2019年8月19日，第一届国家公园论坛在青海西宁市召开，习近平总书记发贺信指出：“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。”这从战略和全局的高度深刻阐述了我国建设国家公园体制的重大意义、目的及其内涵，指明了中国特色国家公园体制建设的方向，表明了中国政府携手创造世界生态文明美好未来的鲜明态度，彰显了中华民族推动构建人类命运共同体的责任担当和信心决心。

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务。国家公园是自然保护地最重要的类型之一，国家公园体制是关于自然保护地的体制，即以国家公园为主体的自然保护地的管理体制。国家公园体制试点的目的在于创新体制和完善机制，从而推动自然保护地体系建设。2018年，国务院机构改革时组建国家林业与草原局（加挂国家公园管理局牌子），意在解决“九龙治水”问题，建立并统一管理以国家公园为主体的自然保护地体系。自然保护地的优化整合工作和国家公园体制试点工作同时展开、相辅相成、同步推进，均是我国自然保护地体系改革与实践的重要内容。

一.   我国自然保护地体系发展概况

中华人民共和国成立之初，我国就开启了自然保护地建设事业，经过60余年的创设、实践和发展，从无到有、从小到大、从单一类型到多类型并存、从局部保护到构建区域生态安全屏障，自然保护事业得到了长足发展。截至2018年底，我国各类自然保护地的总数多达1.18万个，陆域自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%以上。其中，自然保护区2 859个，总面积147.942 9万km²，约占陆地国土面积的15.09%，占自然保护地总面积的80%以上^[1]。

我国自然保护地大致经历了3个发展阶段。第一阶段：1956—1978年，创建起步阶段。1956年，我国设立了第一个自然保护区−广东鼎湖山自然保护区。同年10月，《关于天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》出台，提出在内蒙古等15个省区划建40个自然保护区的方案，启动了中国自然保护区事业。这一阶段发展的特点是从无到有，先小后大，属开创性工作。

第二阶段：1979—2011年，快速发展阶段。1985年，为指导自然保护区工作，林业部（1998年改为国家林业局，2018年整合为国家林业和草原局）出台了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。1994年，国务院发布《中华人民共和国自然保护区条例》。这一阶段发展的特点是保护地类型增加、面积扩大、数量增长、队伍壮大。风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等保护地相继建立，并不断壮大和完善。

第三阶段：2012年至今，规范提高阶段。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，中国特色国家公园体制建设正式起步。特别是组建国家林业和草原局（国家公园管理局）后，开始统一监督管理自然保护地。

二.   我国自然保护地体系存在的问题

我国现行自然保护地体系主要按照资源要素设立，并依据不同的法规、标准建立和运行。由于缺乏统一的设立方式，就不可避免地存在诸多问题，如分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头管理、权责不清、保护与开发矛盾难以协调等^[2]。

一   分类不科学

根据相关法律法规赋予的行政管理职能，我国林业、环保、农业、国土、海洋、水利等行政主管部门在各自职权范围内分别设立了自然保护地。由于缺乏统一标准和规划，我国自然保护地种类繁多，未形成科学完整的分类体系，且各类自然保护地名称、布局、保护力度、资金和人员投入、专业程度等差异明显，自然保护地体系整体结构不均衡。按照资源要素和部门职能划分的自然保护地分类体系，自然生态系统也被部门管理和行政界线人为分割，影响了我国自然保护地综合保护管理效能的发挥。

二   管理体制机制不顺

我国的保护地基本都采用国家、省、市（县）三级管理体制，国家层面负责全国保护地的监督管理工作，省级和地市级有关行政主管部门，则重点负责本辖区内保护地的具体保护与管理。各行业主管部门重点负责本部门设立的自然保护地，其中自然保护区较为特殊，因实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，林业、农业、国土、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内主管各自的自然保护区。尽管环保部门实行“综合管理”，但实际的统一管理仍然局限在各部门所属的自然保护区范围内，环保部门事实上并不是真正的统一管理机构，依然无法对自然保护区实行统一管理。由于在国家层面缺乏统一管理，加上自然保护地实行地方申报制，造成我国自然保护地的交叉重叠、多头管理问题。

三   区域重叠，布局不合理

总体来看，我国现有保护地分布不均衡，总体上呈现“东部数量多，西部面积大”的特点。从地区分布情况来看，我国西部省份新疆、西藏、青海、内蒙古等存在大面积的保护地，且这些保护地呈分散状分布；而广东、广西、浙江、福建等东部沿海地区保护地数量众多，但在全国保护地面积中所占比例较少，且多集中分布，交叉重叠情况普遍。与一个区域建有多个保护地的情况不同，许多区域仍然存在保护空缺，一些保存完好的自然生态系统，个别珍稀濒危物种的栖息地未得到完整保护。

四   法律法规体系不健全

我国自然保护地类型多，涉及面广，但在国家层面仅出台了《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》等，法律位阶低，法律法规体系不完善。

