2019年12月28日《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）修订草案通过审议，2020年7月1日新《森林法》正式实施，这是自1984年第一部《森林法》出台、1998年修订以来的再一次重大修订。新《森林法》顺应了生态文明建设对林业发展的时代需求，总结了林业发展20多年来的改革经验，解决了长期困扰林业实务的部分问题，奠定了新时代林业发展的坚实基础。当然新《森林法》也并非完美无瑕，固有问题并未全部解决，制度更新又带来新的挑战，新旧制度之间的衔接磨合也有待检验。本文拟通过对《森林法》修订内容的梳理，探讨新旧《森林法》在立法观念和具体制度方面的差异，以期抛砖引玉，引起学界对《森林法》的重视与讨论。

一.   新《森林法》生态理念的全面转向

一   一片树木−原《森林法》立法理念的误区

原《森林法》第一条开宗明义：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”从立法宗旨来看，原《森林法》也是将森林的生态价值放在首位，而提供林产品的经济价值列于其后。但是原《森林法》的生态观存在认识误区，将复杂的森林生态系统简单化和片面化，致使具体制度设计偏离预期目标，对经济价值的追求依然成为贯穿法律的主线；采伐管理，而非生态保护，成为林业管理的核心内容。

原《森林法》对森林生态观的认知误区突出表现在三个方面：一，森林=树木。原《森林法》将森林视为树木的集合，对森林生态效益的认识停留在国土绿化、蓄水保土、防风固沙等树木的功能方面，忽视了森林生态系统对生物多样性保护的重要价值。虽然我国1992年即签署了《生物多样性公约》，但是在1998年《森林法》修订时对森林的这一重要功能并未给予应有的重视，生物多样性保护并未列入立法的价值目标。二，保护森林=保持森林数量。原《森林法》强调森林的永续利用，林业建设实行以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针。这里的“永续利用”具体是指木材的永续利用，这也是当时林业管理的终极目标。原《森林法》中林业管理制度的核心内容−限额采伐制度的理论基础，是“法正林”，该理论认为，为实现森林可持续发展，需要保证森林消耗量低于生长量^[1-2]。此处对森林可持续发展的解读，重点依然是对森林数量的要求，甚至是对树木数量的要求。三，保持森林数量=鼓励造林+限制采伐。原《森林法》认为，为保持林木数量不减少，实现木材的永续利用，必须从两个方面采取措施，即增加林木产出和控制木材消耗，具体手段为鼓励造林、限制采伐。因此原《森林法》中的林业建设方针其实是营造林方针（即以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针），受此方针指导，我国发展为世界上人工林面积最大的国家。原《森林法》中的森林利用就是对森林资源的采伐利用，对采伐利用的限制成为林业管理制度的核心内容。1998年的《中华人民共和国森林法释义》开篇指出：《中华人民共和国森林法》是我国制定较早的一部经济行政法^[3]。因此原《森林法》的自我定位是资源利用法，而非生态保护法，资源利用与可持续利用一直是原《森林法》的制度主线。

二   一片森林−新《森林法》立法理念的转变

新《森林法》在立法理念上有明显改变。对森林的认识从个体扩展到整体，对森林功能的认识从水土保持、改善环境到为生命体提供庇护所，为生物圈的有机循环输送能量。从重视森林经济价值转变为重视森林生态安全价值，新《森林法》强化了森林对生物多样性的价值和贡献，在立法宗旨、森林经营目标、森林功能定位等条文中都着重强调了森林生态安全、森林生态系统、维护生物多样性的功能与价值。

新《森林法》从关注森林数量到重视森林质量，这也显示新《森林法》对森林的价值追求发生转向：基本原则强调森林的保护、培育、利用应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先（第三条）；森林经营管理目标定为培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统（第六条）；森林功能定位增加了生物多样性保护（第二十八条）。由此可见，森林数量不再是《森林法》的终极价值追求，生态价值开始处于优先位置。

