“国家公园”作为世界范围内广泛认可且普遍采用的一种自然地保护模式，能够相对有效地平衡生态保护和资源开发之间的关系，为人类提供了一种较为科学合理的自然保护地发展路径。我国具有类型丰富、面积广阔的自然资源地，在引入国家公园这一概念以前，已经建立了以自然保护区为主体，风景名胜区为特色，兼具森林公园、地质公园、湿地公园等保护地类型的自然地保护体系^[1]。自2013年党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”以来，我国国家公园管理制度建设不断深化发展^[2]。2015年国家发展和改革委员会联合13个部门印发的《建立国家公园体制试点方案》开启了我国国家公园体制的实践探索。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，标志着我国国家公园体制顶层设计初步完成^[2]；同年10月，党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套制度，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步明确了国家公园的定位和作用，标志着国家公园体制建设进入实质性推进阶段^[3]。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确了建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标，标志着我国自然保护地体系进入全面深化改革的新阶段^[4]。经过6年多的实践与理论探索，我国国家公园体制建设取得了一定的成就，同时仍然存在诸如法律法规顶层设计缺位、配套机制不完善、相关机构权责不清等问题^[5]。在国家公园体制建设稳步推进以及自然保护地体系转型优化的当下，明确国家公园的发展理念，尤其是探究它应该“保护什么”以及“如何保护”，对完善我国国家公园管理制度乃至自然保护地体系建设具有重要意义。美国作为国家公园概念的发源地，其国家公园体系建设的历史经验值得我们参考与借鉴。2010年出版的第4版National Parks: The American Experience一书较为全面地介绍了美国国家公园体系的发展历程及发展理念变迁，对解决现阶段我国国家公园体制建设中凸显的问题具有很大的帮助^[6]。

一.   National Parks: The American Experience

国家公园被称为美国有史以来最伟大的理念之一，自1872年黄石国家公园建立以来，美国现已形成包含400余个不同类型的公园单位在内的复杂自然与文化遗产系统。1916年的《国家公园管理局组织法案》（National Park Service Organic Act）明确了国家公园管理的主要对象和利用方式，即其管理对象既包括自然景观、生物物种，也包括人文景观，其利用方式强调不减损国家公园的自然和文化价值^[7]。国家公园应该被保护，这一观念自提出起就深入人心，但是它应该“保护什么”以及“如何保护”呢？关于国家公园该如何发展的争论从未停止，而正是这种争论的存在引发了联邦政府、铁路公司和环保组织等利益团体间的一次次博弈，从而推动美国国家公园体系建设不断向前发展，促进美国国家公园发展理念不断完善^[6]。

National Parks: The American Experience一书构建了一个美国国家公园体系的全面发展框架，作者朗特教授围绕美国最重要的自然保护地−国家公园展开讨论，回顾了美国国家公园体系由萌芽、产生、发展直至成熟的历史过程，以及在这个过程中出现的民族主义、功利主义、保护主义、扩张主义等思潮之间的相互博弈、碰撞与妥协^[6]。该书作者朗特教授对美国国家公园怀有深厚的感情，希望借此补充学术界对美国国家公园体系的严肃研究，提供一个不同于以往的偏向政治历史研究方向的新视角，来解读美国国家公园体系的建立过程及发展理念。作者认识到，目前国家公园理念仍未以完美的形式出现，仍然需要各方努力来维护国家公园的完整性，确保国家公园的永恒成为美国和世界共享的最佳理念^{[4, 7]}。

National Parks: The American Experience一书除前言、后记及附录外，共有13个章节，这13个章节可以分为3个部分。第一部分包括3个章节，主要介绍了美国国家公园的起源。通过这3个章节，我们可以了解到黄石等第一批美国国家公园从发现到批准建立的过程；同时，这一部分重点关注了民族主义尤其是景观民族主义与功利主义思潮之间的碰撞，最终发展出国家公园应该保护具有独特自然奇观且不具备农业、牧业、矿业等经济价值的土地的理念。第二部分包括7个章节，主要介绍了美国国家公园体系逐步完善的历史过程。通过这7个章节，我们可以了解到美国国家公园体系逐渐发展为包含自然奇观、历史遗迹、自然荒野等多种景观类型且具有独特价值的自然地保护体系，且管理体制也由简约粗放向集约高效推进。在这一发展过程中，保护主义、功利主义思潮关于国家公园应该“保护什么”以及“如何保护”的博弈都有不同程度的拓展与丰富。第三部分包括3个章节，主要介绍了美国国家公园体系的进一步扩张。通过这3个章节，我们可以了解到美国在不断膨胀的经济、政治、文化实力影响下，国家公园体系也进一步发生扩张；同时，工业化的快速发展、游憩娱乐需求的急速增长等社会公共问题对国家公园体系的发展带来了一定威胁及风险。在这一扩张过程中，保护主义、扩张主义以及后现代主义思潮相互影响，国家公园的发展理念产生了新的探索。

