2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，标志着我国国家公园建设进入实质性阶段。《总体方案》明确指出，国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护，强调国家公园的经营管理实行“特许经营管理”，“在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式”。

特许经营分商业特许经营和政府特许经营。商业特许经营，根据国际特许经营协会的解释，特许经营是以契约的方式对产品或服务进行扩张，在这种形式中，特许人将根据双方协议授予受许人使用商标、商号、经营模式等经营资源，受许人按照协议约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费^[1]。商业特许经营具有完全的私法性。政府特许经营则是指政府作为特许人将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给被特许人经营，被特许人向政府支付特许经营费，多数人认为这种特许经营具有公法性，特别是行政性^[2]。风景名胜区特许经营的法律属性在理论上并不明确，在实践中多数地方政府将其按照私法规则来运作。有学者认为，风景名胜区特许经营既具有公法性，又具有私法性，但在本质上属于政府特许经营的一种形式，主要的法律属性是公法性^[3]。有学者将风景名胜区的特许经营界定为“公民、法人或者其他组织按照特定程序、法定标准和条件, 在一定期限和范围内，有偿取得从事风景名胜区内整体或者单个项目投资、经营的权利，期满后按特许经营协议无偿移交政府的一种经营方式”，特许经营的项目包括风景名胜区内基础设施建设及其维护、交通(车队、船队、游路、索道等)和必要的餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影、摄像服务等^[4]。

但是，国家公园在中国是新生事物，目前针对国际上国家公园特许经营的讨论大多是在管理机制的大框架中进行探讨^[5-7]，还未对各国进行国家公园特许经营的法律依据是什么，哪些项目可以进行特许经营，哪些人可以作为受许人，又怎样来监督受许人的经营来保证国家公园的生态保护，特许经营的收费标准与依据是什么，怎样来实现受许人的利益，特许经营可能出现的矛盾主要是什么等问题进行梳理。本文就以美国为代表的中央集权型，以澳大利亚为代表的地方自治型，以加拿大、日本等国为代表的综合管理型3种国家公园管理模式为对象，对上述问题进行比较分析，以期为中国国家公园特许经营制度的确立提供有益借鉴。

一.   国家公园特许经营的目的与法律依据

一   特许经营目的

世界各国均实施不同的特许经营方式，其主要目的是提供服务和增加收入。分析表明，各国对特许经营的定位不外乎两个目的：一是在符合国家公园宗旨的前提下，为访客欣赏和理解国家公园提供必要的服务和设施，维持国家公园的功能多样性，推动公园的可持续健康发展，为顾客提供称心如意的服务；二是承担部分国家公园运营成本，实现国家公园核心资源和价值的保护，强调资源的有偿利用，减轻资金负担，拓宽地区和公园周边社区的经济基础，分担运营和保护国家公园的责任(见表 1)。

表  1  各国国家公园特许经营目的比较

国家	特许经营目的
美国	将私营部门作为公园经营的合作伙伴，拓宽地区和公园周边社区的经济基础[8]
加拿大	通过合作伙伴创造新的和有创造力的机会帮助加拿大国民去发现、接触，和保护加拿大的土地[9]
澳大利亚	通过特许经营系统，产业和公众可以分担运营和保护国家公园的责任[10]
日本	为了防止公害和保护、修护以及开发自然公园区域的自然环境，在提供环境保护信息的同时，通过对民间团体环保活动的支援，对生活环境的维持和改善以及自然环境的保全、产业的健全发展提供适当和有效率的实施策略[11]
韩国	保护和稳定自然生态环境、自然景观以及重要的生物栖息地，促进其保存和可持续使用，为访客提供称心如意的服务[12]

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二   特许经营法律依据

公共资源的有限性决定了其特许的授权数量和授权范围，因此国家公园的特许经营范围和项目需要法律法规约束(见表 2)。各国国家公园的特许经营制度并非在一开始便已确立，例如美国为了应对众多商业服务设施进入后给国家公园保护带来的潜在威胁，在1965年通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，规定了有关特许经营的政策和程序。1998年，为提高特许经营合同的有效性和竞争性，国会通过了《改善国家公园管理局特许经营管理法》^[13]，新的举措主要包括4个方面：减少优先权情况、特许费分配变化、新的竞标要求、增加问责制和监督等。