从增量限采到分类经营，从大力发展人工林到全面保护天然林，从注重采伐管理到关注木材安全，新《森林法》的森林保护措施也从造林限采转向分类经营、科学管理；针对公益林和商品林分区施策，更加注重森林经营管理的科学性和针对性。

二.   新《森林法》的制度革新

一   从利用为主到生态优先−全方位建立生态保护体系

原《森林法》已经构建了基础的森林生态保护制度，如林业长远规划、森林生态效益基金、防护林和特种用途林的采伐限制、林地保护制度等，但是制度内容零散，不成体系。新《森林法》顺应新时代的要求，从重视林业发展规划，到生态问题的干部追责、生态系统的管理和维护、自然资源的使用和补偿等各个环节都作了相应规定，为生态文明建设提供了系统化的制度保障。

1）提高规划层级，强化顶层设计。原《森林法》规定了林业发展长远规划和植树造林规划，而新《森林法》高度重视规划的作用，通过规划引导林业发展的顶层设计。首先设专章规定“发展规划”，突出规划的重要意义。其次，要求将森林资源保护和林业发展纳入县级以上人民政府的国民经济和社会发展规划，提高了规划的层级和地位。再次，增加专项规划，提出编制林地利用、造林绿化、森林经营、天然林保护等专项规划，增强规划的针对性和实用性。

2）规定领导问责制，强化管理主体责任。新《森林法》第四条规定国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，根据需要建立林长制。第六十九条规定了对国有森林资源资产审计监督机制，将国有资源开发利用和生态保护等情况作为领导干部责任审计的重要内容，对领导干部实行自然资源资产离任审计。通过采取目标责任制度、考核评价制度、离任审计制度等措施，建立领导干部生态问责机制，抓住关键少数，确保森林资源保护制度得到重视并落地实施。

3）扩大保护范围，实现林地、林木和森林全面保护。原《森林法》规定了林地征占用审批制度、划定自然保护区、保护珍贵树木和野生植物资源、禁止毁林行为等保护措施。同时扩大了保护的范围，提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，确立天然林全面保护制度，增加了对古树名木及其自然环境的保护。此外，新《森林法》还新增了占用林地总量控制条文，将林地保护的关键措施法定化。

4）平衡利益关系，建立生态保护补偿机制。原《森林法》在第八条第二款规定了国家设立森林生态效益补偿基金，新《森林法》第七条将森林生态效益补偿确定为一项制度，并在内容上加以丰富：扩大补偿范围，从公益林扩展到重点生态功能区；增加补偿项目，公益林补偿基金增加对非国有公益林权利人的经济补偿；开放补偿机制，从纵向政府转移支付扩展到横向跨区域补偿。通过建立多元化的生态保护补偿机制，实现对保护者利益的公平补偿，进一步激发相关主体的资源保护积极性。

二   从政策先行到法律跟进−20年林业改革成果的巩固与升华

实务中引导林业发展的模式一般是政策先行，政策具有灵活性和及时性的优点，但是不稳定和效力低的缺点也显而易见。林区居民所总结的“林业政策像月亮，初一十五不一样”，即是对林业政策这一特点的鲜明写照。新《森林法》将20多年实践中行之有效的政策上升为法律制度，实现稳定性和系统性运行，为未来林业长远稳定发展奠定坚实基础。

1   林权改革政策的制度体现

2007年我国实施集体林权制度改革，在完成确权颁证主体改革之后，大力推进了林权流转、林权抵押等配套制度改革，奠定了集体林业迅速发展的基础。新《森林法》巩固了集体林权制度改革的成果，吸收了农村土地“三权分置”改革措施和2018年新《中华人民共和国农村土地承包法》的内容，明确了林地承包经营制度、林权流转的方式和程序、合同内容、涉林抵押贷款等制度规定。

2015年3月，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，提出“探索建立国有林场森林资源有偿使用制度”。 新《森林法》第十六条规定国家所有的林地、森林、林木可以确定给林业经营者使用，林业经营者的使用权经批准可以流转，即是对国有林权制度改革政策的制度化。