二.   推动美国国家公园发展的思潮与理念

朗特教授以重要历史事件、关键性推动人物、相关开创性法案为线索，将美国国家公园体系从萌芽到建立，直至扩张的过程串联起来，语言生动且富有趣味性。其中约翰·康内斯的国会激辩、罗斯福总统的黄石公园演讲等重要历史节点事件令人印象深刻，更重要的是，作者在书中传达出，正是各种思想和主义在这一发展历程中的碰撞交锋、各种利益团体在这一进程中的争斗妥协，才是从宏观角度推动国家公园理念发展前行的根本原因。

一   推动美国国家公园发展理念变迁的主要思潮

1   民族主义与功利主义

民族主义，即指以自我民族的利益为基础而进行的思想或运动。在本书语境中，它可以引申为以增强美国国家意识及民族认同感为目的，将独特的自然风景或文化遗产等纳入国家公园体系的思想，主要体现为风景民族主义和文化民族主义两种。功利主义，通常指以实际功效或利益作为道德标准的伦理学说，在本书语境中，它特指重视国家公园的资源开发带来的经济利益而忽视对其进行生态保护的思想。

事实上，黄石等美国第一批国家公园正是诞生于民族主义尤其是风景民族主义与功利主义间的相互作用中，优胜美地、黄石等独特自然奇观的发现促进了民族主义的发展，推动了以独特自然风景与地质地貌为特色入选国家公园这一标准的建立；同时功利主义又将公园范围的划定限定于对伐木、放牧、采矿和农业等无经济价值的土地上，以确保其边界外的土地更符合经济而非生态需要。这最终形成一种有限度的保护与过度的开发、凸显民族意识又让步于经济发展的相互矛盾的发展理念。

总的来说，这两种思潮在一定意义上推动了国家公园的诞生和发展，但其影响也不都是有利的，例如在划定国家公园边界时，忽视了其生态完整性与文化连续性，不可避免地造成了其生态割裂和文化隔断。

2   保护主义与功利主义

保护主义，是指对自然环境的保存、恢复和改善。在国家公园理念这一特定语境中，它可以表述为对公园自然资源的保护和培育、生态系统的恢复和改善、特色景观的合理开发等思想，影响着公园从设立到管理的整个过程。而功利主义的影响是深远的，其自产生至今，仍然在不同程度上影响着国家公园的整个建设管理过程。

19世纪70年代，不受限制的放牧以及迎合游客需求建设的大量道路和建筑物，给优胜美地山谷的生态环境带来了很大破坏，却在一定意义上掀起了保护主义的热潮。可以说，保护主义正是诞生于功利主义思潮对公园带来的不利影响之上。在国家公园体系后续的发展过程中，始终能够找到这两种思潮间博弈的影子。例如20世纪初，国家公园管理局建立，这不单单是保护主义的推动作用，另一个不能忽视的重要前提是，管理局同意以一定程度上的旅游开发来换取以铁路公司为代表的功利主义者们的支持，在这些力量的共同作用下才使得国家公园管理局这个专门的管理机构顺利落成。

回顾美国国家公园体系100多年的历史，可以说保护主义是推动这一体系向前发展最重要的力量，它不仅丰富了国家公园的内涵，将自然荒野等原始生境纳入了国家公园体系，而且对公园的科学管理提供了正确的方向和指引。但是仅仅依靠保护主义是不能实现国家公园体系可持续发展的，功利主义思潮带来的也不全是阻碍，比如旅游业的发展为公园的后续保护提供了资金支持，而其游憩、教育功能使国家公园的公共属性更好地落地从而反哺了公园的可持续发展。所以说，正是保护主义与功利主义思潮相互碰撞、共同作用才推动了美国国家公园体系向着更好的方向发展。

