是什么？对于这些问题，相关各界并没有清晰、一致的认识。当前，以国家公园为主体的自然保护地体系建设已经起锚，及时理清上述问题，凝聚各界共识，对我国国家公园体制及以其为主体的自然保护地体系建设无疑具有十分迫切而重要的现实意义。

一.   “以国家公园为主体的自然

保护地体系”的内涵根据世界自然保护联盟的定义，自然保护地(protected area)是指具有明确边界，经由法律或其他有效方式得到认可、承诺和管理，以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护的地理空间^[6]。自然保护地具有以下特征：以自然遗迹、自然生态系统或物种为主要保护对象，土地利用方向以保护为主，有专门的管理机构和经费投入，由政府审批认定，有明确的边界范围^[7]。自十九大提出要“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”以来，决策管理部门对到底什么是国家公园的主体地位并没有明确的阐释。虽然少数学者对此有过一定的探讨^[7-10]，但认识并不一致。例如，唐芳林等认为，与一般的自然保护地相比，国家公园范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格，在自然保护地体系中占有主体地位^[7]。王梦君等认为，国家公园在未来自然保护地体系中的主体地位应体现在两方面，首先是国家公园的保护对象上，保护的是具有国家代表性、典型性的自然生态系统和自然遗产；其次是国家公园的面积应占所有自然保护地面积的一半以上^[10]。苏杨指出，公园的主体地位既体现在资源上，也体现在体制上。就资源而言，一方面国家公园保护对象的价值是最重要的，另一方面国家公园在面积上也应占主体。在体制上，其他所有自然保护地的管理体制都要向国家公园看齐，国家公园管理局应全方位介入所有自然保护地的日常管理^[8-9]。

在未来的自然保护地体系中，国家公园的主体地位不应体现在数量上。当前，我国已建有数量庞大的各类自然保护地，累计达10 000多处。据统计，我国现有自然保护区2 740个(国家级447个)、风景名胜区962个(国家级244个)、森林公园3 234个(国家级826个)、地质公园468个(国家级206个)、湿地公园979个(国家级898个)、水利风景区2 500个(国家级878个)(见表 1)。这些数量庞大的各类保护地基本上已将我国最有保护价值的土地都纳入保护范围。不考虑范围重叠的话，我国各类自然保护地的保护面积已达230万km²，占国土总面积的24.2%。我国是在既有保护地体系基础上建设国家公园，根据《总体方案》的定位，要对国家公园实行最严格的保护，意味着以“国家公园”进行管理的土地应该是那些已有自然保护地中最具保护价值的土地。国家公园的建设原则应该是少而精，不是追求数量的扩张。从世界范围来看，除了设立门槛相对宽松的澳大利亚外，大多数国家的国家公园在数量上都是比较有限的(见表 2)，一般不超过100个，也是凸显了少而精的建设导向。从我国对国家公园的定位以及发达国家的情况来看，我国国家公园的主体地位不应体现为数量上的优势。

表  1  我国主要自然保护地基本情况统计^[11]

自然保护地类型	国家级保护地数量	保护地总数	总面积/km2	保护地占国土面积比例/%
自然保护区	447	2 740	1 470 300	15.3
风景名胜区	244	962	193 700	2.0
森林公园	826	3 234	185 394	1.9
地质公园	206	468	116 488	1.2
湿地公园	898	979	31 900	0.3
水利风景区	878	2 500
国家级沙漠公园	55		2 973	0.0
国家级海洋保护区	148		101 600	1.1
国家级海洋公园	42		41 000	0.4
国家级水产种质资源保护区	464		157 222	1.6
合计	4 208	10 883	2 300 577	24.2

