2015年以来，随着自然保护地体系的改革和第一批国家公园体制试点单位的设立，以国家公园为主体的自然保护地财政事权和支出责任划分研究也随之进入到一个繁荣时期。大量的研究揭示了原自然保护地横向事权重复设置、交叉重叠所导致的管理效率问题，论证了国家公园统一行使自然保护地管理职责的必要性^[1-4]。也有研究涉及中央和地方纵向财政事权划分问题，对比分析了中央直管和属地管理两种不同事权划分情况下的管理效率差异^[5-7]。还有大量关于国外国家公园事权和支出责任划分的借鉴研究^[8-9]。少数学者开始涉及国家公园财政事权的细分研究，苏杨^[10]研究了国家风景名胜区的生态补偿财政事权，邓毅^[11]研究了自然资源国有资产产权管理财政事权划分和国家公园森林防火财政事权在国家公园管理机构和地方政府之间的配置^[5]。总的来看，国内研究国家公园财政事权和支出责任的人员主要是中国科学院、国家林草系统和各高等学校的一批自然保护学者。他们从自然保护地管理实践的认知出发，对新的自然保护地体制架构进行了经验性总结和分析。前人研究多以财政事权的宏观架构为主，很少涉及细分财政事权。这与国家公园实践进展是同步的，国家公园在试点初期需要的是整体框架设计，使用的研究方法以定性分析和描述性统计分析为主，很少有深入的定量分析成果。

尽管从整体上看，国家公园财政事权和支出责任的研究尚处于初期，但也有学者运用财政学理论对试点国家公园财政事权划分存在的问题进行了较为深入的研究^[5]。研究概括了试点国家公园财政事权和支出责任划分在不同程度上存在着不清晰、不合理、不规范的问题，主要表现在：国家公园财政事权和支出责任划分粗略；大量国家公园管理事务属中央财政事权委托地方行使；中央和地方共管国家公园事权和支出责任不明确；政府各部门间国家公园横向财政事权和支出责任划分不清晰，资金缺乏统筹；省以下国家公园财政事权和支出责任划分不明确；国家公园财政事权和支出责任划分协调机制缺失；国家公园财政事权和支出责任划分法制化程度不高^[12]，等等。上述问题的存在，从原因上看既有原自然保护地事权划分不清的历史延续因素，也有机构改革带来的新的事权摩擦因素，具体包括：自然保护地财政事权划分实践晚，对其规律掌握不清^[5]；国家林业和草原局（简称国家林草局）统一管理全国各种类型的自然保护地时间不长，尚未来得及对财政事权进行系统的梳理并提出解决方案；机构改革后财政事权划分格局出现了新的变化，暴露出新情况和新问题；部门之间事权协调和沟通机制不通畅等^[13]。本文在上述研究成果的基础上，进一步研究国家公园的财政事权和支出责任细分。

一.   国家公园财政事权划分的原则和思路

国家公园财政事权和支出责任划分，必须在经济上体现出效率，在政治上体现中央统一领导和兼顾地方平衡发展的原则和要求。从经济上看，需要考虑国家公园基本公共服务的外部性、信息复杂度、激励相容等原则^{[5, 14]}；从政治上看，中央统一领导要求财政事权划分必须由中央决定，国家公园事权范围、支出责任分担方式、基础标准等的决定权都在中央（见表1）。另外，考虑到东西部地区社会经济发展不平衡的事实，中央承担的国家公园财政事权和支出责任应在各省之间有所区别，实行向西部地区、贫困地区倾斜的政策。

表  1  国家公园财政事权和支出责任划分原则

原则		解释	应用
经济原则（以效率为主要目标）	外部性原则	按国家公园基本公共服务受益范围划分财政事权	国家公园基本公共服务全国受益，宜划为中央财政事权
			国家公园基本公共服务地方受益，宜划为地方财政事权
	信息复杂性原则	按信息获取的难易程度划分财政事权，以发挥不同层级政府优势、提高行政效率	信息容易获取和甄别的国家公园事务，宜划为中央财政事权
			信息复杂、获取困难、难以甄别的事务，宜划为地方财政事权
	激励相容原则	按是否能够激励各级政府积极作为划分财政事权	国家公园基本公共服务由地方提供却使地方受益，宜划为中央财政事权
			国家公园基本公共服务由地方提供地方可以受益，宜划为地方财政事权
	统一实施原则	按是否需要中央统一规划、统一标准、统一实施划分财政事权	需要中央统一规划、统一标准、统一实施的项目，宜划为中央财政事权
			不需要全国统一规划和实施的项目，宜划为地方财政事权
政治原则（以公平和集中统一领导为主要目标）	集中统一领导原则	财政事权划分由中央决定	完善中央决策、地方落实的机制
			国家公园财政事权范围、支出责任分担方式、基础标准由中央确定
	差异化原则	按地区差异划分财政事权	考虑到国家公园所在地经济社会发展水平、地方财力和国家公园管理成本等差异，中央承担的财政事权和支出责任在各地区间应有差别，向西部地区、贫困地区倾斜

