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我国国家公园立法存在的问题与管理思路

闫颜 唐芳林

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我国国家公园立法存在的问题与管理思路

    作者简介: 闫颜,硕士,高级工程师。主要研究方向:国家公园、自然保护区等各类自然保护地的规划设计、研究及管理。Email:dolphin8627@sina.com 地址:100714 北京市东城区和平里东街18号.

Problems and Management Issues on National Park Legislation in China

  • 摘要: 国家公园立法是《建立国家公园体制总体方案》确定的重点任务,第十三届全国人民代表大会把《国家公园法》列为二类立法规划。我国于2018年正式启动了国家公园立法工作,目前已取得初步进展。分析了我国国家公园立法的重要意义及国内外国家公园立法情况,指出我国国家公园立法主要面临相关研究不够深入、国家公园立法和自然保护地立法的关系需要明确、社会参与不足等问题。结合国家公园立法工作现状,提出要树立整体性思维。深入开展调查研究。及时组织开展国家公园体制试点评估总结。按照法定权限和程序建立立法工作机制等建议。指出《国家公园法》及一系列政策制度是我国国家公园体制试点工作的主要任务和重要成果之一,将全力保障我国国家公园建设和管理顺利实施。我国国家公园立法条件具备,应当快速推动,争取在2020年国家公园体制试点结束后尽快出台《国家公园法》,真正实现国家公园的统一规范高效管理。
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出版历程
  • 收稿日期:  2019-03-22
  • 网络出版日期:  2019-09-01
  • 刊出日期:  2019-09-01

我国国家公园立法存在的问题与管理思路

    作者简介: 闫颜,硕士,高级工程师。主要研究方向:国家公园、自然保护区等各类自然保护地的规划设计、研究及管理。Email:dolphin8627@sina.com 地址:100714 北京市东城区和平里东街18号
  • 国家林业和草原局国家公园规划研究中心

摘要: 国家公园立法是《建立国家公园体制总体方案》确定的重点任务,第十三届全国人民代表大会把《国家公园法》列为二类立法规划。我国于2018年正式启动了国家公园立法工作,目前已取得初步进展。分析了我国国家公园立法的重要意义及国内外国家公园立法情况,指出我国国家公园立法主要面临相关研究不够深入、国家公园立法和自然保护地立法的关系需要明确、社会参与不足等问题。结合国家公园立法工作现状,提出要树立整体性思维。深入开展调查研究。及时组织开展国家公园体制试点评估总结。按照法定权限和程序建立立法工作机制等建议。指出《国家公园法》及一系列政策制度是我国国家公园体制试点工作的主要任务和重要成果之一,将全力保障我国国家公园建设和管理顺利实施。我国国家公园立法条件具备,应当快速推动,争取在2020年国家公园体制试点结束后尽快出台《国家公园法》,真正实现国家公园的统一规范高效管理。

English Abstract

  • 国家公园法制体系建设是建立国家公园体制最重要的内容和最根本的任务。党的十八届四中全会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”通过立法能够确保我国国家公园体制建设沿着法制的轨道科学规范推进,在建立中国特色的国家公园体制过程中,要运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,确保在法治的轨道上推进改革。在体制试点中,在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑所涉及的立法问题,及时提出立法建议。2017年9月中央印发的《建立国家公园体制总体方案》将国家公园立法列为重点任务,要求在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规。2018年,第十三届全国人民代表大会把《国家公园法》列为二类立法规划,标志着国家公园法制建设正式启动。我国国家公园立法具备了良好的基础和条件,国外国家公园立法经验为我国国家公园立法提供了有益参考,国家公园体制试点积累了丰富经验。同时,我国政府对国家公园立法工作高度重视,纳入立法规划后,国家林业和草原局积极开展了基础研究、专题研讨、草案起草等前期工作。本文通过分析总结我国国家公园立法的重要意义、面临的问题等,结合国家公园立法现状,提出了我国国家公园立法的策略建议,为加快推进国家公园立法、提高立法质量提供参考和依据。

