一.   研究背景

2019年是退耕还林工程实施20周年。自工程实施以来，我国共实现退耕还林还草5.08亿亩，中央累计投入资金5 112亿元，累计有4 100万农户参与其中，受益群众多达1.58亿^[1]。作为我国乃至世界上投入资金最多、覆盖范围最广、参与人口最多的重大生态工程，退耕还林工程取得了巨大的生态效益、经济效益和社会效益。

国内对退耕还林工程的研究众多且从不同的角度开展，包括工程的实施^[2-3]、工程成效评价^[4-7]、工程对粮食安全的影响^[8-10]、工程的可持续性^[11-14]及后续产业发展^[15-16]等。其中，退耕还林工程成效评价方面的研究大多从生态、经济和社会3个方面开展。针对生态成效评价，学者多采用样地监测方法，分析生态因子的变化，少有从农户的角度反映工程区生态环境的改变^[17-20]。针对经济和社会成效评价，一般从两个角度研究，第一种是从客观角度出发，采用定量方法，选定实验区域，根据区域特点建立评价指标体系，分析工程成效^{[6, 21]}。这类研究范围通常局限在典型案例区或特定生态类型区，指标选取受研究地区的特征限制，不具有普适性，仅能反映某些地区或特定生态类型区的成效。第二种是从农户的视角出发，采用描述性统计方法，对县、市或地区的工程成效进行评价^[22-25]。总体上，从研究范围看，现有研究涵盖地域较小，大多以县、市或省为研究对象。从样本容量看，现有研究的样本量大多不超过百个，且少有对照样本的设置，分析结果的客观性和全面性有待商榷。从时间序列来看，大部分研究针对的是前一轮退耕还林工程成效，针对新一轮退耕还林工程的分析较少，特别是在分析工程成效时，并未说明选取的样本是否涵盖了两轮退耕农户，成效评价的全面性不足。因此，亟须开展大范围、大样本量、不同群体角度的工程成效分析研究，为巩固现有退耕成果、稳步扩大后续工程规模提供决策参考。基于此，本文选取中西部16个省区，抽取2 495户农户开展了工程成效评价研究。

截至2019年，退耕还林工程已实行两轮，政策重心也逐渐转移到如何保持和巩固工程取得的成果，探讨深入推进工程的可能性上。特别是在前一轮退耕还林补助陆续到期的情况下，农户作为退耕还林工程的参与主体，他们对工程的成效评价对工程成果的长期巩固至关重要。那么农户如何评价退耕还林工程？从他们的视角看，工程取得了哪些成效？又存在哪些问题？这些因素都直接关系到工程现有成果的巩固和效益的持续发挥。此外，工程的执行情况如何？新一轮退耕还林工程强调了生态扶贫功能，那么新一轮工程在执行过程中是否向贫困户倾斜？农户如何评价工程的扶贫效果？当前是否具备继续推进退耕工程的条件？这些问题都有待通过农户调查来确认。因此，在退耕还林工程实施20年的关键节点时期，针对工程参与主体，开展农户视角下的工程成效评价，对进一步深入推进退耕还林工程建设具有重要的现实指导意义。

二.   理论基础

“理性经济人”假设是西方经济学进行经济研究的前提假设，其为经济学研究奠定了理论假设的前提。本文从农户角度开展退耕还林工程成效的评述，是基于农户都是“理性经济人”的经济学假设。“理性经济人”假设是指作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不盲从，而是精于判断和计算，其行为是合理的。在经济活动中，这些决策主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最优化。“理性人”对经济生活中的一般人进行了抽象，即自私和完全理性，它认为人们的行为是趋利避害的，是利己的，且每个人都能够通过成本−收益或趋利避害原则对其面临的一切机会和目标，以及实现目标的手段进行优化选择。在本次问卷调查中，农户基于其“理性的分析”来决定是否参与退耕还林工程，也基于其理性分析来判断退耕还林工程的社会、经济和生态效果。同时，农户根据其对未来的期望提出目前政策存在的问题以及今后的需求和愿望。