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国家公园财政事权和支出责任划分的基本思路是，将国家公园财政事权细分为一级事权、二级事权和三级事权，按照事权划分原则对每一个细分事权进行分析，结合自然保护地管理经验在中央财政事权、地方政府事权、国家公园和地方政府共同财政事权等不同模式之间进行综合评价与判断，选择一个最佳的事权模式。

二.   科学划分国家公园财政事权和支出责任

本研究在广泛调研并总结我国自然保护地管理实践的基础上，考虑到预算管理的需要，将国家公园一级财政事权细分为生态保护和修复、科学研究和自然教育、游憩、自然资源管理、工矿企业退出补偿、征地和移民安置补偿、灾害防治和应急救援、文化遗产保护与传承、社区发展共计9个一级事权。由于科学研究和自然教育事权划分相对较为明确，本文仅对其他8个存在较大争议的财政事权进行分析。

一   生态保护和修复

生态保护和修复一级财政事权主要包括勘界立标、生态巡护、生态廊道建设、生态系统修复、野生动植物保护等二级财政事权，这是国家公园最核心的职能。生态保护和修复财政事权划分的争议主要集中在谁应当承担国家公园主要财政事权。地方政府想通过改革将事权上移，部分学者根据国外国家公园的经验也主张由中央承担国家公园财政事权。事实上，除了中央直管的国家公园，由中央独立承担国家公园财政事权的做法与自然保护地财政事权划分的历史沿革不符，并且与现行的国家公园管理模式相冲突，从实践上看不具备可行性。根据财政事权划分原则并结合国家公园分级管理的实际情况，具体划分职能如下：①中央直管的国家公园生态保护和修复，宜划为中央财政事权，由中央承担支出责任，由国家公园管理机构负责履行。②中央委托省管的国家公园生态保护和修复事项，宜划为中央和地方共同财政事权，由国家公园管理机构负责履行。其中，生态保护和修复工程项目经费由中央承担支出责任，基本支出（包括人员经费和日常公用经费）由地方承担支出责任。这种由地方承担保护地基本支出的做法，在我国自然保护地长期实施且运行良好，是一种中央和地方合理分担的机制，在国家公园实践中应予以保留。其他部门在国家公园范围内实施的生态保护和修复项目，宜按“统一、规范、高效”的国家公园建设要求，统一纳入国家公园管理，项目的规划和执行接受相关部门的指导和监督。

二   游　憩

在目前学术界和国家公园相关制度中，存在着很多与游憩有关的提法，比如休闲旅游、生态旅游、生态体验、自然体验、生态游憩等。这些概念之间边界并不清晰，使用场景各异，缺乏统一的认知。本研究在借鉴吴承照^[15]相关研究的基础上，将上述概念统称为游憩，不再涉及旅游这个概念。游憩一级财政事权包括国家公园范围内由国家公园管理机构直接提供的游憩基本公共服务、景区交通和索道运营、餐饮和住宿服务，国家公园入口社区的国家公园大门、访客服务中心、国家公园标识建设和维护等二级事权。

游憩财政事权划分存在的争议，与长期以来一直存在的几个模糊认识有关：①国家公园游憩哪些应该由政府免费提供，哪些应该由私人付费；②如何在事权划分中将游憩收入划分的因素纳入考量；③如何在事权划分中体现游憩经营和管理体制未来发展方向。游憩服务具有部分私人物品属性，需要分清政府和私人各自应该分担的成本边界。国家公园只承担直接提供的游憩基本公共服务以及部分非基本公共服务支出责任。按特许经营管理办法应采取特许经营的方式向访客提供的非基本公共服务，由特许经营商负担成本开支，不纳入一级政府财政事权。另外，按权责利对等原则，现行的国家公园游憩收入分成制度将中央委托省管国家公园游憩收入划归地方支配，相应的游憩财政事权和支出责任也应划归地方履行。