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基于前述学者的观点，结合我国国家公园体制建设的背景，笔者认为，在未来的自然保护地体系中，国家公园主体地位的内涵主要体现在5个方面：首先，国家公园的保护对象是所有自然保护地中保护价值最高的^[7-10]。如前所述，国家公园的主体地位不是体现在数量上的优势，而应遵循少而精的设立导向。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，自然生态环境的原真性和完整性正面临前所未有的威胁。设立国家公园的目的，就是要把最应该保护的地方保护起来，坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，对那些最具保护价值和最具代表性的土地实施抢救性保护，包括最重要的自然生态系统、最珍稀动植物的栖息地、最壮美的自然景观或一些最具国家象征意义的历史文化遗产。换言之，未来国家公园所要保护的应该是自然保护区、风景名胜区等现有自然保护地中最精华、保护价值最高的部分。其次，国家公园是所有自然保护地中保护最严格的。既然国家公园要在现有各类自然保护地中“掐尖”保护，其保护力度也应该是最大的。《总体方案》明确指出，“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”。为此，国家公园管理范围内的其他保护地牌子一律摘除，从根本上破除我国自然保护地管理长期存在的“九龙治水”问题，为国家公园实行最严格的保护提供了制度保障。第三，国家公园的保护等级高于其他自然保护地类型。为了更好地保护国家公园，我国在自然资源部下成立了“国家林业和草原局”并加挂“国家公园管理局”牌子，专职负责国家公园的保护和利用事务；2018年12月6日，成立了国家林业和草原局国家公园规划研究中心，专门致力于国家公园规划研究，保障了国家公园规划的统一性和权威性；目前，正在起草中的国家公园法也将赋予国家公园最高的法律地位。第四，相较其他类型的自然保护地，国家公园是开展游憩活动和进行自然教育最主要的场所。随着我国经济社会的快速发展，通过自然教育提升国民环境素养也变得越来越迫切。从世界范围来看，绝大多数国家公园都是开展游憩活动和进行自然教育的绝佳场所，可以说自然教育是国家公园不可或缺的一项基本功能。我国国家公园的保护对象是最原生态和最珍贵的大面积自然环境，在提供游憩机会和自然教育方面具有其他自然保护地无可比拟的优势。第五，国家公园的主体地位还体现在其保护面积上^[8-10]。设立国家公园的主要目标是为了有效保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，虽然国家公园的数量可能不会很多，但其单个的保护面积较大，总的保护面积在整个自然保护地体系中应该占据主要地位。从表 2可以看出，世界上主要国家的国家公园平均大小从几百到几千平方公里不等，大的可达上万平方公里。目前，在面积上自然保护区在我国现有自然保护地体系中居于主体地位。随着国家公园体制建设的推进和更多国家公园的建立，国家公园将逐渐取代自然保护区成为未来我国自然保护地体系的主体。

表  2  世界主要国家国家公园基本情况

国家	国家公园数量	总面积/km2	平均面积/km2	占国土面积比例/%
美国	60	211 264	3 521	2.2
加拿大	47	328 198	6 983	3.3
俄罗斯	48	155 672	3 243	0.9
澳大利亚	500	280 000	560	4.0
新西兰	13	28 900	2 223	10.8
法国	10	12 872	1 287	1.9
英国	15	22 000	1 467	9.0
德国	16	10 479	655	2.9
南非	21	40 000	1 905	3.0
日本	34	21 908	644	5.8
韩国	22	6 580	299	6.7
数据来源：根据各国国家公园官方网站数据整理，截至2018年。

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二.   “以国家公园为主体的自然保护地体系”的构成

一   外国自然保护地体系概况

1872年世界上第一个国家公园——黄石国家公园建立以来，随着自然保护运动在世界范围内的兴起，140多个国家相继建立了许多不同种类、名称各异的自然保护地^[12]。为了促进世界范围内的自然保护地体系建设，世界自然保护联盟在20世纪60年代就提出了系统的自然保护地分类指南。按照IUCN的最新标准，根据保护地受人类干扰程度的不同，将自然保护地分为7类，即严格的自然保护地、荒野保护地、国家公园、自然文化遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地景观或海洋景观保护地、自然资源可持续利用保护地^[6]。尽管世界自然保护联盟提出了较为完整的分类方案，但由于历史和国情的不同，各国建成的自然保护地体系在构成上不尽相同(见表 3)。

表  3  部分国家自然保护地体系的构成

国家	自然保护地体系构成
美国	国家公园系统(20个类别)、国家森林、国家保护土地、国家海洋避难所、国家河口研究保护区、国家荒野保护系统、国家野生生物避难系统以及各类州立公园
加拿大	国家公园、国家海洋保护区、国家野生动植物保护区、国家候鸟禁猎区、遗产河流系统保护区、国家首都保护地
俄罗斯	自然保护区、国家公园、自然公园、野生生物避难所、生态廊道、湿地
德国	自然保护区、国家公园、景观保护区、自然公园、生物圈保护区、原始森林保护区、湿地保护区、鸟类保护区
法国(本土)	国际级：世界遗产地、湿地保护地、人与生物圈保护区、海洋哺乳动物避难所、区域海洋保护地 欧洲级：欧盟Natura 2000保护区、生物基因保护区 国家级：国家公园、国家自然保护区、海洋国家公园、生物保护区、国家狩猎和野生动物保护区、分类保护区和注册保护区、海滨与湖岸保护区 地方级：地方自然公园、地方自然保护区 部门级：敏感自然区域、生境或地境保护地 市级：林地保护区、森林保护区
日本	自然保护区、自然公园(包括国立公园、国定公园、都道府县立自然公园)和森林保护区
注：根据已有研究[7]和维基百科整理。