    • 国家公园立法是我国生态文明制度建设的重要组成部分。建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要举措,通过建立国家公园体制,改革我国自然保护地体系中的体制机制问题,更好地保护自然生态系统的原真性和完整性,保护珍稀濒危野生动植物。国家公园立法为建立国家公园体制奠定坚实的制度保障,将为我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系保驾护航,从根本上贯彻落实习近平总书记生态文明思想,用法律制度保障我国生态文明建设顺利进行。制定《国家公园法》符合我国生态文明体制改革有关政策,是自然保护地管理体制改革的先行先试。

      国家公园立法是系统保护、严格保护的重要体现和行为规范。国家公园法是以国家公园为主体的自然保护地体系建设的重要依托。国家公园实行最严格保护,通过立法对指定地域范围内的各种开发利用行为进行限制或禁止,对指定物种采取特别措施予以保护,涉及到地域环境保护、野生生物保护、河流湖泊保护,以及自然文化遗迹和景观舒适保护等[1]。在当前的政策、形势、时机下,制定《国家公园法》,符合我国生态文明体制改革有关政策,符合推进中国特色自然保护地体系建设需求,有利于我国自然保护地的建设和发展,使我国的自然保护地管理更加科学、保护更加有效,更好地为社会公众提供优质生态产品。

      国家公园立法是依法行政的重要依据。国家公园作为一类特殊区域,为实现最严格保护,就要对各种开发利用活动进行不同程度的限制,特别是对那些易造成生态环境破坏和污染的利用活动,也要禁止一些与保护管理目标不一致的建设项目。为了更好地实现严格保护,通过立法制定人们必须普遍遵循的基本规则,通过立法明确行政管理人员、社区群众、科研院所、社会公益组织等涉及国家公园管理的相关利益群体的职责和责任,通过立法调整利益分配,以保护国家和广大人民群众的根本利益。因此,国家公园立法为国家公园行政管理工作提供了法律保证,是依法行政的重要依据,能够确保国家公园体制建设沿着法制的轨道正确推进。

      国家公园立法是规范国家公园建设和管理的根本需要。尽管我国自然保护地已实现了统一管理,但还没有统一、系统、分层的自然保护地立法,没有建立完善的法律体系,这种状况难以适应新时期生态文明体制改革工作深入开展的形势。我国国家公园体制建设各项工作正在加快推进,2020年国家公园体制试点工作基本完成,将整合建立一批国家公园,国家公园的建设和管理工作急需通过立法加以规范。制定《国家公园法》,一方面,可为我国国家公园建设和管理提供基本规则要求,使国家公园能够在统一的规范标准下实行严格保护、规范管理;另一方面,在起统领作用的基本法律框架下,通过制定法规、规章等其他制度进一步完善国家公园管理体系,加强国家公园规范管理。

    • 虽然国家公园在我国目前还是新鲜事物,但在国外已得到了长足发展,作为一种重要的自然保护地类型,世界许多国家公园都已建立了自己的国家公园体系,也形成了比较完善的法律法规体系。美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、巴西、日本、韩国等大多数国家都颁布了专门的国家公园法律法规,与其他保护地法律法规共同组成了本国的保护地法律法规体系,并严格制定国家公园发展规划、年度计划和具体管理措施,对国家公园的建立、资源保护、特许经营等进行严格管理[2-6]。美国是国家公园理念的创造者和实践先行者,建立了较为健全的国家公园法律体系,立法层级划分合理,各级、各类法律之间横向协调、纵向连贯,涉及国家公园管理的法律法规包括宪法、法律、条约、政府指引、行政命令、监管规定,以及内政部部长和负责渔业、野生物保护、公园管理的助理部长的指令等。这种多层级、纵横交织的立法体系相互间协调性很强,互不冲突,且执法效力很高[7]。德国国家公园较为完备地实现了“一园一法”制度,并基本上能得到有效实施。南非从国家层面整合了《国家公园法》《国家环境管理法》《国家森林法》等分别指导的各类保护地体系,明确了法律的适用范围和与其他法律发生交叉或冲突时的运用规定,提出部门合作和机构权力转移的适用条件,对我国现阶段国家公园立法很有借鉴意义[5]。国外在国家公园立法方面积累的理论和实践成果,以及在国家公园执法方面发现的问题,对我国国家公园立法具有重要的借鉴价值,是我国国家公园立法工作的重要参考。