在考虑上述因素的基础上，依据财政事权划分原则并结合国家公园分级管理的实际情况，在现阶段宜将中央直管的国家公园游憩服务，划为中央财政事权，由中央承担支出责任，国家公园管理机构负责履行。将中央委托省管的国家公园游憩服务，划为地方财政事权和支出责任，由国家公园管理机构或地方国有旅游开发企业负责履行。

在同一个自然保护地范围内，游憩管理体制与生态保护体制存在“两张皮”问题，即设置两套不同的管理机构和资金管理结构^[16]：由保护地管理机构负责保护，资金主要依靠上级转移支付；由旅游投资公司负责旅游开发，收益归地方政府。国家公园下一步改革应集中解决国家公园游憩管理体制与生态保护体制的“两张皮”问题，将现在由地方国有旅游开发企业负责的门票和特许经营管理权和收益权纳入国家公园管理机构，由后者进行统一管理，以切断旅游开发公司向地方财政的“输血”通道，从根本上解决地方政府对旅游经济的过度依赖，更好地实现国家公园保护目标^[16]。

2018年，国家发展和改革委员会颁布了《关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见》，国家公园在内的重点国有景区门票价格调整工作正在以此为依据持续推进。更长远的改革趋势是，随着降低重点国有景区门票价格政策的日益推进，国家公园门票收入从长期看是逐渐萎缩的，地方财政分享的非税收入日益减少，但承担的游憩事权和支出责任却没有减少，地方会逐渐不愿意受托管理国家公园游憩事务−这意味着，国家公园由中央直管的条件成熟了，改为中央直管水到渠成。因此，从长远看，国家公园游憩服务应划为中央财政事权和支出责任。

三   自然资源管理

自然资源管理一级财政事权下包括自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源产权管理、国土空间规划、国土用途管制和生态补偿等二级财政事权。国家公园自然资源管理财政事权划分，最重要的是要处理好与自然资源主管部门的横向事权关系。本研究选择其中几个存在争议的二级财政事权进行重点分析。

1   自然资源确权登记

国家公园自然资源确权登记二级财政事权可继续细分为国家公园范围内自然资源确权登记和权籍调查、权属争议调查处理等三级财政事权。国家公园自然资源确权登记财政事权划分的争议，主要是如何界定自然资源主管部门和国家公园管理机构在国家公园范围内的自然资源确权登记上的职责。国家公园自然资源确权登记是一项政策性、法律性很强的工作，具体的法律法规依据包括： 2014年国务院颁布的《不动产登记暂行条例》、2019年自然资源部等部门联合印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》、2020年自然资源部颁布的《自然资源统一确权登记操作指南（试行）》。从横向事权关系上看，宜由其法定履职机构−自然资源主管部门履行。这主要是考虑到自然资源确权登记以不动产登记为基础，自然资源主管部门有信息优势，同时也是其行使自然资源国有资产所有者代表权的需要。从纵向事权关系上看，与国家公园分级管理体制相适应，不同管理级别的自然资源确权登记工作也应该由不同级别的政府履行，以满足构建自然资源国有资产分级管理体系的要求。

根据自然资源确权登记相关的行政法规和部门规章，结合财政事权划分原则和自然资源分级管理体制的现状，中央直管的国家公园范围内的自然资源确权登记应划为中央财政事权，由中央承担支出责任，自然资源部履行。中央委托省管的国家公园范围内的自然资源确权登记应划为地方财政事权，由地方承担支出责任，省级自然资源行政主管部门履行。

2   自然资源产权管理

自然资源产权管理财政事权划分的争议，主要源于现阶段自然保护地自然资源产权管理体制机制尚不明确。国家公园自然资源产权管理财政事权和支出责任划分，必须置于未来自然保护地自然资源产权管理改革的大方向中进行思考。从横向事权关系看，要考虑构建自然资源资产所有者管理权和日常管理权分离的管理体制的改革方向，将所有者管理权和日常管理权在自然资源部和国家公园管理机构之间进行划分，并根据行使所有者管理权的需要将所有者管理权在自然资源部、国家林业和草原局之间进行划分。从纵向事权关系看，要考虑构建自然保护地自然资源资产分级分类管理体系的改革方向，将国家公园自然资产产权管理职能在中央和省级政府之间进行科学的划分^[11]。