表  2  各国国家公园特许经营项目的法律依据

国家	法律名称	关于开展特许经营项目的相关法律规定
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》[13]	第401条国会认为公共设施、设备和服务对有效地保护和保存公园资源和价值是必须的，而这些必须是在严格的控制下，以防不受约束和任意的使用。第402条特许经营的项目必须要满足两个条件：①对公园来说是必须且必要的；②与公园的宗旨保持高度一致。第403条设施和服务：公共通道、共用设施或建筑、水上活动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山体验，以及为访客提供安全而愉悦体验的专门户外游憩指导等。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护条例》[14]	第12条考虑该活动是否可能：危害公共安全，干涉保护或保存生物多样性或遗产，妨碍保护区内的设施或设施的保护，妨碍传统土地所有者——土著居民在保留区举办文化活动的隐私，妨碍传统拥有者——土著居民对土地的文化利用，干扰他人的隐私。活动包括商业旅游、商业摄影或摄像、研究及其他商业活动。
加拿大	《加拿大国家公园商业条例》[15]	第1条在公园内进行的营利、获利、集资或商业推广等活动，包括由慈善组织、非营利组织或个人在公园内进行的活动。第5条主管人应考虑该活动是否影响：公园的自然和文化资源，在公园中居住的人的安全、健康和享受，公园范围内的人和提供的服务的安全性，公园的保护、控制和管理。
日本	《自然公园法》[16]	第2条可以转让的设施是为了增进自然公园的保护，或提升游客自然资源体验所需要的公园设施，并由环境厅长官所指定的地方(一个或多个)(包括这些设施的设置所需的土地)：道路、广场、园地、宿舍、避难小屋、休息所、瞭望设施、导游所、野营场、停车场、公共厕所、污物处理设施、植物园、动物园、水族馆、博物馆、植物复原设施或动物繁殖设施等。第3条国家、地方公共团体、自然公园的使用者按照《环境基本法》第3条至第5条规定的关于环境保护的基本理念，从各自的立场上应努力做到对出色的自然风景胜地的保护及其合理利用。
韩国	《自然公园法》[17]	第73条①公园管理厅为了让国民能够健康地利用自然公园，可以施行自然公园体验事业。②自然公园体验事业要在自然公园的景观、生态文化环境不被破坏的前提下进行，具体的范围、种类及费用的征收都以总统命令形式授权。第26条禁止的营业范围：赌博、携带破坏自然资源的工具进入、诱发噪音、影响公园生态系统的动物进入(除残疾人辅助动物外)、易引发火灾、对保护和管理自然生态系统和自然文化景观有危害等行为。
	《自然公园法实施令》[18]	第2条总统令指定设施：①公园管理事务所(作为公园管理用途)、公园信息中心、警察局、图书馆、牧场、环境基础设施等公共设施。②保护公园里野生生物和濒临灭绝生物、防盗、防灾、造景设施等公园资源，并谋求探访者安全的保护和安全设施。③体育设施(除了高尔夫球场、高尔夫练习场及滑雪场以外)、有线网络、水上休闲系列设施、广场、野营场、青少年修习设施、观光渔场、展望台、野生动物观察台、岛屿瞭望台、休憩所、公共厕所等休养及便利设施。④植物园、动物园、水族馆、博物馆、展览馆、演出场等文化设施。⑤街道(包括游道)、停车场、桥梁、轨道、无轨列车、小规模机场、水上游艇交通运输设施。⑥纪念品销售店、药房、食品店、美容行业、洗浴场等商业设施。⑦酒店、旅馆等住宿设施。⑧第1号至第7号设施的附带设施。第14条允许国防或公益需要的最小限度的行为或安装设备。