三.   研究方法

一   评价指标体系构建

本次农户调查依据2008年国家林业局行业标准《退耕还林工程社会经济效益监测与评价指标》（LY/T1757—2008）^[26]，同时结合当前政策重点、热点及难点问题，设计了调查问卷。问卷内容包括4个部分，即农户家庭基本情况，参加退耕还林工程情况，农户对退耕还林工程的效益评价、影响，存在问题和建议等。

二   抽样方法

本文采用三阶非均匀复合抽样方法。首先从全国2 435个退耕还林县级行政单位^[27]中随机抽取10%的样本县，和参与调查的大学生志愿者申请的县进行比对，符合随机抽取的样本县即录用志愿者，最终得到中西部16个省（市、自治区）的121个退耕县。在此基础上，根据退耕县的退耕情况和大学生居住地交通情况，在121个退耕县中优先抽取大学生居住地附近的退耕村。每个退耕县最少抽取两个退耕村，在选定的退耕村中，按照退耕农户和非退耕对照农户3∶1 ~ 5∶1的比例分别随机抽取，即调查3 ~ 5户退耕农户的同时再调查至少1户非退耕农户，一般每村抽取15户退耕农户和5户非退耕农户进行问卷调查。

被调查农户采用等距抽样的方法抽取，实际调研时，大学生志愿者分别使用了随机数表法、编号卡法和秒表法等来确定起始被调查农户。本次调查时间为2019年1—3月，调查范围涉及全国121个退耕县的193个退耕村，分为退耕农户和对照农户两类，共发放3 501份调查问卷，收回问卷2 679份，其中有效问卷2 495份，调查问卷回收率为76.52%，有效率为93.13%；退耕农户有1 809户，对照农户686户，分别占样本总量的72.51%和27.49%。其中，退耕农户中参加前一轮退耕还林工程和新一轮退耕还林工程的分别是1 354户和455户。样本覆盖云南、甘肃、陕西、河南、四川、安徽、贵州、湖南、内蒙古、山西、重庆、河北、湖北、广西、宁夏和青海16个省（市、自治区）。

三   样本农户基本情况

1   人口情况

退耕农户中最早参加退耕还林工程的时间是1999年，最迟参加退耕还林工程的时间是2018年，时间跨度为20年。农户户主的平均年龄为50.89岁，受教育程度较低，初中及以下学历占85.86%，人口负担系数为45.34%。样本农户中少数民族户为450户，占18.04%，主要包括彝族、傈僳族、瑶族、哈尼族、白族、回族、蒙古族、壮族、土家族等18个少数民族，对了解少数民族参与生态恢复建设的行为和退耕还林经营管护情况提供了数据支持。样本农户其他基本情况如下（见表1）。^①

表  1  样本农户其他基本情况

	家庭总人口	劳动力人口	外出务工劳动力	户均耕地面积/亩	户均林地面积/亩	贫困户①人口比重/%
退耕农户	7 936	5 482	2 257	8.42	12.30	20.94
非退耕农户	2 895	1 970	830	9.74	4.01	18.05

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2   家庭收入结构

被调查农户的家庭主要收入来源以务工工资和务农收入为主，其中49.06%的农户家庭主要收入来源是外出务工，40.07%的农户家庭主要收入来源是务农。以工副业经营（含农家乐）、转移性收入、林业经营收入和其他为家庭主要收入来源的农户占比分别是4.29%、1.92%、2.29%和2.37%。

四.   工程执行现状

截至2019年，退耕还林工程已经开展两轮，前一轮退耕还林工程退耕补助已陆续到期，新一轮退耕还林工程面临深入推进的节点。在此背景下，了解退耕补助的兑现、到期情况、退耕补助对农户的重要性、退耕地的管护情况等工程执行现状，对制定下一步退耕还林工程政策具有重要参考意义。