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二   我国已有自然保护地体系方案

我国现有自然保护地体系以自然保护区为主。自1956年第一个国家级自然保护区——鼎湖山自然保护区建立以来，在国务院和各部门的积极推动下，初步形成了有中国特色的自然保护地体系。目前，我国的自然保护体系中，除了自然保护区外，其他可纳入自然保护地体系的还有风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、沙漠公园、海洋公园以及水产种质资源保护区等类型，分别保护着不同类别的自然景观和生态系统。经过多年的实践，这些自然保护地都形成了比较成熟的管理制度和模式。

随着十九大提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的目标，我国现有以自然保护区为主体的自然保护地体系势必将面临调整。在新的建设目标下，未来如何重构我国自然保护地体系，使其更加完善，更加有效地发挥应有的保护作用，是当前我国自然保护工作中的重大问题。关于新时期我国自然保护地体系建设问题，一些学者进行了有益的探讨。苏杨较早分析了国家公园和已有自然保护地体系之间的关系^[8-9]。唐芳林等认为，我国还应建立国家森林作为自然保护地体系的补充。进而根据保护地保护程度的差异，提出了一个比较系统的分类方案，包括3个大类、6个亚类和18个类型^[2]。第一个大类的自然保护地是严格保护类，包括国家公园和自然保护区两个亚类，自然保护区亚类除了现有自然保护区外，还包括海洋特别保护区、种质资源保护区和自然保护小区。第二个大类是限制利用类，包括自然公园亚类和景观遗迹亚类，前者包括森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园和海洋公园，后者包括地质公园和自然类型的风景名胜区。第三个大类是可持续利用大类自然保护地，包括观赏游憩亚类和资源利用亚类，前者包括景观林和野生动植物观赏园，后者包括国家公益林、国有天然林和水利风景区。此外，杨锐根据IUCN的分类和保护对象的不同，提出了另外一种自然保护地体系方案，共包括4个类别，分别是国家公园、自然保护区、风景区和生态功能区。其中，风景区包括风景名胜区、地质风景区、森林风景区、湿地风景区、沙漠风景区以及水资源类风景区等^①。

① 引自杨锐教授2018年11月11日在“特征与路径:中国国家公园体制建设国际研讨会”(清华大学举办)上的报告，此方案未见公开发表。

这些学者对我国自然保护地体系的建构进行了系统、深入的思考，提出的方案体系结构比较完整，对相关决策部门具有较强的参考借鉴价值。然而，已有分类体系某些部分的合理性有待商榷。例如，风景名胜区是我国发展比较成熟的一种保护地类型，保护了我国最具风景审美的自然景观和丰富的历史文化遗产，在未来的自然保护地体系中应有重要的一席之地，而不仅仅是只纳入自然类型的风景名胜区；由于地质遗迹是自然遗迹的重要组成部分，地质公园宜纳入自然公园范畴；水利风景区主要保护依托水利设施形成的风景资源，并以此满足公众的观赏游憩需求，归入观赏游憩类更加合适；景观林本身不是一个现存的建制自然保护地类型，不宜纳入自然保护地体系之中。此外，野生动植物观赏园本身是为满足公众休闲游憩而设立，且人工建设痕迹较重，不宜纳入自然保护地体系。需要指出的是，建设真正意义上的国家公园在我国是新生事物，需要循序渐进逐步推进。我国是在已有自然保护地基础上构建以国家公园为主体的自然保护地体系，一方面新的自然保护地体系应与现有自然保护地兼容，另一方面应力求震动和改革成本最小^[13]，尽量避免创造新的保护地类别和新的称谓。因此，未来以国家公园为主体的自然保护地体系重构，应该是继承性的优化，而不是颠覆性的重构。另外，鉴于IUCN已经提出的自然保护地分类方案有着广泛的国际影响，我国新的自然保护地体系既要彰显中国特色，还应尽量与国际标准对接^[7]。