2   森林分类经营的制度落实

1995年国家体制改革委员会、林业部联合颁布的《林业经济体制改革总体纲要》，提出开始森林分类经营管理的试点工作。1999年国家林业局发布《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》，全国据此开展了首次森林分类区划界定，为实施林业分类经营和建立森林生态效益补偿制度打下了基础^[4]。1998年《森林法》规定了五大林种，隐含了分类经营的理念，但是并未正式提出公益林和商品林的概念，没有确立分类经营制度。新《森林法》第六条明确规定建立分类经营制度，第六章“经营管理”中具体规定了公益林和商品林的功能定位、区分标准、管理规则、经营方式、采伐规程等区别，真正落实了分类经营的理念。

3   林业生态工程的制度总结

1978年开始的“三北”防护林工程，及后来陆续实施的天然林保护工程、退耕还林工程、野生动植物保护与自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程、京津风沙源治理工程等林业六大工程，成为我国生态建设的重要力量。至今天然林保护、退耕还林、速生丰产用材林基地建设等工程还在持续，在《森林法》中均有所体现。

三   从实践困局到尝试突破−回应长期困扰林业实务的问题

1   采伐管理制度相对放活

为了限制森林资源消耗，原《森林法》设置了严格的采伐管理制度，规定了详细的采伐指标、采伐许可、采伐规程、采伐设计、采伐更新等要求，林业管理体制是以采伐管理为中心设计产生的。为了保证合法采伐、防止非法采伐，配套设计了流通环节的运输许可证制度、经营环节的生产经营许可证制度^①、木材生产计划等环环相扣、层层设防的监管措施。因为制度设计复杂^[5-6]，执法成本过高^[7-8]，寻租空间过大^[5,8]，限制经营自主权^[6,9]等问题，林业管理体制一直饱受诟病。新《森林法》贯彻落实行政审批“放管服”改革的要求，对采伐管理制度进行了重大调整和精简。具体包括：简化审批环节，取消了木材运输证、木材生产计划； 放宽采伐限制，对非林地上的林木和自然保护区以外的竹林取消采伐许可，自然保护区的林木从完全禁止采伐到允许以保护为目的的采伐；下放审批权限，年采伐限额由原来的省级人民政府审核后报国务院批准，改为征求国务院林业主管部门意见，报省级人民政府批准后公布实施，并报国务院备案；修正了年采伐限额编制原则，从原来“根据用材林的消耗量低于生长量的原则”，改为“根据消耗量低于生长量和森林分类经营管理的原则”。

2   生态修复责任逐步完善

对林业违法行为，原《森林法》规定了两种生态修复责任， 一类是对盗伐、滥伐、毁坏林木等违法行为规定了补种树木的处罚措施，以及林业主管部门的代为履行义务（原《森林法》第三十九条、第四十四条）；一类是针对擅自改变林地用途的违法行为规定了限期恢复原状的行政处罚（《森林法实施条例》第四十一条第二款、第四十三条、第四十五条）。两类行政责任的目的是通过补种复绿的责令行为达到生态修复的效果。但是实务中生态修复责任的落实存在一定的客观困难：限期补种树木面临补种的地块、树种、密度、苗木规格和等级要求难以确定等问题^[10]；限期恢复原状则面临强制执行主体^[11]、原状的标准和恢复时效确定等难题^[12]。新《森林法》将这一条修改为“原地或异地补种”树木，突破了补种地点的刻板限制；“恢复原状”修改为“恢复植被或林业生产条件”，解决了恢复标准模糊不清的问题。2020年10月27日发布《国家林业和草原局关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见》，对恢复植被和补种树木的原则、地点、工序要求和质量标准、期限以及费用标准等提出了指导性意见，生态修复责任的可操作性进一步增强。