3   保护主义、扩张主义与后现代主义

扩张主义，本意指通过军事或外交等手段达到增加本国领土或主权的目的，从而扩大本国政治、经济及文化影响的效果。在国家公园理念这一特定语境中，可以引申为根据需求增加国家公园类型和面积，将国家海岸、野生河流等新的景观种类纳入国家公园入选标准，对国家公园体系进行扩张。后现代主义，原指对现代化过程中出现的剥夺人的主体性和感觉丰富性的整体性、中心性、同一性等思维方式的批判与解构，在国家公园理念这一特定语境中，可以引申为对过去指导建设国家公园理论和思想的批判与解构，它进一步推动了对国家公园本质、根本目的等本源性问题的思考。

科德角作为国家海岸，于1961年成功开创了非传统公园扩张的重要先例。这却引发了纯粹保护主义者们的不满，他们认为东部的“新公园”背离了国家公园的使命，以游憩娱乐而非风景保护为动机，这场争论以扩张主义的胜利告终。20世纪90年代出现了一股新思潮，他们认为国家公园在文明与荒野之间划清界限，这否定了人与土地之间的历史亲密关系，从根本上否定了国家公园建立的意义；还有一些人坚持认为国家公园的建设管理应按照市场规律运行，私营企业的效率将远超国家公园管理局等政府机构。后现代主义思潮甚至从国家公园的建立是否有意义这样的本源性问题上进行了深入思考，其理论深度是空前的。同时它对自然环境干预管理、生物补偿、运营机构属性等国家公园运营管理方面的问题进行了许多有益的思考，促进其管理手段向着科学有效的方向又迈进了一大步。

综合来看，即使经历了百余年的发展，美国国家公园的发展理念仍然没有展现出完美的形式，关于国家公园应该“保护什么”以及“如何保护”的争论还在持续进行，但不可否认的是在几种主义之间的博弈中，美国国家公园体系已经取得了世界瞩目的成就，这种逐渐深入的正向讨论也将推动这一理念更加趋于成熟和完善。

二   美国国家公园发展理念的特点

通过阅读National Parks: The American Experience一书，我们可以对美国国家公园发展理念的显著性特点做出总结。

1   博弈是永恒的主题

美国国家公园体系的发展史，实际上就是一部博弈史。在“国家公园”这一概念萌芽之初，它“应该作为一种特殊的自然保护地类型被保护起来”这种观念就深入人心，至今也没有发生本质上的改变，但是关于它应该“保护什么”以及“如何保护”的争论却从未停止。100多年来，包括国家公园管理局、铁路公司、环保组织等在内的各个利益团体围绕“国家公园该如何发展”这一主题不断地进行博弈、斗争与妥协^[6]。博弈的重点主要侧重在以下两个方面：一是关于国家公园该“保护什么”的博弈，这实质上是在国家公园边界划定、土地属性、入选标准等领域的博弈。关于这些领域的博弈呈现出基础性较强的显著特征，主要表现在以下两个方面：一是由于准入类型、边界勘定等要素属于每个国家公园设立过程中必须明确的基础属性，因而它随着每个新诞生的国家公园而产生，尤其当这些新公园出现相关基础属性上的改变时，因此产生的博弈也尤为激烈；二是对整个国家公园体系的发展来说，这些属性由于其基础性特点而表现出体系建设前期相关研究和争论较为激烈，因而带来的博弈也较多，而后期由于相关基础性标准和规则已相对较为完善，所以反而较少发生。但是这并不代表其重要性在降低，由于金属冶炼等科学技术和工业水平的发展，土地价值发生了改变，因而连带着原有的基础性标准和规则也需要动态调整。例如1994年，冶炼技术的发展使得原来相对贫瘠的矿藏变为可以产出巨大经济效益的富矿，以诺兰达矿业公司为代表的功利主义者与以联邦政府为代表的保护主义者针对“黄石国家公园东北部的矿藏是否可以开采”展开博弈，最终联邦政府以赔偿6 500万美元以及土地置换的代价换取了矿藏地的持续保护^[6]，这是保护主义的伟大胜利。