三   调整后的自然保护地体系

考虑到国家公园在我国自然保护地体系中的定位，在已有研究成果和观点的基础上，本文提出一个调整后的自然保护地体系方案(见表 4)。首先，按照保护和利用的程度差异，将我国的自然保护地分为严格保护类、限制利用类和可持续利用类3个大类。其次，根据保护对象和管理目标的不同，将严格保护大类分为国家公园和自然保护区两个亚类，前者对应IUCN自然保护地分类指南的第Ⅱ类，但实行最严格的保护，后者涵盖了第Ⅰa、Ⅰb和Ⅳ类保护地；限制利用大类包括自然公园和风景名胜区两个亚类，大致分别对应IUCN体系的第Ⅲ和Ⅴ类保护地；可持续利用大类包括观赏游憩和资源利用两个亚类，可对应IUCN体系的第Ⅵ类保护地。第三，根据具体保护对象和管理目标的进一步差异，结合我国现有的自然保护地类型，细分出14个类型。其中，自然保护区亚类除了原有自然保护区外，还包括海洋特别保护区、水产种质资源保护区和自然保护小区；自然公园包括森林公园、地质公园、沙漠公园、湿地公园和海洋公园等5个类型；观赏游憩类主要是水利风景区，资源利用类分为国家天然林和国家公益林两个类型。各类型的保护对象和管理目标详见表 4。

表  4  我国自然保护地分类与体系构成

大类	亚类	类型	保护对象和管理目标
严格保护类	国家公园	国家公园	以最严格的力度保护具有国家代表性的特定陆地或海洋区域的大面积自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用
		原有自然保护区	保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域
	自然保护区	海洋特别保护区(不含海洋公园)	保护具有重要海洋权益价值、特殊海洋水文动力条件的海域和海岛，保护海洋生物多样性和生态系统服务功能，保护重要海洋生物资源、矿产资源、油气资源及海洋能等资源，促进海洋资源的可持续利用
		水产种质资源保护区	保护水产种质资源及其生存环境(即其主要生产繁殖的区域，包括水域、滩涂及其毗邻的岛礁、陆域等)
		自然保护小区	保护具有比较完好的自然生态系统或具有重要价值的野生动植物、古树名木、珍稀濒危物种和宝贵遗传资源，同时又不在传统自然保护区内的小区域
限制利用类	风景名胜区	风景名胜区	保护和合理利用风景名胜资源(有观赏、文化或者科学价值的自然景观与人文景观)，实现科学规划、统一管理、严格保护、永续利用
		森林公园	合理利用森林风景资源，发展森林旅游
		地质公园	保护具有特殊地质科学意义、较高的美学观赏价值的地质遗迹资源，促进社会经济的可持续发展
	自然公园	湿地公园	保护湿地生态系统，合理利用湿地资源，开展湿地宣传教育和科学研究
		海洋公园	保护海洋生态与历史文化价值，发挥其生态旅游功能
		沙漠公园	保护荒漠生态系统和生态功能，合理利用自然与人文景观资源，开展生态保护及植被恢复、科研监测、宣传教育、生态旅游等活动
可持续利用类	观赏游憩类	水利风景区	保护水利风景资源及其环境条件，培育生态，优化环境，保护资源。强调社会效益、环境效益和经济效益的有机统一，实现人与自然的和谐相处
	资源利用类	国家天然林	保护自然形成与人工促进天然更新或萌生所形成的森林，维护和改善生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求
		国家公益林	保护提供公益性、社会性产品或服务的林地，维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等，满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展
注：各类型的保护对象和管理目标来自相关的条例和管理办法。