3   林地范围调整优化

原《森林法》中没有对森林、林地等概念进行界定，2000年发布的《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款以列举形式规定林地范围，即林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。按照国家林业局发布的《林地分类》（LY/T 1812—2009），林地二级地类分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无林木林地、宜林地、辅助生产用地等8类。而国土资源部制定的《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）规定的林地二级地类仅3类：有林地、灌木林地、其他林地。《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）对2007版作了修改，有林地分为乔木林地、竹林地、红树林地，增加了森林沼泽、灌丛沼泽两个地类，加上原有的灌木林地、其他林地，共7个地类。因为林地认定和分类标准不同，造成林业部门的土地规划与原国土部门规划存在冲突。最为典型的是“宜林地”，在《土地利用现状分类》中并不存在这一地类；林业部门规划的宜林地，原国土部门可能规划为荒草地或天然牧草地，于是在资源管理、土地登记上经常发生冲突，“一地两证”的现象普遍存在^[13-14]。2014年开始不动产统一登记，2016年推动自然资源统一确权登记，都旨在解决不动产分头登记带来的矛盾与冲突。新《森林法》第83条第（三）项对林地的类型规定中，取消了“宜林地”类型，也是顺应统一登记制度，解决登记冲突的关键措施。

三.   新《森林法》的待解难题

新《森林法》在立法理念、制度建构上实现了整体转向，顺应了新时代生态文明建设的需求，但是依然存在待解的问题，一些属于历史遗留难题，一些属于新法带来的新问题，也有的是二者叠加形成。这些待解问题可能会对新《森林法》的实施效果和林业发展产生不利影响，后续需要继续修正和完善。

一   林权体系依旧混乱

1）权利客体逻辑矛盾。新《森林法》第二章“森林权属”中规定的林权客体包括森林、林地、林木3种类型。其中，森林作为一个集合概念，是林木的集合体，作为林权客体，与林木存在重合，违背了物权客体独立性的要求，也导致法律概念逻辑不一致的情况。新《森林法》确认权利类型包括“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权”，但在林权争议条文中仅规定了“林木、林地所有权和使用权争议”，对盗伐行为的表述也从原法中的“盗伐森林或者其他林木”修改为新法的“盗伐林木”，可见具体规范中均抛弃了“森林”这类客体。此外，在“法律责任”一章，又出现“树木”一词，即采伐林木后，应当补种树木。究其原因，各类林权客体中，“森林”与“林木”存在包含关系，“林木”与“树木”存在重合关系，故导致各类概念相互交叉，无法准确区分，林权客体始终难以清晰厘定。

2）权利类型叠床架屋。原《森林法》用以表述林业用益物权的概念是“使用权”−“林地使用权”与“林木使用权”。为衔接新《中华人民共和国农村土地承包法》的概念体系，新《森林法》中采取双轨制，国有林权保留了原来的使用权概念，集体林权采纳了承包经营权系列概念。于是，新《森林法》的森林权属体系中就出现了国有林地使用权、国有森林和林木使用权（第十六条）、集体林地承包经营权和承包林地上的林木所有权（第十七条）以及集体林地承包经营权流转产生的林地经营权、林木所有权和使用权（第十七条）。因为权利客体具有复合性，权利类型又无法整合，只能逐一列举，以致概念体系叠床架屋、错综复杂，难以厘清。

3）权利内容含混不清。经过梳理，可以发现林木使用权在林权体系中非常特殊：国有林权以及集体林地承包经营权流转之后出现了林木使用权，但在集体林地承包经营权部分，林木使用权这一类型缺席。《森林法》中规定的林木使用权面临两个问题：第一，林木可否成为用益物权的客体？现行用益物权的客体一般为土地和房屋等不动产，要求具有稳定性，不会轻易发生形态变化或消灭；而林木一经采伐则丧失其固有属性，成为动产，笔者认为其难以成为用益物权的客体。第二，国有林木使用权与集体林木使用权的概念是否一致？“国有林木使用权”概念的出现，是由我国国有资产属性决定的，林地、林木归国家所有，经营者只能享有林地、林木使用权，这是在现行所有制话语体系下采取的一种技术变通。由于国有林木所有权主体虚置，实际国有林木使用权的权利内容等同于所有权，包括占有、使用、收益、处分（含采伐）。而集体林木使用权，笔者认为，应当产生于林木所有人将林木出租场合，承租人有权利用林木从事种植、养殖、景观开发等经营活动，但禁止采伐林木。如此，则国有和集体两种林木使用权的概念内容存在明显差别，不符合法律概念的统一性和逻辑性要求。