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各国均从立法层面界定了特许经营的一系列行为规范，除美国有专门的特许经营法案外，其他国家也在国家公园相关法案中严格界定了特许经营可开设项目，主要体现在以下3个方面：①统一的项目开设原则。综观上述各国特许经营项目相关的法律界定，项目开设的原则是“必要且必需”“适当且效率”“符合国家公园宗旨”和“国防或公益前提下的最小限度行为”等。项目是必要的，需要符合公园的使命且公园内或周边缺乏此类型项目；项目是适当的，与法律法规或政策没有冲突且能促进公园使命的达成。②明确的项目类型界定。各国法律均明确界定了国家公园内部可实施特许经营的项目类别及禁止行为，可开设的项目主要涉及7个主要类型：公共设施、安保设施、体育设施、文化设施、交通运输设施、商业设施及旅游住宿接待设施或服务等。但是，各个国家在项目类别上也略有不同，例如在国家公园解说服务方面，美国仅允许预期年度总收入低于500万美元的“装备和向导服务特许经营合同”，此合同项目特指授权需要雇佣经过专门训练和有经验的导游，为访客提供安全而愉悦体验的专门的户外游憩指导服务，主要包括水上活动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山等，但是有关遗产及公园价值解说的部分由国家公园局直接负责。同时，各国法案也强调了禁止开展的行为，例如“赌博”“诱发噪音”和“引起火灾”等危害公共安全行为，危害“自然和文化环境保护”和“价值保护”的行为等。③严格控制与监督。美国在法案中强调“必须是在严格的控制下，以防不受约束和任意的使用”。日本则对设施的类别和实施区域(特别保护地区和特别地域)进行明确界定。韩国则把国家公园的特许设施列为“总统令指定设施”，意思是涉及国家公园特许经营设施的行为必须经由“总统令”进行法律授权，该国法律规定特许经营者须在签订协议前签订环境保护合同，履行环境保护的责任。

国家公园的公共属性确定了其特许经营区别于一般的商业特许经营，不会为申请人创造新的权利，而仅仅是一种权利授予行为。受许人可以利用这种权利去获取利益，但是必须在法律法规约束的范围内。

二.   国家公园特许经营的运行

一   选择受许人

1) 选择程序。各国国家公园特许经营受许人一般均为个人、企业或团体(公益组织或公共团体等)，并对其拥有的财务能力、项目实施能力、相关经验等进行一系列的规定，实际上是对其提交的项目计划书的系统评估。大部分国家均强调了申请特许经营权的程序公平性，通过“竞争性选择程序”选择经营者。例如美国在法案中明确规定特许项目的申请程序包括：①在发布需求计划前公开征求与此类特许经营合同相关的建议。②特许项目计划书应包括以下信息：最低要求(政府可接受的最低特许费或其他形式，受许人所能提供的符合要求的设施、服务或资本投资，确保国家公园系统的资源保护、保存所必需的措施)，与提供的服务和设施相关的任何优惠条款和条件，可能要提供的设施和服务，公园方可以向特许人提供的设施和服务(例如公共通道、公用设施或建筑)。③提交提案并选择最优，这个过程主要考虑以下因素：该提案对保护和保存国家公园系统资源的有效性，并以合理的费率向公众提供必要和适当的设施和服务，提交提案的人、公司或实体具备相同或相似设施或服务的经验和背景，提交提案人、公司或实体的财务能力，所提议的特许经营费，在考虑公园收益的前提下向公众提供必要和适当的设施。④通知结果。⑤遴选及授权机构。

国家公园具有全民所有属性，其授权主体是国家，而各国国家公园管理机构最高行政负责人充当国家代理人行使授权权利，并设有委员会或相似性质的组织提供有关特许经营授权的意见和建议，例如美国由内政部部长授权，“特许经营咨询委员会”行使有关评议、费用制定和分配的权利，内政部部长应向众议院资源委员会和参议院能源和自然资源委员会提交预期年收入超过500万美元或超过10年合同期的特许合同申请(《特许经营管理修正案》403-6)；而澳大利亚由于其国家公园大量土地属于原住民，“联邦保护地原住民土地委员会”则负责对有关公园经营进行监督并提出意见；韩国国立公园特许经营由环境部部长授权，但是“国立公园委员会”则对项目实施计划和具体操作进行管理。同时，各委员会职责及委员会成员的选择方式、选择群体、数量、具备资质、任期等均在法律法规中有详细规定。