按以上考虑，结合财政事权划分原则和我国国家公园分级管理实际，国家公园自然资源产权管理财政事权和支出责任宜做如下划分：①将中央直管的国家公园全民所有自然资源资产的所有者管理权（包括全国性自然资源管理制度政策和标准、确权登记颁证、监督检查、自然资源价格管理、自然资源市场管理等）划分为中央财政事权，中央承担支出责任，由自然资源部履行。②将自然资源部委托国家林草局行使的部分所有者权利（包括设定国家公园管理机构自然资源资产管理工作任务和工作目标、干部任命、考评激励等）划分为中央财政事权，中央承担支出责任，由国家林草局履行。③将中央直管的国家公园全民所有自然资源资产的日常管理权（包括自然资源资产的清查统计、台账管理、价值评估、有偿使用、收益管理、资产核算、考核评价及资产报告、资产负债表编制等具体事务）划分为中央财政事权，中央承担支出责任，由国家公园管理机构履行。

中央委托省管国家公园全民所有自然资源资产产权管理的财政事权划分，也应依照以上思路，将所有者管理权在省自然资源厅和省级林草部门之间进行划分，将日常管理权交由国家公园管理机构行使，构建地方财政事权和支出责任为主的，由上述各部门、各单位分别履行的财政事权结构。

3   国土空间规划

国家公园国土空间规划财政事权划分的争议，主要是对自然资源主管部门、国家林草主管部门和国家公园管理机构在国家公园范围内的国土空间规划上的职责存在不同看法。2019年中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是现阶段我国国土空间规划的顶层设计要求。据此，我国已初步构建了“五级三类四体系”的国土空间规划体系的基本框架。“三区三线”的划定和管控是国土空间规划的核心内容，也是其发挥作用的基础。国家公园国土空间规划财政事权划分，必须坚持“以国土空间规划统筹国家公园生态空间布局”的总体要求，结合财政事权划分原则，将规划编制、监督实施和划界管控等事权在自然资源部门、国家林草部门、国家公园管理机构之间进行科学的划分：①全国国家公园发展规划、各国家公园总体规划的编制和监督实施宜划为中央财政事权，由中央承担支出责任，由国家林草局履行。②国家公园专项规划和详细规划的编制及实施宜划为中央财政事权，由中央承担支出责任，由各国家公园管理机构履行。③与规划管理相关的国家公园范围内“双评价”（即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价）以及“三线”划定等三级事权，宜划为中央财政事权，中央承担支出责任，由自然资源主管部门履行。

笔者按照“以国土空间规划统筹国家公园生态空间布局”的总体要求，列举了国家公园规划体系与国土空间规划体系的关系（见表2）。

表  2  国家公园规划体系与国土空间规划体系的关系

层级	总体规划	专项规划
		自然资源主管部门牵头	林业草原主管部门牵头
国家	全国国土空间规划纲要	国家级自然保护地体系	国家公园、国家级自然保护区总体规划（单个规划）
省（自治区）	省国土空间总体规划	省级自然保护地体系	省级自然保护区总体规划（单个规划）
市（直辖市、地级市）①	市国土空间总体规划	市级自然保护地体系	市级自然公园总体规划（单个规划）
县（县级市）	县国土空间总结规划	县级自然保护地体系	县级自然公园总体规划（单个规划）
镇（乡）	镇（乡）国土空间规划
① 将直辖市规划和地级市规划都归为市级规划，是强调其作为城市规划的共同特征，跟行政区划略有不同。

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四   工矿企业退出补偿

工矿企业退出补偿是一项政策性强、难度大的工作。工矿企业退出财政事权的争议，既涉及到矿业权收入划分的历史问题，也涉及到哪些损失应该予以补偿、哪些损失不应该补偿等现实问题。从2006年起中央和地方开始分享矿业权收入（中央分成比例为20%，地方分成80%）。2016年财政部、国土资源部印发了《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》，针对政策性矿山企业退出补偿问题明确了“谁收取谁退还”的规定，这是一种双方都能接受的合理的安排。同时，应当明确补偿的边界，对工矿企业因政策性退出而造成的直接经济损失予以补偿，而间接经济损失则不予补偿。