一   九成农户退耕补助兑现及时

大部分退耕农户反映能按时足额获得退耕补助，仅有少部分农户表示未获得足额退耕补助或者没拿到退耕补助。本次问卷调查中，有1 745户退耕户对“每年是否按时拿到退耕补助”做了反馈，其中90.66%的退耕户表示每年都能按时拿到退耕补助，7.45%的农户表示每年能按时拿到部分退耕补助，1.89%的退耕户表示没有收到退耕补助。

二   超五成农户退耕补助到期停发

本次问卷调查中，有1 626户农户对“退耕补助到期停发”问题进行了回答，有51.16%的退耕农户退耕补助到期停发，9.92%的农户部分退耕地块补助到期。退耕补助到期停发的退耕户中，有19.31%的农户已收到森林生态效益补偿金，约62.72%的农户不清楚其退耕地是否有森林生态效益补偿金，17.97%的农户表示没有被纳入森林生态效益补偿范围。另外，占六成的退耕农户不了解补助到期退耕地块的后续政策，不知道自己家退耕地是否纳入了森林生态效益补偿范围，是否有生态效益补偿金。

三   六成农户不依赖退耕补助，且对补贴的依赖性存在地区差异

本次问卷调查中，1 745户退耕农户对“退耕补助重要性”问题进行了回答，其中，47%的农户认为退耕补助对家庭收入重要性一般，14.49%的农户认为不重要，认为很重要的农户占38.51%，总体来说有60%以上的农户家庭已不依赖退耕补助。从省份看，内蒙古（91%）和宁夏（89%）的绝大部分退耕农户认为退耕补助对家庭收入很重要，山西、湖南、陕西、湖北和重庆超过50%的退耕农户认为退耕补助对家庭收入很重要，河南、河北和青海的退耕农户认为退耕补助对家庭收入重要的比例均不足30%（见图1），不同省份的退耕农户对退耕补助的依赖性存在较大差异。进一步分析发现，内蒙古和宁夏的退耕农户主要参加的是前一轮退耕还林工程，以生态林为主，退耕地几乎无经济收益，外出务工收入少，家庭收入来源单一，以务农收入为主的比例较高（41.98%）。山西、湖南、陕西、湖北和重庆的退耕农户参加了两轮工程，包括生态林和经济林，退耕地有经济收益（24.50%），农户外出务工多，以务农为主的比例较低（20.61%）。河南、河北的退耕农户也参加了两轮工程，包括生态林和经济林，退耕地有经济收益的比例较高（48.48%），农户外出务工多，以务农为主的比例也处在较低水平（25.25%），退耕地有经济收益的比例明显较高（48.48%）。青海退耕农户参加的是前一轮退耕工程，都是生态林，退耕地无经济收益，但是外出务工、务农和工副业收入占家庭总收入的90%以上，退耕补助占家庭总收入的比例很低，因此，对退耕补助的依赖性较低。

图  1  退耕补助在农户家庭收入中重要性的调查结果

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四   近七成退耕地有管护

调查结果显示，大部分退耕农户（71.01%）知道自己对退耕林地的管护和补植补造负有责任。退耕后，有68.95%的农户继续管护退耕林地。在实际管护过程中，一般是由户主本人（74.16%）管护退耕林地，也有部分调查农户由家人（父母占8.22%、配偶占6.79%、子女占5.15%）管护退耕林地，少数退耕农户的退耕地由亲戚（1.57%）、集体（3.51%）或者其他人（0.60%）管护。被调查农户所在村退耕地的管护主要以各家各户自行管理（80.66%）为主，村集体管护占11.76%，退耕农户与村集体共同管理占4.76%，承包户管护的占2.82%。