各国均在法律法规中强调特许人在授权项目时保持公平、公正的原则，禁止授予任何地区、团体或个人“优先权”或“优先续约权”，同时还规定了咨询委员会成员应规避和自己有利益关系的项目申请。例如韩国《自然公园法实施令》第5条明确规定国立公园委员会委员和特别委员在特许经营申请人为其亲属、所属有关团体成员等情况下必须回避。

2) 其他规定。有些国家会对特殊的设施或特殊群体的被授权人有特殊的要求，例如日本要求公园内旅游设施建设方面的公共设施(如自然道路、防火设施、卫生设施、游客中心、停车场、野营地等)，必须由国家环境省和环境厅支持的地方公共团体共同投资营建，中央和地方提供的经费比例分别为1:2或1:3，而不能由私人企业承担(《自然公园法》第57条)；美国则在法案中强调了鼓励印第安人或阿拉斯加土著人参与特许经营的条款(《特许经营管理修正案》403-5)，以及交通运输类特许经营合同期限不得超过10年，其中包括5年的基准期履行满意度调查，符合要求后方可履行另外5年的合同(《特许经营管理修正案》412)(见表 3)。

表  3  各国国家公园特许经营授权主体法律界定

国家	特许人(组织)	受许人
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》409：特许经营咨询委员会旨在向内政部部长和国家公园部门提供有关国家公园特许经营管理事项的建议。主要职责：①建议A.确保特许经营者提供的服务和设施是必要且适当的，收费是可接受且合理的，对公园的资源和价值产生最小的影响，并向特许经营商提供获得利润的机会；B.使国家公园特许经营项目和程序更具效益、高效、更少负担和更及时。②提供意见A.对国家公园与私营部门签订的合同进行适当的管理，并提出意见以提高对特许人的收费审查或批准的效率；B.审查有资格称为印第安、阿拉斯加和夏威夷手工艺品的产品的性质和范围；C.特许经营费的分配，根据(A)条款有关费用的初步建议应在董事会首次会议后1年内提交部长。咨询委员会成员由部长委任，任期不超过4年，成员不超过7名美国公民，且不能在联邦政府就职，或者在国家公园有关的特许经营机构任职或有利益关系，主要包括1名具有丰富的酒店或餐饮服务管理知识及公园和娱乐特许经营方面经验的酒店业从业人员、1名旅游业从业人员、1名会计行业职员、1名导游、1名负责特许经营管理的州政府公务员、1名从事传统工艺品推广的工作人员、1名积极参与公园和娱乐项目非营利保护工作的人员。	由竞争性选择程序选择最佳的人、公司或其他实体。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护条例》第11条联邦保护地原住民土地委员：①委员会的大多数成员必须由保护区土地的传统所有者提名，传统所有者可以提名另一土著人，作为提名的每个成员的代理人。②未经保护区原住民土地的传统所有者提名的委员会成员，经部长批准，可提名为该成员的代理人，即有资格成为会员的人。③被提名为委员会成员的代理人。④被提名为委员会成员的人不得在委员会会议上主持会议。	17.03许可证的申请必须是书面形式或电子形式，颁布给特定的人并且必须包括下列信息：①申请人姓名或团体的名称、营业地址和通讯地址。②寻求许可的活动的详情，包括该活动是否会导致现有物种个体死亡或受伤，或涉及取得、交易、保留或迁徙现有物种个体，或干扰鲸类动物；是否会导致原有物种的死亡或伤害，涉及对土著物种的个体取得、交易、保留或迁徙，或导致其居所的破坏；受影响的每一物种的个体数量。③提出实施活动的时间和地点。④对活动的描述，包括用于遵守这些法规并尽量减少对任何列出的物种的影响的方法。⑤申请人的相关资格或经验。
