国家公园体制的改革受到广泛关注，相关学术讨论一直伴随着中国国家公园体制改革的整个进程。从十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，2014—2017年我们总共开展了10个国家公园体制的试点，目的是通过试点总结经验，提出我国建立国家公园体制的总体方案。2017年9月，中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，10月党的十九大报告中明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，2018年3月十三届全国人大一次会议决定重新组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，对国家公园等自然保护地实行统一管理，这标志着国家公园体制改革进入新阶段。

一.   国家公园体制建设是自然保护体制的重大改革

中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，我国的自然生态系统和自然遗产保护事业快速发展，取得了显著成绩，建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型的保护地。但自然保护地的发展过程中出现了一些问题，一是按照资源要素类型设立，缺乏顶层设计；二是各类保护地缺乏科学完整的技术规范体系，法律法规不健全；三是同一类保护地分属不同部门管理，同一个保护地多头管理、碎片化现象严重；四是社会公益属性和中央地方管理职责不够明确；五是土地及相关资源产权不清晰；六是保护管理效能低下，盲目建设和过度利用现象时有发生，违规采矿开矿、无序开发水电等行为屡禁不止，严重威胁我国生态安全。建立国家公园体制就是坚持问题导向，探讨解决上述问题的改革路径，同时又坚持目标导向，朝着建成统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系而努力。

一   国家公园是自然保护的全新理念

国家公园由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。首要功能是自然生态系统完整性、原真性的保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。国家公园理论提出了3大理念，即坚持生态保护第一、坚持国家代表性、坚持全民公益性。国家公园是我国自然保护地体系中最重要的类型，十九大进一步明确了国家公园在自然保护地体系中的主体地位。把最应该保护的地方保护起来，把壮美的自然景观和完整的生态系统世代传承下去。与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，审美价值更高，保护更严格，管理层级更高。与一般的自然保护地相比，国家公园提出全民公益性，坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，让我们的后代同样感受到大自然的原真性。

二   国家公园是国家生态安全空间

一是国土空间开发保护制度的重要改革。党的十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。建立国家公园体制就是推动建立完善的国土空间开发保护制度，推动主体功能区定位落地实施，推动禁止开发区域能够真正做到禁止大规模工业化、城镇化开发建设，还自然以宁静、和谐、美丽。

二是国家公园就是要守护“绿水青山”。建立国家公园体制并非在已有的保护地体系上叠床架屋，而是以划分生产、生活、生态空间为基础，以国家公园为主体去推动保护地体系改革，把属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。国家公园是生产、生活、生态空间中的“生态”空间，坚持生态保护第一，不是要在国家公园范围内再去划分生产、生活、生态空间。

三   国家公园是以自然资源产权为基础

一是国家公园以国有土地为主体，在明确国家公园准入条件时，也特别强调确保全民所有的自然资源资产占主体地位，并强调国家所有，这确定了国家公园必须由国家批准设立并主导管理，这样才能保证可行性。按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记。

二是国家公园必须由国家批准设立并主导管理，国家公园是中央政府事权，不是一个部门和一个地方就可以随便设立的。各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园，主管部门应适时对自行设立的各类国家公园进行清理。

三是国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

二.   国家公园建制建设促进旅游向可持续转变

世界上很多国家依托国家公园开展游憩活动，发展生态旅游，并取得了显著成就。美国国家公园体系被誉为“最绝妙的创意”，2017年接待游客达3.31亿人次。美国国家公园在满足人们游憩体验的同时，也承载着国家的历史记忆，成为塑造美国人国家认同的“神圣空间”。最近，世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，以下简称为IUCN)发布的修订后的《IUCN自然保护地可持续旅游指南》提出，自然保护地与旅游之间的关系，与其自身的历史一样悠久。虽然这种关系很复杂，甚至有时是相矛盾的，但旅游在自然保护地的建立和管理中始终是一个重要的组成部分。但可以肯定的是，国家公园的旅游不是一般意义上的旅游，必须坚持全民公益性, 确保可持续，在保护完整的自然和文化生态系统的前提下，通过发展旅游为当地经济发展、民生改善和生态保护提供有力支撑。

一   由“门票经济”向全民公益性转变

一是要摆脱地方政府对“门票经济”的依赖。目前，全国门票价格实行政府定价或政府指导价的景区约4 500个，主要是利用自然文化遗产等公共资源建设的景区，具体由省级价格主管部门或授权市县政府管理。近年来，部分景区，特别是利用公共资源建设的重点国有景区门票价格上涨过快、票价水平偏高等问题较为突出，引起社会各界高度关注。国外知名景区门票价格一般不超过所在国家居民月收入的1%，而我国实行政府定价的5A级景区平均门票价格为86元，约占全国居民人均月收入的4%。景区门票价格过高的原因是“额外负担”偏重，如张家界武陵源景区门票收入中，有61%用于景区外的配套服务建设支出，包括公路建设费、旅游发展基金等；黄山门票收入中很大一部分被用于地方公安、工商、质监等政府部门开支。

二是国家公园要坚持全民公益性理念。国家公园是弘扬传统文化、加强爱国主义教育、保护生态的重要载体，具有较强的社会属性和生态属性。国家公园要开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会，鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。