五.   工程成效

工程执行现状显示退耕还林工程总体执行到位，政策得到严格落实。为了从农户视角了解工程取得了哪些成效和农户如何评价工程成效，调查问卷重点从退耕还林工程认可度、退耕区生态环境改善、退耕户家庭经营结构改变、退耕工程的扶贫效果等方面进行了农户调查，结果显示退耕还林工程成效主要体现在以下几个方面。

一   工程认可度高

农户是退耕还林工程最主要的利益相关群体，他们既是政策的最主要执行者，也是政策的影响对象。农户对退耕还林工程的认可度不仅影响着退耕还林工程能否顺利实施，也是评价工程成效的关键指标。本次调查有2 344户农户对退耕还林工程的成效做出评价，其中65.83%的受访农户认为退耕还林工程很成功，7.51%的农户认为不成功，26.66%的农户认为不好说。退耕农户中，认为退耕还林工程成功的占69.60%；非退耕农户中，认为退耕还林工程成功的占55.02%，说明无论是退耕农户还是非退耕农户，对工程的认可度都较高，且与非退耕农户相比，退耕农户对工程持更加肯定的态度。

二   退耕区生态环境明显改善

退耕还林工程是我国最重要的生态恢复和保护政策措施之一，最突出的成效就是生态环境的改善。1 751户样本农户对退耕还林工程实施后本村的生态环境做了评价，74.65%的农户认为生态环境得到了改善，24.04%的农户认为没有变化，1.31%的农户认为工程实施后生态环境变差。工程实施后村里生态环境的具体变化包括：25.36%的农户认为山绿了；19.79%的农户认为风沙减少；17.59%的农户认为河水变清；16.30%的农户认为降水增加；13.96%的农户认为野生动物增多；3.95%的农户认为粮食亩产量提高；3.05%的农户认为村里的生态环境发生了其他变化，如风景变美、水土流失减少、空气变好等。退耕还林工程让农户切身体会到了工程给村里和周边生态环境带来的改善，说明了退耕还林工程对改善农村的生态环境效果显著。

三   改善了农户家庭经营结构，促进了劳动力转移

退耕还林工程的实施使得农户对土地的依赖降低，50.80%的退耕农户以务工为家庭最主要的收入来源，比非退耕农户高6.34%（见表2）。参与退耕工程为农户腾出更多的劳动力和时间外出务工或开展其他经营，改变了退耕农户的家庭生产经营结构，丰富了家庭收入来源。以林业经营收入作为家庭最主要收入来源的退耕农户占2.71%，比非退耕农户的这一比例高一倍。以务农为最主要收入来源的退耕农户占37.80%，比非退耕农户的这一比例少近10%，退耕工程对农户家庭生产经营结构向非农方向转移起到了显著的促进作用，这一点也得到其他研究结果的印证^[28-30]。

表  2  退耕农户和非退耕农户家庭最主要收入来源对比

	样本数	务农/%	务工/%	工副业/%	转移性收入/%	林业经营收入/%	其他/%
非退耕农户	686	46.06	44.46	4.37	1.75	1.17	2.19
退耕农户	1 809	37.80	50.80	4.26	1.99	2.71	2.44

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四   工程的扶贫效果得到认可

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务。我国生态环境脆弱、生态区位重要的地区和连片贫困区、深度贫困地区在地理空间上高度重合^[31]，而退耕还林工程实施区多分布在这些地区。因此，退耕工程既是恢复生态的工程，也是助贫脱贫的工程，特别是新一轮退耕还林工程在任务落实过程中，将集中连片特困地区和重点贫困县纳入工程实施范围，工程任务也向这些地区倾斜。帮助工程区的农户脱贫有助于巩固退耕还林成果，增强工程的可持续性^[32]。本次调查数据显示，参加前一轮退耕还林工程的农户中建档立卡贫困户为234户，覆盖率为17.28%；参加新一轮退耕还林工程的农户中建档立卡贫困户为145户，覆盖率为31.87%。新一轮退耕还林工程较前一轮退耕政策的贫困户覆盖率增加了14.59%，将更有力地扶贫助困。