加拿大	《国家公园局法》[19]第10条国会指派国家公园行政长官，任期不超过5年。《加拿大国家公园商业条例》第10条由国家公园行政长官评估并批准许可证申请。	《国家公园租赁和许可证获取条例》[20]第4条只能授予：①符合条件的居民；②在公园经营业务的公司或企业，其租赁目的是为其主要工作人员在公园中居住；③对这些土地持有租赁权的人，或该土地的承租人的个人代表或继承人；④在园区经营业务的法人或者企业，其目的是为符合条件的居民开发住宅。
日本	《自然公园法》第10条①国家公园事业由国家执行。②由地方公共团体和政令规定的其他公共团体可以与环境大臣协商，执行国家公园项目的一部分。③除国家及公共团体以外的企业，由环境省令规定可以得到环境大臣的批准，执行国家公园项目的一部分。④想要得到许可的人，必须通过环境部门的指示，向环境大臣提交协议或申请书。	第8条环境事业团将其设置的公共设施建筑(包括产业公害防止设施)、共同福利设施、公共绿地、特定产业废弃物处理设施及国立/国定公园复合设施进行转让，可以转让的对象应具备条件为：一个有支付能力的人，拥有管理和运营设施必要的资金和能力的人、企业或公共团体。
韩国	《自然公园法实施令》第5条国立公园委员会：包括委员长及副委员长各1名在内的25名以内的委员和特别委员。委员长由环境部次官担任，副委员长在委员中选择。委员组成：①由财政部、国防部、行政安全部、文化体育观光部、农林畜产食品部、环境部、国土交通部、海洋水产部及森林厅等机构所指定的高层公务员。②国立公园管理公团常任理事中由理事长提名的人。③韩国佛教曹溪宗社会部部长。④由环境部长委任的国立公园居民、营业者等利益相关者。⑤由环境部长委任的人：A.在环境、生态、园林、海洋、文化、休养、安全等相关学科就职的副教授以上的人；B.在环境、生态、园林、海洋、文化、休养、安全等相关学科取得博士学位后并在相关领域拥有5年及以上工作经验的人；C.除此之外拥有环境保护、可持续发展和公园政策等相关知识和经验的人。特别委员组成：①公园所在的特别市、广域市、特别自治市、道或特别自治道的行政副市长；②捐赠公园区域面积1‰以上的人并且由环境部长任命。

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二   监督受许人

为确保特许经营项目在不破坏公园环境的前提下有效开展，在相关法律法规中还强调了下列行为规范，具体包括：一，接受监督和评估。各国国家公园机构均评估合同执行情况，并成立专门机构对公园内部的项目跟踪监督和实施评估，确保特许经营项目按照经营合同运行。例如，美国《特许经营管理修正案》规定受许人应当在营业年度结束5个工作日内向管理部门提供与经营相关的文件、记录及其他材料；日本依据《自然环境保全法》，韩国则依据《环境影响法》分别由环境事业团和国立公园委员会负责评估特许经营项目对国家公园环境的影响。二，签订环境保护合同。各国在特许经营申请程序中设置有关环境评估的内容，即项目是否对公园自然和人文环境产生影响、产生哪些影响和应采取何种应对措施。日本和韩国均在法案中强制要求经营者在获得特许经营权之前，必须签订风景地保护协定或环境保护合同。

三   确定特许费率

“资源有偿使用”是特许经营制度实施的前提，特许经营费收入是国家公园收费系统的组成部分，为国家公园运营提供了资金支持。但是，特许经营本质上是公共领域引入私人资本，而私人资本带有“营利”的内在要求。

各国法律均宣称特许经营的最终目标是为了满足环境保护和资源利用的双重目的，为访客提供更好的公园体验，但特许经营收入并不等于国家公园收到的实际收入，国家公园系统如何从特许经营收入中合理、合法地取得收益，如何制定特许经营费率成为关键问题(见表 4)。