      中国的国家公园体制和有关法律法规不是在一张白纸上描绘出来的[8]。我国自1956年建立第一批自然保护区以来,已建立数量众多,类型丰富,功能多样的各类自然保护地,取得了显著成效,积累了丰富的管理经验和实践成果。在过去的60多年里,以自然保护区为主体的自然保护地体系发挥了积极的作用,保护了我国大部分的自然生态系统和生物多样性。在立法方面,已制定了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等行政法规,和《国家级森林公园管理办法》《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理办法》等部门规章,初步构建了自然保护地法制格局,但也存在立法层级普遍不高、权威性不够等问题,影响了自然保护地的管理效果,也增加了执法难度。通过总结过去自然保护地建设管理方面的经验教训,对建立以国家公园为主体的自然保护地体系具有重要借鉴意义。

      云南是我国大陆最早开展国家公园研究和探索的地区,1996年就开展了国家公园研究和探索,为国家公园体制试点积累了理论成果和实践经验。2015年11月26日,云南省通过了《云南省国家公园管理条例》,成为我国大陆第一部地方国家公园法规。目前,我国正在12个省开展国家公园体制试点,东北虎豹、祁连山、三江源、神农架、武夷山等各试点区积极开展政策研究,着手推进法律法规研究制定工作,管理法规陆续出台。2017年6月青海省通过了《三江源国家公园条例(试行)》;2017年11月,福建省通过了《武夷山国家公园条例(试行)》;2017年11月,湖北省通过了《神农架国家公园保护条例》。这3部国家公园管理条例的出台,为3个试点国家公园建设和管理等各项工作提供了法律依据,也为国家层面国家公园立法工作积累了经验[3-7]

    • 1)国家公园相关研究还不够深入。目前,国外国家公园已有成熟经验,但不能照搬照抄。我国在国家公园相关研究方面已积累了一些成果,但对于中国特色国家公园还缺乏系统深入的研究,研究成果积累不足,不能很好地为国家公园建设和管理工作提供支撑。我国人口众多,人为干扰在许多保护地中普遍存在,处理好人的问题是我国国家公园建设和管理中不得不考虑的问题。国家公园建设中的生态移民搬迁、水电、矿业等的退出涉及资金、法律等诸多问题,在管理中还涉及大量集体土地、集体林的问题。国家公园具有明显的公益属性,其建设、管理和运行需要大量财政投入。中央规定对国家公园要实行最严格保护,在资源利用方面就有许多不同于其他保护地类型的特点:不以营利为目的,提供最基本的公益服务。这就使国家公园在资金保障方面面临压力,因此建立符合我国国情、易于实施、多元化的投资机制和规范的特许经营机制至关重要。我国南北方自然条件、经济发展情况差异较大,制定出科学合理、切实有效、适合不同地区操作的法律规定需要开展差异化、个性化、具体化的研究。因此,对国家公园管理体制中的中央和地方政府之间事权划分、支出责任,以及相应的权、责、利分配,国家公园内的自然资源资产、集体林、特许经营、生态修复、建设管控、生态补偿等重点难点问题,目前虽然有一些研究成果,但还不能满足国家公园立法需要,需要及时找出问题进行深入研究。同时,针对国家公园体制试点中的一些管理体制、事权划分、资金机制、管理手段等方面问题,要及时进行总结评估,研究提取可复制可推广的经验。