二   采伐指标与森林经营方案的对接面临考验

新《森林法》对采伐管理进行简政放权，力图调动森林经营者的经营自主性，同时为促进科学经营，对森林经营方案作出要求：国有林业企业事业单位应当编制森林经营方案，国家支持、引导其他林业经营者编制森林经营方案。

编制和实施森林经营方案是科学经营森林的重要标志，可以指引森林经营方向和目标，保证经营者有收益预期，保障森林经营的连贯性和稳定性。经营主体依法编制森林经营方案之后，符合经营方案的采伐应当批准。但是由于森林经营方案是经营主体根据区域森林经营状况编制，属于个体决定的微观管理措施；同时国家保留了采伐指标限制，采伐指标依据全国的森林调查数据制定，属于国家的宏观管理措施。国家基于全国森林调查数据制定的采伐指标是否能够与经营主体基于区域经营状况编制的森林经营方案有效对接，尚有待时间的检验。另外，长期以来，我国的很多国有林场、行政村都编制过森林经营方案，但真正按照森林经营方案开展经营管理活动的并不普遍。究其原因，还是因为所编方案与实际结合不够紧密，难以指导林业生产^[15]。因此，森林经营方案的编制还需要提高其科学性和适用性，才能保障法律制度的有效落实。

三   采伐管理难度加大

原《森林法》和《森林法实施条例》为了控制森林资源消耗设计了严密的制度，以采伐管理为核心，以运输管理、木材加工管理为配套形成生产、流通、销售、加工环节的全区域全流程控制。继2017年取消木材经营加工许可证之后，新《森林法》放开了非林地上林木的采伐许可，取消了运输许可、木材年度生产计划等配套措施，意味着采伐管理制度从全域控制改为分区控制，全程管理改为源头（采伐）管理。但是由于林木分布范围广，无法进行封闭管理，以目前的管理手段和管理力量，仅仅控制源头尚存在一定困难^[16]。此外，虽然新《森林法》保留了追究非法收购、加工、运输木材的法律责任，规定责任要件为“明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木”，但是林木来源合法性证明能否与流通环节的收购、运输、加工管理相衔接，都需要具体制度的出台和细化，也对林业主管部门的行政管理能力提出了严峻的挑战。

四   林业行政执法面临严重危机

新《森林法》实施以后，虽然林业行政审批范围缩小，但是林业行政执法面临重大挑战，主要表现在：首先，执法力量严重削弱。国家机构改革后，森林公安转隶，地方乡镇林业工作站、木材检查站陆续撤并，各地林业行政执法机构和人员大幅减少，执法力量严重削弱。其次，执法效力明显减弱。森林公安转隶，林业行政执法主要依靠林业机关，由于执法经费不足，部分林业部门基础设施落后，执法设备不全，执法工作开展困难，林业行政执法效力大打折扣。第三， 执法环节增加、成本提高。对于毁坏林地或是擅自改变林地用途等违法行为的罚款标准，从原《中华人民共和国森林法实施条例》的按“非法开垦林地”“非法改变用途林地”的面积计算改为新《森林法》中 “恢复植被和林业生产条件的费用”的倍数计算，这一改变需要增加评估环节，由评估机构审核确定恢复成本，增加了执行环节，延长了执行期限，提高了执法成本。

综上所述，新《森林法》顺势而为，修改立法宗旨，立基于生态保护需要，贯彻落实分类经营制度，全面设置生态保护制度，改革林业行政管理体制，为未来林业发展拓展了空间，创造了机遇。然而改革未能除去所有顽疾，而且新旧制度之间的匹配与衔接也将为新《森林法》的实施带来一定挑战，林业管理能否顺利完成机制创新，适应新的形势发展，还有待时间和实践的检验。