表  4  特许经营费率相关法律规定

国家	法律名称	特许经营费相关规定
美国	《改善国家公园管理局特许经营管理法》	第406条费率合理性。特许人的费率和收费须经部长批准。除非合同另有规定，费率和收费的合理性和适当性主要与在类似条件下具有可比性的设施、货物和服务的费率和收费比较，并适当考虑以下因素和部长认为的其他因素：季节长度、高峰负荷、平均占有率、可达性、劳动力和材料的可用性及成本、赞助类型。在考虑以上因素后，不得超过类似的设施、货物和服务的市场费率和费用。第407条特许经营费。①特许合同应考虑到特许人在获得可能价值的前提下向政府支付由部长确定的特许经营费或其他货币形式。这种可能价值应以投资资本和合同义务为机会获得的净利润为基础。②特许经营费金额。特许经营费或其他货币形式的金额均应在特许合同中确定，只能在合同有效期内发生不能预期的极端变化时进行修改。部长应该在超过5年期限的特许合同中注明，当发生不可预期的极端变化时，允许部长或特许人提出重新考虑特许经营费。③特别账户。特许经营费应存入美国财政部设立的特别账户，其中20%的资金可由部长直接支配，用于支持整个国家公园系统的各种活动。
澳大利亚	《环境保护和生物多样性保护法》[21]	第170条费用①(环境与能源部)部长在对开展的活动是否可控和评估其影响后以书面的形式确定可能收费的金额。②在决定收费金额之前，部长必须咨询：a.实施活动的人；b.如果建议实施活动的人不是指定的支持者，则选择指定的支持者；c.如果通过战略评估，则须咨询负责通过或实施相关政策、计划或方案的人员。
	《环境保护和生物多样性保护条例》	第18条许可费的组成部分：(a)用于处理行政程序的费用(administration component)；(b)用于评估是否可签发许可证的费用(assessment component)；(c)提供监督或监视符合许可条件的费用(management component)。
加拿大	《国家公园租赁和营业许可证法规》	第2条加拿大公共土地租赁费的主要依据是：土地评估价值和居民消费价格指数。评估价值在评估这些土地或同等土地的基础上，由部长确定适用于租借或许可的公园内公共土地的价值；居民消费价格指数是指全年度加拿大公布的所有商品年度消费物价指数。
日本	《环境事业业务方法书》[22]	日本国立公园事业征收费用依据设施性质(集团设施建筑、公共福利设施、公共绿地、特定产业废弃物处理设施、国立/国定公园复合设施)和租赁对象(中小企业、地方公共团体、其他人)而定。
韩国	《自然公园法实施细则》[23]	第24条收费应考虑该设施的安装费用和管理费用，从实际花费角度由环境部长确定收费金额。第25条公园事业实施者应向公园管理部门提交设施费用征收许可申请书和收支预算书。
	《自然公园法实施令》	第22条①根据占用自然公园或使用许可的人向公园管理厅支付恢复原状所需的费用，或是依据《国家作为当事人签订合同的法律执行令》中规定的支付保证书及保证保险单。②费用应在公园管理厅指定的金融机构进行管理。

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从表 4可以看出各国特许经营费率的制定方式并不相同，具体分为单一标准和复合标准：

单一标准是指法律规定统一的费率计算方式。例如美国是基于“与投资资本和合同义务为机会获得的净利润为基础”，加拿大则是基于“土地评估价值和居民消费价格指数”，韩国则是“根据自然公园占用或使用许可的人向公园管理厅支付恢复原状所需的费用，或是依据《国家作为当事人签订合同的法律执行令》中规定的支付保证书及保证保险单”。