      2)国家公园立法和自然保护地立法的关系需要明确。2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。该文件明确了我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系的目标原则要求及具体任务,明确提出把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格保护,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系,这进一步阐明了国家公园与其他类型自然保护地的关系。作为我国自然保护地体系最重要组成部分的国家公园,其主体地位应当主要体现在数量规模、保护价值,以及在维护生态安全、保护生物多样性、保障生态功能等方面的优势及主导地位。因此,国家公园在我国自然保护地体系中具有重要地位,是精华中的“精华”,保护和发展好国家公园对整个自然保护地体系具有举足轻重的作用。立法是确保国家公园等自然保护地得到科学合理、有效有力保护和管理的重要前提。2018年《国家公园法》纳入全国人大二类立法规划,相关部门已积极开展了研究讨论和草案起草工作,目前正根据基础研究和试点经验总结对有关条款进行修改完善。以国家公园为主体的自然保护地体系建设和管理工作正陆续开展,相关法律法规的立改废释工作也将陆续启动,《自然保护地法》列入自然资源部2019年立法工作计划。国家公园法和自然保护地法是否非此即彼,两者之间是什么样的关系,建立什么样的自然保护地法律体系等问题需要进行全面分析研究并明确。

      3)社会参与不足。建立各类自然保护地,通过把保障生态安全、维护生物多样性的核心区域加以严格管护,严禁开展与保护管理目标不一致的建设活动,从根本上讲就是平衡保护与发展的关系。要发展就要对自然环境进行改造,开发和利用各类自然资源,从而造成不同程度的破坏和污染;要保护就要对各类人为干扰活动加以严格限制,更要严格禁止一些破坏大、污染重的开发建设活动。国家公园的首要功能是保护,其对象主要包括自然生态系统、生物多样性、自然景观、自然遗产等。在这种保护与发展的互动中,牵涉了复杂的人和自然的关系处理问题。生态系统的原真性、完整性需要一定数量的面积来支撑,且我国人口众多,受土地、森林等自然资源权属限制,在一定时期内国家公园范围内不可避免要有社区和人口分布,解决好这些与要保护的对象直接相关的社区的生产生活和发展问题,是国家公园建设和管理中最关键的问题。因此,国家公园作为保护自然环境和资源的特殊区域,在平衡保护与发展的关系方面有许多更为科学合理的政策和措施,这也是其不同于其他自然保护地的突出特点之一。因此,国家公园立法需充分听取各方面意见建议,积极邀请非政府组织、科研机构、私营企业、个体志愿者、基层管理者等各个层面的社会力量参与,一方面为国家公园立法提供了充足的人员、技术保障,另一方面提高社会公众对国家公园的认识和了解,积极参与支持国家公园建设和管理。但当前我国国家公园立法中,广泛听取意见的对象主要包括立法机构、相关部门、有关专家等,其他社会公众的参与度不高。

    • 1)树立整体性思维。国家公园是自然保护地体系最重要的组成部分,制定单独的国家公园法势在必行。按一般性和特殊性原则,统筹考虑国家公园法与自然保护地法之间的关系,合理确定系统边界,注意逻辑关系,自然保护地法、国家公园法及其他法律法规共同形成相互联系、相互支撑、相辅相成的完善的自然保护地法律体系。国家公园的设立、建设和管理急需《国家公园法》作为依据和保障,且已有良好基础,需要加快进度按照《建立国家公园体制总体方案》要求出台。《自然保护地法》从宏观层面解决我国新型自然保护地体系的共性问题,确立自然保护地建设和管理的基本原则和制度,是统领整个自然保护地的基本法。我国自然保护领域法律制度稀缺,除正在研究和制定的《国家公园法》和《自然保护地法》外,自然公园的管理规定、相关配套制度体系也应同时开展研究和制定工作,这有利于形成整体思维,及时发现和解决问题,做好自然保护地体系相关法律法规的协调衔接,形成系统完善的自然保护地法律体系。

      2)深入开展调查研究,提供理论支撑,扩大参与范围。只有深入基层调查研究,才能掌握社情民意,找准国家公园立法的切入点,抓住国家公园立法所要调整的社会关系和需要解决的根本问题。调查研究为公众参与国家公园立法搭建平台。全方位听取意见建议,可以广泛收集第一手资料,使国家公园法获得巨大的民意基础。调查研究成果是国家公园立法重要的背景材料,是国家公园法相关条款重要的支持说明材料,为国家公园立法工作提供了重要支撑。因此,国家公园立法调研是坚持问题导向、民主立法的必然要求,是制定科学合理、可操作性强的国家公园法的重要保障。