农户普遍认可退耕还林工程的显著社会效益，特别是扶贫效益。1 734户样本农户评价了退耕还林工程的扶贫效果，65.40%的农户认为退耕还林工程对贫困户有帮助，14.42%的农户认为没有帮助，20.18%的农户表示不好说；在工程扶贫的具体作用方面，63.31%的农户认为退耕还林工程直接提高了贫困户家庭的收入，33.76%的农户认为退耕工程节省用工，帮助贫困户腾出劳动力外出务工挣钱，提高家庭收入，2.93%的农户认为有其他帮助。评价退耕还林工程对贫困户没有帮助的农户中，有62.08%认为因退耕补助太少，所以对贫困户的帮助不大；28.96%认为其贫困是缺少劳动力导致，8.96%的农户提出了其他理由，例如退耕地上收益低等。

被访退耕农户和非退耕农户中建档立卡的贫困户共计503户，其中参加退耕还林工程的有379户。退耕工程对贫困户的具体帮助方面，61.22%的贫困户认为退耕补贴能够增加家庭收入，33.42%的贫困户认为退耕工程节省了劳动时间，腾出家庭劳动力外出务工挣钱，5.36%的贫困户认为有其他帮助。参加退耕的贫困户中，有73.22%的家庭认为退耕还林工程对他们脱贫有帮助，11.48%的家庭认为没有帮助，15.30%的家庭认为不好说。认为退耕还林工程对贫困户没有帮助的原因，54.20%的贫困户认为退耕补助太少，对家庭收入帮助不大，36.64%的贫困户认为家庭缺乏劳动力是致贫的主因，9.16%的贫困户认为还有其他原因。无论是普通农户还是参与退耕还林工程的贫困户，都认为退耕还林工程提高了贫困户的家庭收入，改善了贫困户的生活，工程的扶贫效果得到了大部分农户，特别是贫困户的肯定和认可。

六.   工程存在问题及成因

1 446户农户反馈了退耕还林工程存在的问题，主要涉及退耕补助低、林木成活难、退耕林地的后期管护不力以及工程宣传不到位等。笔者在实地调查中发现一些现实问题，概括来说，主要体现在以下6个方面。

一   退耕补助标准低

退耕补助是农户非常关心的问题。退耕补助标准太低会显著影响农户参与退耕还林工程的积极性。在农户反映的问题中，有27.52%的农户反映退耕补助太少，补贴标准较低，希望能够提高补助标准、增加补助金额。新一轮退耕补助标准与前一轮和其他占用耕地补偿标准相比太低，与耕地的种粮收益相比，差距也更大。前一轮退耕地长江流域生态林和经济林每亩分别补助2 840元和1 775元，黄河流域生态林和经济林每亩分别补助2 000元和1 250元（不包括一次性种苗造林费），相比之下，新一轮退耕地每亩补助1 200元的标准太低^[33-34]（不包括一次性种苗造林费）。近年来一些生态修复项目占用耕地补偿标准明显高于退耕补助标准，如2016年我国开始实行的耕地轮作休耕制度试点，对生态严重退化区休耕补助标准为南方每亩3 000元和北方每亩2 400元。2014—2018年全国3种粮食5年亩均现金收益合计为2 879元^[35]，同时各地对种粮发放耕地地力补贴。以黑龙江为例，2015—2018年每亩耕地地力补贴合计为272.27元^[36]。显然，新一轮退耕补助标准与种粮收益相比更低，对进一步深化退耕还林的激励不强。作为“理性经济人”，农户参与退耕还林工程获得的经济收益低于种粮收益或参与其他生态项目的经济收益，农户显然会放弃参与退耕还林工程。