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三.   “以国家公园为主体的自然保护地

体系”的建设路径重构以国家公园为主体的自然保护地体系是一个系统工程。如前所述，我国是在已有自然保护地体系上创建国家公园，现有相当一部分自然保护区、风景名胜区以及其他的自然保护地将来会转变为国家公园。鉴于我国已有的各类自然保护地已形成了一套较为成熟的管理体制，本着震动和改革成本最小的原则^[7]，以国家公园为主体的自然保护地体系的建设过程在很大程度上就是国家公园体制的建设过程。近年来，在如何建立国家公园体制的问题上，一些学者提出了不尽相同的建议。唐芳林^[14]提出建立国家公园体制的目标，认为应完善国家公园体制的顶层设计，编制全国国家公园建设规划，明确国家公园的建立程序。葛安新等^[15]认为建立国家公园体制，应该本着全面规划、先易后难、性质不变、经(营)管(理)分开、章程引领的原则。殷培红等^[16]提出应科学定义国家公园，分级分类选择不同的自然生态保护体制模式，避免一刀切；合理配置国家公园土地所有权、使用权和监管权，形成相互制约、相互协调的有机整体；推进国家公园体制的法制化；确保国家公园监督管理部门监督管理权的统一性和独立性；鼓励利益相关方参与，重视社区共建。王梦君等^[10]提出国家公园体制建设重在保障体系构建，即要有稳定的资金来源、完善的法律法规、充足的专业人才、先进的创新科技和有效的监督机制。田世政等^[17]认为建设国家公园体制应重构现有国家保护地体系，重塑国家自然遗产资源管理体系，实施国家公园特许经营制度，加大财政投入力度，分步实施，使自然遗产逐步回归公益。钟林生等^[5]认为应在建设国家公园过程中突出生态保护，统一规范管理，明晰资源权属，创新经营管理，促进社区发展。这些建议从不同角度阐述了我国国家公园体制建设中应注意的一些重要方面，具有很强的现实指导价值。然而，这些建议缺乏明显的时序性，对我国国家公园决策管理部门的参考价值尚有待进一步加强。笔者认为，从建设路径来看，我国国家公园体制及以其为主体的自然保护地体系构建在时序上应重视以下几个方面的工作。

首先是上下结合、双向识别潜在国家公园候选区域。随着国家公园管理局的挂牌成立、国家公园建设标准的制定以及国家公园试点工作的推进，应尽快在全国范围内识别哪些地区有潜力适宜建国家公园。潜在国家公园的识别可以双向进行，一方面国家公园管理局应整体谋划，联合相关专家学者，自上而下地识别亟需通过国家公园进行保护的地域，尤其是那些保护价值高、多头管理问题集中的自然保护地，应成为未来国家公园产生的重点；另一方面，鉴于我国国家公园实行统一事权、分级管理的体制，也可鼓励地方政府自下而上地提出申请，由国家公园管理局组织评估。二是科学论证，精选国家公园后备名单。通过自上而下和自下而上两个方向的识别，组织专家学者对候选区域逐一进行可行性论证，形成国家公园的候选名单，成熟一个建设一个。三是明确保护对象，科学确定公园范围。对于拟建国家公园的候选区，要明确拟保护对象的属性和范围，综合考虑实际情况，科学划定候选国家公园的地域范围和边界，理清国家公园和已有保护地之间的关系以及候选国家公园和当地社区的关系。四是组建专业的公园管理团队。如前所述，由于我国是在已有自然保护地体系基础上建国家公园，候选国家公园范围内往往存在别的保护地，需要对原有管理机构重新整合，形成专门的国家公园管理团队。同时，还应充实一些地理、林业、生物、地质等方面的专业人才，满足国家公园专业化管理的需要。五是规划先行，构建国家公园保障机制。要实现国家公园的管理目标，须要进行系统、科学的规划，全面构建国家公园的运行保障机制，包括保护监控机制、资金保障机制、人才保障机制、生态补偿机制、社区发展机制、特许经营机制以及游憩发展机制等。当然，国家公园挂牌成立后，还应定期监测，评估公园的管理绩效，及时发现管理中存在的问题和挑战，全面实现国家公园的管理目标。

四.   结语

国家公园是一件利国利民的伟大事业，国家公园体制建设也是一项复杂的系统工程。随着我国国家公园体制建设的不断推进，原有自然保护地体系也将逐步调整，直至最终形成以国家公园为主体的新的自然保护地体系。在国家公园体制建设方兴未艾之际，本文深入讨论习近平总书记在十九大上提出的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的内涵、构成和建设路径，阐明未来我国自然保护地体系重构的方向、目标和愿景，有助于相关各方凝聚共识。就在本文修订之时，中央全面深化改革委员会于2019年1月23日召开了第六次会议，并审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》(以下简称《指导意见》)。由于《指导意见》目前尚未面向社会公布，笔者不能得见其全貌。本文在已有研究基础上提出的自然保护地体系调整方案与《指导意见》的官方方案难免会有不同，甚至可能相悖。作为学术探讨的成果，本文表达了笔者对“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的内涵、构成和建设路径等问题的认识和理解，以期为我国国家公园的建设和管理提供建议。