按财政事权划分原则，将国家公园矿业权价款退还确认为中央与地方共同财政事权，由中央和地方共同承担支出责任。中央分成的矿业权价款退还由中央承担支出责任，地方分成的矿业权价款退还由地方承担支出责任。将国家公园范围内工矿企业因政策性关停而导致的投资损失、合同违约损失、债权债务损失的补偿确认为中央与地方共同财政事权，由中央和地方共同承担支出责任，中央按地方补偿金额安排一定比例的配套奖补资金。

五   征地和移民安置补偿

征地和移民安置补偿一级财政事权包括征地补偿和移民安置补偿两个二级财政事权。国家公园征地和移民安置财政事权划分的争议，主要源于对征地和移民安置经费的模糊认识，而解决这一问题则需要按经费的不同性质实行区别管理。按照财政事权划分原则，结合我国自然保护地征地和生态移民安置的经验，将国家公园范围内集体所有的土地、林地及其附属资源的征收确认为中央财政事权，由国家公园管理机构负责履行。

1）将国家公园生态移民搬迁补偿事项，确认为中央和地方共同财政事权，中央和地方共同承担支出责任。实行中央和地方分档按比例分担方式，按国家公园所在省份财力水平高低状况，中央分担的比例逐步减少。

2） 将国家公园生态移民参与国家公园特许经营、生态管护等工作的教育培训确认为中央财政事权，中央承担支出责任，由国家公园管理机构履行。将国家公园生态移民安置点的基础设施建设、基本公共服务的提供等确认为地方财政事权，由地方承担支出责任。

六   灾害防治和应急救援

国家公园灾害防治和应急救援一级财政事权包括森林草原防灭火、有害生物防治、地质灾害防治、旅客应急救援等二级财政事权。国家公园灾害防治和应急救援财政事权划分的争议，主要是对如何处理好各级政府间纵向财政事权、国家公园管理机构与政府应急管理主管部门的横向财政事权关系等问题存在不同认识。本研究以森林草原防灭火财政事权为例加以分析。

国家公园森林草原防灭火工作由于其复杂性，仅靠国家公园管理机构或地方应急管理部门是不可能完成的。未来国家公园森林草原防灭火体制应当遵循应急管理部门、林草部门（国家公园管理机构）分工合作的原则，以应急管理部门为主，但林草部门的防灭火职能应在现在的基础上得到强化，形成林草部门和各级应急管理部门之间科学合理的事权划分格局。借鉴我国林业部门在长期森林防火事权划分中形成的历史经验，结合财政事权划分的原则，国家公园森林草原防灭火财政事权应做如下划分：

1）将国家公园范围内的森林草原日常火情预警监测（地面巡护、瞭望观测、视频监控、智能预警）、日常防火宣传、日常火源火种控制（路口、检查站检查）、小型火灾即时扑救、防火队伍培训、防火信息化（森林草原火险预警平台建设和维护、日常防火信息共享平台）、航空消防能力建设以及国家公园范围内森林草原防火基础设施设备建设（防火应急道路、林火阻隔系统建设、扑火物资和设备储备）等确认为中央财政事权，由中央承担支出责任，国家公园管理机构负责履行，形成与应急管理部门之间的联动。

2）将地方各级应急管理体系和森林草原防火指挥系统建设，地方政府管辖范围内（包括国家公园园区内外）森林草原防火工作的统一指挥协调，联防联控机制建设和四级防火责任制的落实，重点时段（春节、清明节）和重点部位（坟场、墓地、寺庙、烧香台等）的火源火种管控，全社会防火宣传（防火宣传月、媒体公益广告等），防火队伍建设（专业消防队、半专业消防队、群众性扑火队伍建设），重特大森林草原火灾扑救，国家公园范围外的防火基础设施设备建设、防火通信和信息指挥系统（火场应急通讯平台、火场指挥平台）等确认为地方财政事权，由地方承担支出责任，地方政府及其应急管理部门、林草主管部门履行相关职责。

七   文化遗产保护与传承

国家公园文化遗产保护与传承一级财政事权包括物质文化遗产保护和非物质文化遗产保护两个二级财政事权。物质文化遗产保护包括文物保护单位保护、可移动文物保护、古籍保护、考古等三级财政事权，非物质文化遗产保护包括非物质文化遗产代表性项目保护、非物质文化遗产代表性传承人传习活动、文化生态保护区保护等三级财政事权。