二   树种选择不合理

退耕林木的生长质量不仅关乎退耕还林工程的成效，也影响农户参与工程的积极性。1 446户被访退耕农户中有247户农户（17.08%）反映退耕地林木生长的问题。其中来自云南、内蒙古、甘肃等12个省（区）的102户农户反映本地生态环境脆弱，降水少、干旱、缺乏灌溉条件；有108户农户反映退耕树种选择不合理，树种单一，没有做到适地适树，加上缺乏林业专业技术人员的现场指导，导致树木难成活、退耕地造林成活率太低。这种情况尽管不普遍，但是值得关注并加以调整。

三   后期管护不力

退耕还林工程成效除了受初期植树造林效果的影响，林木的后期管护也是影响退耕林木成长的关键因素。1 446户农户中有328户担心林地的后期管护，其中82.32%的农户认为家中缺乏劳动力，难以支持退耕林地的后期管护；9.45%的农户缺乏林地管护经验和技术，希望得到专业人员的指导；8.23%的农户反映退耕林地距离远，交通不便，不方便管护林地。

四   工程政策宣传不到位

1 446户中有143户（9.89%）反映退耕还林工程管理过程中存在宣传力度不够、没有及时发放林权证等问题。其中73户反映政府宣传力度不够，导致农户不了解相关政策，如退耕林地的采伐政策、权属及补助标准等。61户反映政策落实不到位，没有获得林权证。退耕工程实行了两轮，分为三个阶段，每个阶段的退耕政策各有侧重，政策宣传不及时、不到位，使得农户不了解相关要求，影响其管护和经营退耕林地的积极性。

五   存在生态林复耕现象

农户是退耕工程的参与主体，退耕后是否复耕直接关系着工程的成败，因此，退耕农户对补助到期后退耕地的态度是巩固工程成果的关键因素^[37-38]。1 741户退耕农户中，78.00%的农户表示不会复耕，8.56%的农户表示会复耕，13.44%的农户表示不确定，另有119户（6.83%）已复耕。2 348户农户中有约12.86%的农户表示本村有复耕。尽管退耕地复耕的比例不大，但复耕原因有多种，综合198份反馈数据，可能导致复耕的原因中选择“种粮收益更高”“退耕地没有经济收益，经济困难”“退耕补助到期停发”“退耕地造林失败”及“其他原因”的分别有112户、96户、92户、70户和37户，从农户角度认为导致复耕的最主要原因还是经济收益的影响。

此外，根据对已复耕的退耕地调查，发现复耕前的退耕地以生态林为主，经济林比较少，主要树种为核桃、华山松、旱冬瓜树、杉树、杨树等。其中，有40.17%的退耕地完全无收益，而有收益的退耕地亩均收益约497元，退耕前种植的农作物主要是玉米、荞麦和红薯，亩均收益706元。退耕地收益大幅减少，导致依赖务农收入的家庭经济压力更大。

从上述分析可知，复耕的农户大多是从经济的角度出发，当参与退耕后获得的包括退耕补助和退耕地经济收益在内的综合经济收益低于复耕获得的经济收益时，农户作为理性经济人，往往会选择复耕。

六   七成退耕地没有经济收益

1 446户退耕农户中约12.24%的农户担心退耕地的收益。退耕林地短期无收益、长期收益低、收益不稳定一直是退耕农户担心的问题，也是影响农户继续保持退耕林地的主要因素。约69.10%农户的退耕地没有经济收益。其中参加前一轮退耕的农户有61.56%没有经济收益；参加新一轮退耕的农户有34.35%没有经济收益。新一轮退耕地有经济收益的比例明显高于前一轮，与新一轮退耕还林工程不再限定退耕林种的比例有关。

对比各省区，青海省退耕地完全没有经济收益，内蒙古、陕西、宁夏和重庆超过85%以上的退耕地没有经济收益，河南和河北退耕地没有经济收益的比例最低，为60%以下（见图2）。各省区退耕地有经济收益的比例存在明显差异。