三是国家公园要提供更多生态产品。国家公园管理机构代理行使国家公园内全民所有的自然资源资产所有权，从这个角度讲，应该是公益的组织者，周边社区发展的引导者，不应该成为营利部门，在保护第一的前提下，提供更多优质的生态产品，提供更多的游憩机会。这需要进一步统一思想、提高认识，转变发展观念，坚持把社会效益和生态效益放在首位，促进国家公园回归公益属性。

二   由一般旅游活动向生态旅游转变

一是国家公园旅游活动要突出环境教育。国家公园旅游不应当是目前的一般性大众旅游活动，更加强调游客的生态体验和生态教育，要提供专业的环境教育产品，以自然科学和人文历史为维度，以国家公园内的自然生态系统和历史遗产这样的物证来展示国家的资源价值和历史脉络，使游客在获得原真性、独特性的生态体验过程中，了解生态奥秘，丰富生态知识，增强生态环境意识，从而更加热爱自然，保护生态。美国国家公园管理局设有专门的解说培训部门，还对2万多国家公园的解说员进行定期在线和面授培训，并编写各个国家公园的不同的环境教育与解说规划；每个公园还设有解说和教育部门，并配有专职人员。

二是国家公园旅游活动要突出价值形成。国家公园具有壮美的景观、良好的生态系统及生态环境，应该成为人们游憩活动的最佳目的地。通过国家公园的游憩活动，更多要给予旅游者身体、心理和精神上的慰藉，有利于恢复人的体力和精力。同时，国家公园具有国家象征，代表国家形象，彰显着中华文明中道法自然、天人合一等传统思想，积淀着中华民族深沉的精神追求，可以而且应当作为滋养心灵、激发自然保护意识的重要场所，成为增强国家意识和民族自豪感的重要载体。

三   旅游活动由粗放型向可持续转变

一是服务设施建设要受到严格的限制。国家公园旅游不能一味追求游客数量，不能一味追求豪华舒适的接待服务设施，更不能建设宾馆、酒店等接待设施，严禁以旅游设施的名义开发类似房地产的项目，旅游服务中心、自然教育中心等设施建设不能大而不当，要与周围的环境相适应。要强调对生态环境的保护责任，对当地居民的发展责任和对旅游质量的保障责任等。例如英国发起了“绿色旅游业”运动，日本旅游业协会召开多次旨在保护生态的研讨会，并发表了“游客保护地球宣言”。菲律宾通过改变传统的捕鱼方式发展生态旅游，为当地居民提供了替代收入来源，确保实现对当地居民的发展责任。

二是旅游活动范围要受到严格的管控。更加强调游客规模的小型化，旅游人数严格限定在生态环境承载范围之内，既保证游客的旅游质量，又不对生态环境造成破坏。许多国家都对进入国家公园生态旅游区的游客数量进行严格控制，并监测旅游行为对自然生态的影响，利用专业技术对废弃物做危害最小化处理，节约利用水资源，以加强生态旅游区管理。澳大利亚旅游部和旅游协会还出台了一系列有关生态旅游的指导手册。

三.   国家公园旅游可持续发展要

强化制度保障国家公园旅游要实现可持续发展，既要关注经济效益，更要关注社会效益和生态效益，必须改变原有的“以经济建设为中心”的发展方式，体现国土空间按主体功能使用的理念，严格按照生态空间的管控办法，构建起一系列保障制度，确保国家公园的游憩功能有效发挥。

一   理顺国家公园管理体制

产权是治理的基础。中国国家公园的管理要以自然资源资产产权制度为基础，建立统一事权、分级管理的治理体系。要在中央层面完成国家公园等自然保护地管理职责横向整合的基础上，在纵向上进一步深化改革，实现垂直管理。要合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制，合理确定国家公园管理和地方政府社会管理的职责边界，为旅游可持续发展创造良好的管理政策环境。

二   完善国家公园资金保障机制

有力的资金保障机制，是国家公园体制改革的重要组成部分，是国家公园运转的基础环节，也是政府有效提供国家公园基本公共服务(包括游憩服务)的前提和保障。要立足国家公园的公益属性，确定中央与地方事权划分，保障国家公园的保护、运行和管理。加大政府投入，推动国家公园回归公益属性，推动有关景区门票价格逐步回归合理水平。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。

三   实行特许经营制度

国家公园内向游客提供的食宿、交通、娱乐等营利性服务项目要实行特许经营制度，引入市场主体参与经营。特许经营项目包括根据特许经营项目的内容和性质确定特许经营年限，合同期限一般为5年，最长不超过10年。特许经营项目必须符合资源环境保护的最高标准，建筑设施和经营活动不能对自然生态系统和文化遗产资源造成破坏。国家公园特许经营的资金使用信息必须公开透明，只能用于适当补充生态保护和基本运行支出，减轻旅游可持续发展的“额外负担”。

四   完善游客管理的各项制度

要抓紧制定国家公园总体规划，划定功能分区等，为国家公园旅游可持续发展的空间布局提供基本遵循。同时，还要完善国家公园的基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等制度，科学合理确定游客承载量，严格限定游客数量、开放时段和活动规模，健全资源管理、环境监测等其他保护管理制度。