国家公园范围内文化遗产保护与传承财政事权划分的争议，主要源于如何处理与文化主管部门的关系，而这一关系还应当放在现行文化遗产管理体制机制以及未来改革方向的大背景中进行思考。在现行国有文化遗产所有权和管理权归文化主管部门行使时，国家公园范围内的文化遗产保护与传承应按文化领域财政事权和支出责任划分原则进行划分，由各级文化主管部门履行管理职责。国家公园管理机构主要行使国家公园国土空间用途管制权，对有可能涉及到文物安全的建设工程，文物管理主体对文物实施的迁移、拆除、维修、利用活动，以及文物考古调查、勘探、发掘等活动进行监管和审批，并承担相关的监管财政事权和支出责任。

未来，按国家公园的统一管理要求，我国国家公园范围内的文化遗产，无论是物质文化遗产还是非物质文化遗产，无论是国有的、集体的还是私人所有的，无论是由国有事业单位管理的还是由企业、个人管理的甚至是无人管理的，都应纳入到国家公园管理机构的管理范围。其管理上的财政事权和支出责任可作如下划分：① 中央直管的国家公园范围内的物质文化遗产保护项目和非物质文化遗产保护和传承项目宜划为中央财政事权，由中央承担支出责任，国家公园管理机构负责履行。②中央委托省管的国家公园范围内的物质文化遗产保护和非物质文化遗产保护和传承，因保护的收益在地方，保护的财政事权和支出责任也应由地方承担，由国家公园管理机构履行。涉及到文物毁损评估、维修、考古等专业性强的工作，可委托第三方机构实施。

八   社区发展

国家公园范围内社区发展财政事权的争议，主要是对如何处理好保护与发展的关系认识不清。按照事权划分原则，社区发展受益范围是地方居民，地方对社区事务的信息掌握也最充分，应划为地方事权。但这并不意味国家公园管理机构不需要承担社区发展的责任。事实上，国家公园管理机构在吸收社区居民参与生态管护项目、生态旅游和特许经营项目、对社区居民进行就业引导和培训、引导社区产业转型等方面应当承担起相应的责任，需要将这些事权和支出责任在中央和地方之间进行划分。

1）将国家公园范围内和周边社区居民参与国家公园生态管护、生态旅游和特许经营项目，社区居民的就业引导和培训划分为中央财政事权，中央承担支出责任，由国家公园管理机构负责履行。

2）将设立国家公园社区发展基金、引导国家公园社区发展农村新型经济合作组织、引导社区发展绿色产业等社区发展事务，确认为中央和地方共同财政事权，由中央和地方共同承担支出责任，由国家公园管理机构和地方政府分别履行。

3）国家公园范围内和周边社区的基础设施建设、基本公共服务的提供、社会管理和市场管理等主要为地方财政事权，由地方承担主要支出责任。社区因为建设国家公园而失去发展机会造成的损失，包括基本公共服务能力不足、生产生活受到影响，通过中央对地方的一般性转移支付制度来解决，国家公园管理机构不负责补偿这个损失。

三.   结　　语

综合以上分析可以看出，与国家公园分级管理体制相适应，中央直管的国家公园主要为中央财政事权和支出责任，中央委托省管的国家公园主要为中央与地方共同财政事权和支出责任。这表明，一味强调中央财政事权或者是地方财政事权都是不可取的。具体的财政事权划分，则需要在以下两个因素中进行权衡：①财政事权划分的原则。需要在事权划分中体现中央统一领导以及公平、效率等基本原则；②财政事权划分的历史、现状和问题。国家公园各类财政事权划分不是凭空想象的，除了要考虑财政事权原则之外，还必须了解每一类事权的历史沿革，结合机构改革和管理体制机制现状对事权划分实践中的问题进行深入分析，并对未来事权划分的框架作出准确的判断和预测。从这个意义上说，每一类事权划分都需要科学、准确地回答过去是什么样子、现在的问题是什么、未来怎么改等关键问题。最终，国家公园财政事权和支出责任划分是在综合考虑财政划分的各原则，并结合事权变化的历史、现状和未来变化趋势的基础上作出的权衡。

事权一经确定，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府在国家公园为主体的自然保护地领域的支出责任。对于中央财政事权，原则上由国家林草局（国家公园管理局）安排经费，不要求地方安排配套资金。中央财政事权委托地方行使，通过中央专项转移支付安排相应经费。