图  2  无收益退耕地比例情况

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七.   思考与建议

1）提高补助标准，延长补贴期。新一轮的退耕补助标准太低，1 014户退耕农户反馈了期望的补偿标准：61.69%的退耕户期望的退耕补助均值为每亩每年821元，18.66%的退耕户希望退耕补助标准与种粮补贴标准一致，12.41%的退耕户希望退耕补助标准和租地收入相当。从农户期望的补偿标准可以明显看出，农户具有明显的理性经济人特征，如果要激励农户继续参加退耕还林工程，那么需要确保农户参与退耕还林工程所获得的经济收入高于其将土地用于其他途径所获得的经济收入。这为制定退耕政策提供了参考。因此，建议综合考虑农户意愿、种粮收益和其他生态修复工程占用耕地补偿标准，提高退耕补助标准。针对前一轮退耕补助到期停发的农户，建议根据不同省区农户对退耕补助的依赖程度，因地施策，继续延长退耕补助或者根据退耕林地的生态效益对其实施补偿。

2）严格遵循适地适树原则，强化退耕地后期管护专业指导。适地适树是影响退耕地造林质量的关键因素之一，建议各地宜草则草、宜灌则灌、宜林则林，因地制宜选择适合树种，优先选择乡土树种。退耕林地后期管护的诸多问题，包括林木抚育、病虫害防治、森林防火等，都是农户亟须专业指导的内容，各级主管部门应加强这些领域的技术指导和培训。尽量开展现场技术支持，设立退耕林地后期管护专项资金，用于基层部门开展业务工作。对缺乏劳动力参与后期管护的情况，建议将林地纳入村集体管护或承包给专业管护队伍。

3）充分利用多种媒介，强化政策宣传。退耕政策的宣讲和培训应是一项常态化任务。建议充分利用传统媒体和新媒体等各种方式开展政策宣讲，通过海报、宣传册、宣传展板、印有宣传内容的赠品等介绍和解读最新的退耕政策，让农户做到心中有数、管护有参考、经营有目标。

4）摸清复耕动因，采取针对性措施。复耕关乎退耕还林工程的成败。虽然受访农户的复耕比例较低，建议针对复耕原因开展实地调研，根据不同的复耕原因，采取相应对策。如对土地生产力高、种粮收益好的地块，尊重农户意愿，允许复耕，同时在合适地块进行替代性退耕还林；在林木成活率低的干旱、半干旱地区，尊重乡土知识，提供还草、还灌木林或还乔木林等多种退耕方案；由于经济原因复耕的地区，可以延长退耕补助或制定到期退耕地的后续财政支持政策。

5）使退耕农户的家庭收入来源多样化。国家提供的退耕补助是激励作为“理性经济人”的农户继续参与退耕工程的直接经济激励。而使农户的家庭收入来源多样化，挖掘退耕地经济潜力，提高退耕地经济收益，则是工程对作为“理性经济人”的农户的一种间接经济激励，通过为农户提供长久的经济收益，促使农户自觉地做出继续参与退耕工程的决策。针对退耕地经济收益少的现状，对还生态林的农户，开展帮扶活动，丰富农户家庭经营结构，多样化家庭收入来源；对还经济林的农户，建议根据各地特优产品和市场需求，适当更换经济树种，或者依托退耕地开展林下多种经营、培育森林旅游等，增加退耕农户收入，激励农户维护和巩固退耕还林工程成果。

6）开展农村荒地调查，继续扩大退耕还林工程规模。作为全球最大的一项生态服务付费政策，提供生态服务的千家万户小农户参与退耕工程的自愿性是其特征之一^[39]。调查发现八成以上农户希望继续开展退耕还林，近五成农户反映近年来本村有弃耕撂荒地，因此，退耕还林工程还有进一步扩大规模的土地空间。建议进一步摸清农村陡坡荒地和弃耕撂荒地底数，对适宜造林地块开展退耕还林还草工程的配套荒山造林，不仅可以进一步优化土地资源利用，也可以进一步增加国土绿化空间。