      国家公园立法涉及我国自然资源保护与管理多方面、深层次的改革与创新,需要积极组织开展广泛深入的基础研究和立法调研工作,围绕管理体制、设立标准、规划布局、资源保护、生态补偿、退出机制、社会参与等多方面开展专题调查研究。在具体实践中,还要组织多形式、多层面的座谈和听证工作,扩大参与范围。通过组织面向地方立法机构、相关部门的座谈听证,以及面向基层管理人员、巡护人员、社区群众等的座谈听证,扩大立法参与范围,充分听取社会各界意见建议。全国人大、司法部、自然资源部、生态环境部等相关部委也要积极参与国家公园立法相关工作,通过参加国家公园立法专项调研、专题论证等,充分了解情况。同时要确保其他立法机构、地方有关部门、基层组织等有机会、有渠道参与国家公园立法实践。

      3)及时组织开展国家公园体制试点评估总结。目前开展的国家公园体制试点工作,通过探索与实践,积累了可复制可推广的经验,为细化和完善有关政策提供实践依据。但各省及有关部门按照自身实际及对中央有关政策文件的理解开展国家公园体制试点建设和管理工作,由于是一项创新性工作,没有现成可借鉴和遵循的路径方法,加上目前管理体制机制还未理顺,相关政策制度还不健全,尽管中央有关文件对国家公园的功能定位和管理要求做出了一定程度的规定,但具体操作层面对国家公园的认识和理解千差万别,甚至存在一定偏差。要抓紧开展国家公园体制试点评估,总结国家公园体制试点经验,并对试点国家公园条例(办法)实施情况进行调查走访和总结,摸清立法、执法中存在的问题和矛盾。委托保护、立法领域专家、学者和基层工作者对草案的科学性、合理性、制度廉洁性进行立法评估。在评估工作和总结工作基础上,组织专家、起草组等相关方面专家全程参与草案修改,不断完善,着力提高《国家公园法》立法质量。

      4)按照法定的权限和程序,建立立法工作机制。国家公园立法工作关乎国家公园体制建设成败。《国家公园法》草案的起草,由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会指导,国家林业和草原局主导,有关部门参与,要建立相应的工作机制,调动一切积极因素,广泛凝聚社会共识。相关立法机构应建立工作联系,及时沟通汇报有关情况;要建立立法工作合作机制,积极做好内外部沟通和协调;要开展多层次、多角度的意见征求工作,广泛征求社会意见,对相关条款进行修改和完善。同时,国家公园立法须立足我国国情,按照国家公园建设和管理的宗旨目标,以及国家公园体制建设的进度要求,制定详实的立法工作计划,加快《国家公园法》立法进度、提高立法质量,确保按照中央要求全面完成相关立法工作。

      建立国家公园体制是我国生态保护的千年大计,我国政府对此高度重视。国家公园体制试点体现了我国对该项工作的谨慎态度,在正式开展国家公园建设之前,通过体制试点摸索出符合中国特色的国家公园体制机制,通过立法将我国国家公园建设和管理的基本规则用法律的形式规定下来,做好顶层设计,确保我国国家公园实现统一规范管理。国家公园立法涉及多方面社会关系调整,是国家公园体制建设的重要方面,对保证相关工作有序推进、顺利开展具有重要意义。我国在自然保护区建设和发展方面积累了丰富的保护管理经验,各试点国家公园已有的法律文件和立法实践,为《国家公园法》的制定提供了实践基础,国外国家公园立法为我国国家公园立法提供了有益借鉴,我国一些专家学者对国家公园立法的理论研究及成果为国家公园立法提供了一定的理论支撑[9-13]。目前国家公园立法相关工作有序开展,并取得了初步成果。试点工作结束后,国家公园将开始正式建设和规范管理,各项工作急需系统全面的体制机制作为保障。《国家公园法》及一系列政策制度是我国国家公园体制试点工作的主要任务和重要成果之一,将全力保障我国的国家公园建设管理不走样。因此,我国国家公园立法条件具备,应当快速推动,争取在2020年国家公园体制试点结束后尽快出台《国家公园法》,真正实现国家公园的统一规范高效管理。

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