五   管理水平不高

相较其他国家，我国在各类自然保护地上的投入严重不足，加上管理体制机制不顺，造成我国自然保护地整体上管理粗放。近年来中央环保督察暴露出诸多问题，如自然保护区面积缩水、地方行政法规打折、违法违规开发利用、“以调代改”等，都从侧面反映出管理上面临的问题和困难。

三.   我国国家公园体制探索与实践

一   国家公园的提出与发展

1996年云南省就开始探索建设国家公园，于2006年建立我国大陆首个国家公园−香格里拉普达措国家公园。2013年11月，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2015年1月，国家发展和改革委员会联合国家林业局等13部委印发《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》，确定在青海、云南等9省（区、市）开展国家公园体制试点。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求，指出国家公园要实行最严格保护，强调“加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第37次会议审议通过《建立国家公园体制总体方案》。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，对各类自然保护地进行统一管理。

二   国家公园体制试点进展情况

2018年，由国家林业和草原局（国家公园管理局）统一管理国家公园及各类自然保护地。2019年，国家林业和草原局将国家公园与林业、草原组成三位一体核心职能，举全局之力推进，国家公园体制试点工作明显提速。2020年，国家公园体制试点任务基本完成，并开展了第三方试点评估验收，国家公园管理办公室形成了《国家公园体制试点总结报告》，目前正在加快制定《国家公园法》。国家林业和草原局批准发布了《国家公园总体规划技术规范》（LY/T 3188—2020）、《国家公园资源调查与评价规范》（LY/T 3189—2020）两个行业标准，上报并归口管理《国家公园设立规范》等5个国家标准。编制《国家公园空间布局方案》，提出了236个重要生态地理单元，筛选提出了50个左右的国家公园候选名单，初步测算，将整合近700个自然保护地，面积约97.2万km²，占保护地总面积的53%。中央机构编制委员会办公室印发了《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》。2021年年底前，中国政府将正式宣布设立一批有国际影响力的国家公园，将会在国际社会产生良好的效应。

我国目前有国家公园试点区10个，面积22万km^2[1]。2020年国家公园体制试点工作基本结束，取得了明显成效，下一步将进入国家公园建设实质性阶段。这一阶段取得的主要成绩有：①管理体制改革取得重大进展，分级管理国家公园架构已经基本建立。生态保护成效明显，增强了自然生态系统的完整性和原真性保护。试点区内的所有自然保护地均优化整合后划入国家公园管理范围，由各国家公园管理局实行统一管理、整体保护和系统修复。②初步构建了科技支撑体系，科技支撑能力不断增强。各试点区开展了综合科学考察、资源专项调查等工作，初步搭建了生态系统监测平台。③相关法律体系逐步完善。国家公园立法列入全国人大二类立法规划，已形成《国家公园法》草案征求意见稿，并初步征求了各省林草部门及有关部委的意见、建议。各试点法治建设和规划编制工作稳步推进，按照“一园一规”的要求，三江源、普达措、神农架、武夷山、海南热带雨林等5个试点区各自出台了国家公园条例，钱江源、南山等两个试点各自出台了国家公园管理办法。为实现在国家公园内统一执法，青海省将森林公安转为国家公园警察总队。④社区民生逐步改善，共建、共治、共享机制初步形成。三江源试点区将生态保护与精准脱贫结合，实现园区内“一户一岗”， 2018年已设立1.72万个生态管护岗位，户均年增收2.16万元^[3]。普达措试点区每年拿出2 000余万元用于社区居民的直接经济补偿和教育资助，部分社区家庭的年纯收入达10余万元。

四.   重构自然保护地体系

一   目　标

我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系的最终目标，是筑牢维护我国国家生态安全并实现经济社会可持续发展的基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。为实现这一根本目的，我国自然保护地体系将在3个重要时间节点分“三步走”，并在不同发展阶段分层次地实现具体目标：①2020年前，重点以确定各类自然保护地范围布局和发展规划为主，并制定建设项目负面清单；②到2025年，完成自然保护地的整合、归并、优化，健全自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度；③到2035年，我国自然保护地管理效能和生态产品供给能力显著提高，全面建成中国特色自然保护地体系（见表1）。

表  1  我国自然保护地体系发展阶段及目标

发展阶段	发展目标
	目标一	目标二	目标三	目标四
2020年之前	提出国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划	完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接	制定自然保护地内建设项目负面清单	构建统一的自然保护地分类分级管理体制
2021—2025年	完成自然保护地整合、归并、优化	完善自然保护地体系的法律法规、 管理和监督制度	提升自然生态空间承载力	初步建成以国家公园为主的自然保护地体系
2026—2035年	显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力	自然保护地规模和管理达到世界先进水平	全面建成中国特色自然保护地体系	自然保护地占陆域国土面积18%以上
2035年之后	建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系	推动各类自然保护地的科学设置	建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式	建设健康、稳定、高效的自然生态系统