二是关于国家公园该“如何保护”的博弈，这实质上是对国家公园资源开发、生态保护、管理运营模式的博弈。关于这些领域的博弈呈现出更为激烈和深入的特点，主要有以下两个表现：一是由于资源利用方式等规则切实关系到以开发者、经营者、管理者等为代表的各利益团体的切身利益，尤其功利主义者更是想方设法要争取在第一种博弈中失去的利益，所以呈现出激烈性较强的特点；二是从整个国家公园体系发展历程来看，建设前期处于探索阶段，因而对如何保护的关注度相对较低，后期由于实践经验和理论研究的积累反而呈现出关注度持续上升的特点。不同于第一种博弈，关于公园“如何保护”的博弈往往以保护主义的失利告终，从短期来看并不利于整个国家公园体系的发展，这个特点在国家公园建设前期尤为明显。例如从1890到1913年的23年间，由于旧金山市淡水短缺问题，以旧金山市政府为代表的功利主义者与以塞拉俱乐部为代表的保护主义者对“是否可以在优胜美地国家公园的赫奇赫奇谷建立蓄水大坝”展开博弈，最终以国会批准建立大坝收场，这是保护主义的巨大挫折，却也因此促进了统一的管理机构−国家公园管理局的诞生^[6]。类似的例子还有很多，纵观整个美国国家公园体系发展史，正是在这样一次次的博弈过程中，推动了整个体系不断修补、完善，纵然也经历过挫折和教训，最终却向着成熟和理性的方向前进。

不管是何种制度管理下的自然保护地，总会存在“保护什么”与“如何保护”的问题，资源的开发与保护如何平衡？经济发展与生态保护孰轻孰重？长期利益与短期利益哪个价值更大？这不仅是自然保护地体系高度成熟的美国应该思考的问题，而是全世界范围都值得重视的现实问题。

2   立法是重要的博弈手段

纵观整个美国国家公园体系发展史，各利益集团间展开博弈不外乎舆论引导、示威游行、国会提案、谈判、立法等手段。其中，立法作为规格最高、效力最大、约束力最强的博弈手段，贯穿美国国家公园体系发展的全过程和各方面，是最为重要的博弈手段之一。虽然各类法案或需要州议会，或需要联邦议会甚至总统的批准签发才可生效，但它并不代表该法案可以完全实现政府的意志，而是各州或者联邦政府协调各利益集团间利益的一种手段。回顾美国国家公园体系的每一次或大或小的突破与发展，几乎都可以找到一部或几部法案的颁布来巩固与保障这些成果。例如黄石国家公园的诞生便是以1872年《黄石国家公园法案》（Yellowstone National Park Act）的颁布为标志，它是风景民族主义与功利主义博弈的结果，最终以法案的形式落地实现。

虽然由于立法程序不简单，立法时间和讨论周期较长，常常导致法案的出台相对滞后于现实管理需求，但这并未影响立法成为美国国家公园体系不断发展前行的重要保障手段。经过长期发展，美国国家公园相关法律法规自成体系、细致详尽，主要体现为部门法、地方法、联邦法脉络分明，内容上包含了国家公园的资源调查、批准设立、管理运营等各个方面，且各类相关规定较为详细。书中对国家公园体系发展历程中涉及的法案及其产生的历史背景都有详细描述，通过这些法案，我们可以对美国国家公园体系的发展有一个基本认识（见表1）。

表  1  美国国家公园体系部分相关法案

时间	法案	备注
1864	《优胜美地公园法案》(Yosemite Park Act)	风景民族主义与功利主义博弈的结果，该法案为州立法
1872	《黄石国家公园法案》(Yellowstone National Park Act)	风景民族主义与功利主义博弈的结果，标志着美国第一个国家公园的诞生
1906	《古迹法》(Antiquities Act)	保护主义的胜利，授权美国总统可通过行政命令成立国家纪念地
1916	《国家公园组织法案》(National Park Service Act)	功利主义对保护主义的补偿，催生出专门的国家公园管理机构
1965	《荒野法案》(Wilderness Act)	扩张主义与保护主义博弈的结果，丰富了国家公园体系内涵
1968	《国家野生风景河流法案》(National Wild and Scenic Rivers Act)	扩张主义与保护主义博弈的结果，丰富了国家公园体系内涵
1980	《阿拉斯加土地保护法案》( Alaska National Interest Lands and Conservation Act)	扩张主义、保护主义、功利主义等共同作用的结果，丰富了国家公园体系内涵，同时促进了保护理念的深入研究

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3   发展是博弈的结果

经过百余年的发展，美国国家公园体系的内涵不断拓展丰富，管理手段日趋成熟，但也面临不少新的挑战。从宏观视角来看，这种结果正是由国家公园“保护什么”与“如何保护”的博弈推动而产生的，其具体表现如下：

1）“保护什么”的博弈推动公园体系内涵不断丰富。美国国家公园体系发展至今，已经是包含国家公园、国家战场遗址、国家纪念碑、国家历史公园等19种保护地类型在内的自然与文化遗产系统。而关于美国国家公园应该“保护什么”的博弈，实质上推动了对国家公园概念内涵的深刻思考。