复合标准是指根据不同申请项目、不同申请人、不同合同时间或项目开展的区域设置不同的特许经营费率。例如日本是根据设施(公共福利设施、公共绿地、废弃物处理设施、国立/国定公园复合设施等)和租赁对象的不同(中小企业、地方公共团体、其他人)而设置不同的特许经营费率。加拿大、澳大利亚和日本则根据不同的合同时效或是约定的费率制定不同的特许经营费率。

虽然制定方式不一，但以上各国相同的地方在于均是基于申请人提供的“收支预算书”，并由主管人制定不高于市场相似产品、设施和服务的特许经营费率。

四   特许经营面临的挑战

国家公园的收入结构越来越依赖于特许经营。从各国2012年至2016年经营收入占国家公园总收入的比例情况来看，澳大利亚国家公园的特许经营收入占比最高，在30%左右，其次分别是美国、加拿大和韩国，特许经营收入占比分别为13%、3%、2%左右(见表 5)。整体上美国、澳大利亚、韩国近5年的特许经营收入在整个国家公园总收入中的占比呈稳中有增的趋势。

表  5  2012—2016年特许经营收入在各国国家公园总收入中的占比^[24-27]

%
年份	2012	2013	2014	2015	2016
美国	10.34	11.23	13.31	13.56	14.27
加拿大	3.10	3.44	3.03	3.41	2.36
澳大利亚	22.67	24.94	33.82	35.82	36.61
韩国	1.33	1.86	1.67	1.71	2.03

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在实践中特许经营的确弥补了部分国家公园的运营成本，但是也面临着诸多困境，主要涉及以下3个方面：

1) 日益缩减的国家财政拨款。特许经营是国家公园收费系统的重要组成部分，各相关法案中均强调了在维持公园公益性的前提下开展特许经营项目，但是作为国家公园主要收入的财政拨款日益缩减也给特许经营项目的运营和管理增加了压力。以美国为例，2016年国家公园系统逾期维修项目大概需要120亿美元，但是每年公园收入在30亿美元左右，且在过去的15年中国会削减了15%的财政拨款^[28]。2018年美国内政部进一步缩减财政预算，缩减国家公园管理局预算达10.4%，未来国家公园的成本压力将会进一步提升^[29]。

2) 日益提高的国家公园运营成本压力。私人资本的引入虽然会降低公园的经营成本，提升游客体验，但是也会增加管理费用和审计等间接成本，必然会带来特许经营项目管理和运营的困扰^[30]。

3) 特许合同的分歧导致的诉讼费用提高和现行特许经营条款所造成的问题。例如美国在特许合同中的一项条款，允许特许经营商在合同期结束时收回他们在国家公园系统设施中的投资(《特许经营管理修正案》SEC412)，这项规定使得在重新签订新的特许合同时变的十分混乱。

三.   结论与讨论

综上分析，各国开展特许经营的目的是为访客提供更好的体验和弥补国家公园运营成本，且各国相关法律均明确提出特许经营“必要且必需”和“适当且效率”的开设原则，开设的项目类型可归为7个类型：公共设施、安保设施、体育设施、文化设施、交通运输设施、商业设施和旅游住宿接待设施及服务。同时，对受许人资格、能力以及政策扶持均设置了最低要求，并成立专门机构制定遴选规则、执行项目监督和评估等，且机构成员选择方式、选择群体、数量、具备资质、任期等在法律中有严格的规定。各国制定特许经营费率的方式可分为单一标准和复合标准，但均是基于“收支预算”收益原则。尽管国外积累了丰富的实践经验，但是日益缩减的财政拨款、运营成本压力和合同分歧等问题也给目前的特许经营带来了挑战。

中国国家公园制度目前处于初建阶段，相关的法律法规亟待确立，不仅要确立国家公园法案，更要制定特许经营管理的具体规范和运行的实施法案，明确特许经营的设立原则、可开设项目范围、限定受许人资质、成立专门机构执行管理和制定特许经营费率计算标准。另外，在转变为国家公园前，大部分地域均承担着部分扶贫和贴补地方财政的功能，因为特许经营的经济属性在中国显得更为突出，这也会增加特许经营制度建立的复杂性和艰巨性。