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二   原　则

1   彰显中国理念

我国国家公园起步之初就确定了人与自然和谐共生的愿景目标，树立了建设中国特色国家公园理念。生态保护第一，实行最严格保护，国家公园需保持重要自然生态系统的完整性、原真性，兼具科研、教育、游憩等综合功能。国家公园首先要有国家代表性，这是突出特点；其次要有全民公益性，这是属性。国家公园坚持国家所有、全民共享，是当代人和子孙后代共有的自然资源遗产。

2   打造中国模式

在中国这样一个人口大国探索一条大尺度生态系统完整性保护的道路，可以为全世界提供一个新的模式。国家公园不仅仅是在美国、加拿大、澳大利亚这样人口少的区域，用荒野模式才可以建立实施的一种自然保护地类型，中国同样可以开辟一条人与自然和谐相处的国家公园模式。

3   体现中国效率

中国国家公园建设是在总结国外100多年建设实践、我国60多年自然保护管理经验及国家公园体制试点的基础上，深化改革、开拓创新、高效推进的成果。自2015年起，用6年时间，完成国家公园体制试点工作，整合设立一批国家公园，基本建立分级统一的管理体制，初步形成国家公园空间布局；到2030年，使我国自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色国家公园体制。

三   主要内容

1   重构分类体系

结合我国国情和现阶段的发展要求，借鉴国际上自然保护地的分类体系，重构我国自然保护地的分类体系和功能定位，将以自然保护区为主体的自然保护地体系调整为以国家公园为主体，按照自然保护地生态价值和保护强度高低强弱顺序，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园。

2   重构管理体制机制

中国特色国家公园体制是生态文明建设的重大体制机制创新。国家公园实行中央直接管理，自然保护区、自然公园按照国家和地方两级分别实行中央直接管理和地方管理。根据我国经济社会发展当前及长远目标，合理设定不同阶段的自然保护地分级管理目标^[4-6]，在保护管理条件上给予保障，确保我国自然保护地体系从数量型向质量型转变。改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，解决好自然保护地管理上的交叉重叠问题，最终实现一个保护地一块牌子、一家管理。结合我国自然资源资产产权制度改革有关目标和任务，建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制，落实国家公园管理机构的级别、人员编制和管理层级等机构设置问题。划清国家公园管理部门与地方政府的责任边界，明确管理局、管理分局、基层管理站等单位的性质和职责。

3   重构资金机制

统筹分散在各部门用于自然保护地的各类资金，按照中央事权由中央财政保障资金的原则，真正建立以中央财政投入为主的资金保障机制。争取加大国家公园中央投入力度，统筹整合现有投资渠道，规范资金支持方向，为国家公园建设和管理提供持续稳定的资金保障。

4   重构空间布局

通过优化整合，彻底解决自然保护地空间上的交叉重叠问题，并将尚未纳入自然保护地范围的重要生态区域纳入保护范围，填补保护空缺，做到应保尽保、应划尽划。坚定山水林田湖草是一个生命共同体理念，科学编制国家公园空间布局方案和总体发展规划，合理确定国家公园建设数量和规模。中国地域广大，人口众多，自然条件和经济社会发展水平差异很大，需综合考虑经济社会、区域、历史文化、自然资源、权属、社区发展等情况，将生态服务功能强大，以及生态安全屏障地位突出的名山大川、重要湖泊海域、自然和文化遗产地作为国家公园设立的优先区域。

5   重构法律法规体系

建立完善自然保护地法律法规体系，制定《国家公园法》《自然保护地法》，加快修订《中华人民共和国自然保护区条例》，进一步建立完善自然公园管理制度。加快国家公园法治体系建设，制定自然资源资产管理、特许经营、生态环境和自然资源监督管理等方面的制度办法，在国家公园规划、建设、监测、巡护、监管、科学研究、自然教育、成效评估等方面建立起一整套完善的标准体系。各试点区制定“一园一规”和具体实施办法，满足精细化管理需要。

6   重构管控措施

在园区范围内必须坚持保护第一原则。各类自然保护地纳入生态红线管控，其中，国家公园和自然保护区按核心保护区和一般控制区进行管控，实行最严格的保护制度^[7-9]；创新资源环境综合执法机制，探索执法机构改革、执法职能赋权、执法项目清单和执法司法衔接等；严厉打击一切违法犯罪行为，杜绝违法违规开发项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物、偷砍盗采野生植物等各类活动^[10]；提升科技支撑水平，应用空天地一体化监测、人工智能等高新技术，建立国家级监测平台，实现监测全覆盖。

7   重构管理方式

制定与各类自然保护地整体保护目标相协调的社区发展规划，探索建立社区共建共享利益联结机制，调动社区支持和参与的积极性，完善社会参与机制^[11-13]，加快形成生态保护共同体。转变保护管理方式，加强保护管理设施建设，加大对保护管理人员能力建设的投入力度，全面提升国家公园保护管理能力，提高管理机构为当地社区及其他社会公众提供优质服务的能力和水平。