19世纪60年代，黄石、优胜美地等以自然奇观为特色的第一批国家公园诞生了，从那时起，独特的自然奇观成为国家公园最重要的入选标准之一。与此同时，功利主义限定了国家公园入选土地的经济属性，将含有矿藏、木材、农业价值的土地排除在外。20世纪初，美国西南部遗址废墟的发现使得以文化遗址、历史遗迹为特色的国家公园纳入体系成为可能。20世纪20年代，佛罗里达州的大沼泽国家公园因纯净原始的荒野以及丰富的野生物种入选国家公园，自此，“自然荒野”这一价值核心也成为国家公园入选标准中重要的一种。20世纪40年代，公众休闲游憩需求的增长推动了以科德角为代表的国家海岸等类型的国家公园的建立，再次丰富了国家公园体系^[6]。经过百余年的发展，美国国家公园体系逐步实现了满足公众多样化需求、适应多样化功能目标、保护多样化生态系统的目标，国家公园的类型不断丰富多样，进而为整个保护体系的可持续发展提供了条件。

2）“如何保护”的博弈推动公园管理手段日趋成熟，但适宜性却面临挑战。关于美国国家公园“如何保护”的博弈，实质上推动了对合理平衡保护与利用、科学有效管理与运营的深入探索。在19世纪中后期，黄石等第一批国家公园建立时，并没有明确的公园管理目标及方法，甚至在其边界划分上也仅仅只考虑能否涵盖自然奇观而排除有经济价值的土地，这显然是忽略生态系统完整性以及文化延续性的野蛮做法。20世纪初，随着公园类型及数量的不断增加，这种较为初级的管理手段显然不再满足需求，保护主义者们提出了“完全保护”的概念，虽然这种理论探索最终没能落地实施，却也提供了一种建设的思路和可能性，同时他们对生物群落演替、火灾管控等具体管理手段提出了建议^[6]，这标志着国家公园进入初步生态管理阶段。20世纪80年代，黄石公园持续数月的大火引发了如何进行自然环境干预管理的争论，90年代，国家公园管理局将黄石公园因“保护”鹿等草食性动物而消灭的狼群重新引入，虽然争议颇多，但随着种群的迅速增长和繁荣，生物补偿的策略被证明是有效的^[6]，这标志着美国国家公园生态管理手段进一步发展。阿拉斯加的土地立法是美国国家公园管理体制趋向成熟的重要实践，也是平衡保护与利用斗争的典范，它围绕整个流域、动物迁徙路线以及生态而非政治边界来设计国家公园，而且使国家公园符合生物管理的原则^[6]，这标志着国家公园的生态管理手段日趋成熟。

然而，随着美国国家公园体系内涵和外延的不断扩张，美国国家公园体系最终呈现出一种多样并存局面，无论是自然还是文化遗产，其“公园”的属性有明显加强的倾向，有时其管理博弈更像是当出现一类能够让公众享有接近自然机会的资源类型时，先放入国家公园系统往往成为最好的搁置争议的处理手段。这种略显失序的扩张，是以往针对较为单一管理目标的管理手段难以完全适用的，比如像国家纪念地的管理目标就未必有太多生态方面的约束。为了应对这样的变化，20世纪末，部分美国学者提出新的设想，如有人认为国家公园的建设管理应按照市场规律运行，私营企业的效率将远超国家公园管理局等政府机构^[6]，或许更能灵活应对这种景观类型多样并存的公园体系管理诉求。

三.   对我国国家公园体制建设的启示

通过对美国国家公园体系超过150年发展历程的梳理，我们可以发现，美国国家公园的发展理念一直围绕着国家公园应该“保护什么”以及“如何保护”这一主题而展开，总体趋势上由“保护什么”的概念性问题向着“如何保护”的方法性问题逐步深入。虽然这一发展理念因不可抗的政治、经济等因素多有曲折反复，但总体趋势是不断向前发展的，直到今天，对世界各国国家公园的建设和发展仍然具有重要参考价值。

我国大陆地区对国家公园的实践始于2006年云南省地方政府建立的普达措国家公园，相对世界其他国家的国家公园体制建设起步较晚，我国目前已建成包括普达措在内的10处国家公园体制试点，正处于实践探索与理论研究并重、体制建设稳步推进的关键时期^[8]。结合我国目前国家公园建设情况，综合考量美国国家公园发展理念的历史演变，可以得出以下三点启示。

第一，要加快建立和完善健康有序、执行有力的管理博弈机制。无论是美国还是中国，国家公园都需要同时实现多重管理目标，兼顾多种不同功能，不同利益主体产生激烈博弈不可避免。虽然事实上，冲突与博弈推动美国国家公园不断发展，但正如书中大量案例所示，不良的冲突与博弈也让美国部分国家公园付出了不小代价，其发展历程也走了不少弯路。与美国相比，我国社会制度优势明显，不存在美国土地私有制或者民营托拉斯公司集团等利益纠葛风险，但在如何处理中央与地方、保护与发展等关键矛盾方面仍然面临巨大挑战，甚至在矛盾的某些方面比地广人稀、构成成分相对简单的美国更为棘手。总结美国经验，只有建立和完善健康有序、执行有力的管理博弈机制才能确保形成推动我国国家公园朝着正确的方向快速发展的内生动力。科学明晰的权责划分，尤其是所有权、经营权、管理权的明确，无疑是平衡各方利益的重要依据和有效手段，《建立国家公园体制总体方案》提出的“统一事权”及“分级行使所有权”已经指明了方向，但如何实施落地仍是各界关注的重点^[9]。充分发挥我国社会主义制度的优越性，明确价值取向，完善顶层设计，并在法治体系、管理体制、机制创新、资源保护、配套制度等关键领域加快设计符合中国国情、具有中国特色的博弈环境、规则和手段，无疑是未来我国国家公园主管部门和参与各方应该重点深入研究的关键问题。

第二，要通过建立完备的法律体系来捍卫试点区实践成果，同时使未来国家公园管理的相关条例有明确法律依据，且具体、细致。美国国家公园立法能够把相关问题的处理周期控制在相对较短的时间期限内，同时联邦法律结合地方州政府法规、内政部及国家公园管理局的工作指南，构成相对完善的法律体系，从而有力地保障了国家公园从资源调查到运营管理的全过程和各方面^[10]。我国目前国家公园体制相关法律较为欠缺，《中华人民共和国环境保护法》已经不能适应国家公园体制乃至整个自然保护地体系的纲领性立法要求。2017年颁布的《建立国家公园体制总体方案》虽然完成了国家公园体制的顶层设计，但由于缺乏实践案例的支撑，对具体的国家公园管理运营模式仍然没有提出确切的实施方案，出台专门的纲领性法律《自然保护地法》或《国家公园法》成为保障国家公园体制建设顺利进行的迫切需求。同时，各试点区在实践探索的同时，也不能忽视对相关法律法规建设的研究，虽然已经有部分试点省份发布了地方性法规以指导和保障试点区建设工作，如云南省2015年11月通过了《云南省国家公园管理条例》，但整体来看，仍然存在适用性不强和可操作性欠缺的问题。而相关部门规章和工作指南的缺失也是整个体制建设难以落地实施的重要因素，所以，我国应把完善相关法律体系建设放在突出的战略地位，强化构建完备的自然保护法律体系，建立以《自然保护地法》为基本法，国家公园、自然保护区、自然公园等单行法律法规为补充的自然保护地法律体系。同时，对国家公园这一特殊的自然保护地，应着力构建以国家法律、地方法规、部门规章及相关行业标准和工作指南为脉络，包含国家公园的选址确立、资源调查、运营管理等多方面内容的完善法律体系。

第三，要反思美国国家公园体系发展历程，主动扬弃其部分发展理念。美国国家公园体系发展历程与人类社会工业文明的产生和发展几乎是同步的，而中国国家公园体制的建立是生态文明时代的重大制度创新，二者产生和发展的背景应该说截然不同。加之两国社会制度存在根本性差异，就决定了中国国家公园必然选择一条符合时代特征、具有中国特色的全新发展道路。在各种思潮的推动下，美国国家公园体系百余年的发展历程展现出一种外延与内涵不断扩张的景象，国家公园体系得到了前所未有的丰富与拓展，既涵盖了自然奇观、原生荒野等自然景观类型，也包括国家纪念碑、国家战场等人文景观类型，同时还包涵国家海岸等自然与人文复合景观类型。我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系，国家公园本质上是实施最严格保护要求的自然保护地，美国国家公园外延与内涵不断的扩张发展路径显然不符合中国国家公园设立的初衷和定位，反倒是有可能更加适合我国的自然公园体系。当然，在实施最严格的保护要求前提下，国家公园也要落实习近平总书记提出的“正确处理发展生态旅游和保护生态环境的关系”的最新指示^[11]，发挥国家公园游憩利用、环境教育等综合功能，实现保护生态和发展生态旅游相得益彰的最终目的。