国家公园是韩国自然生态保护系统的核心, 是自然与文化景观保全与保护、可持续发展的代表^[1-2]。自然保护区保护着我国最具代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种, 以及有特殊意义的自然遗迹。韩国国家公园和我国自然保护区虽属不同的保护形式, 但在生物多样性保护、科研监测、公众教育、社区共管等方面有许多相通之处。同时, 中韩两国地理相邻、人文相通、经贸互补, 韩国国家公园的管理经验对我国自然保护区管理具有借鉴和启示意义。

为加强中韩两国在野生动植物和生态系统保护方面的交流和合作, 并落实《中华人民共和国国家林业局和大韩民国环境部关于野生动植物和生态系统保护合作的谅解备忘录》中的“自然保护区管理交流”协定, 双方协定每两年在中国和韩国轮流举行工作组会议。2016年, “中韩野生动植物和生态系统保护合作专家研讨会”在韩国首尔举办, 笔者参加了此次会议。双方在自然保护区和国家公园管理方面进行了政策研讨、最佳案例交流和实地调研, 加强了双方在生物多样性保护、自然保护区、国家公园管理等方面的交流和学习。通过此次会议, 笔者收集到韩国国家公园的相关信息, 并于2016年8月26—28日实地调研了韩国智异山和无等山2个国家公园, 使我们对韩国国家公园的建设和管理有了比较全面的认识和了解, 结合我国实际, 也获得了一些思考和启发。

一.   韩国国家公园概况

韩国国家公园作为“代表韩国的自然生态系统、自然以及文化景观的地区”^[1], 是为了保护和保存自然与文化景观以及实现可持续发展, 由韩国政府特别指定并加以管理的地区。

韩国政府自1967年指定首个国家公园——智异山国家公园以来, 至今已指定的国家公园有22个, 其陆地及海上面积共计达到6 726. 246 km², 占韩国陆地国土面积的6. 7%。韩国国家公园分为3种类型:山岳型、海岸型和历史遗迹型。在22个国家公园中, 有17个山岳型公园、4个海岸型公园和1个历史遗迹型公园。除汉拿山国家公园(由所在地自治政府管理)以外, 其他21个国家公园均是由韩国国家公园管理公团管理。

韩国国家公园管理公团是韩国唯一的专业管理国家公园的机构, 隶属韩国环境部。韩国国家公园管理公团是韩国国家公园管理的主体, 在环境部部长委托授权下开展对国家公园资源的调查和研究, 负责保护和管理国家公园的自然与文化资源, 同时在国家公园内建造各种设施并负责维护, 指导国家公园的有效使用, 并承担国家公园宣传工作等。

二.   韩国国家公园管理经验

一   完备的法律基础

法律法规是管理国家公园的基本依据, 是保护自然与历史文化资源的重要手段。韩国于20世纪80年代颁布了《自然公园法》 《自然公园法实施令》 《自然公园法实施细则》等一系列法律法规, 以法律形式明确了国家公园保护管理等相关事项。这些法律法规具有非常强的操作性和执行性^[1]。韩国从第一个国家公园的建立到国家公园系统的形成都伴随着法律的制定、颁布和实施, 关于国家公园的任何决策、管理、经营和建设都按照法律规定的程序进行。

二   统一的管理主体, 实行绿色健康的管理政策

韩国政府于1986年确立了“国家公园应由国家直接管理”的方针。韩国国家公园管理公团是国家公园管理的主体, 依据《自然公园法》第44条的规定设立。《自然公园法》明确规定了设立国家公园管理公团的程序、步骤, 以及该机构的性质、经费来源等, 使国家公园管理主体实现了统一。这种统一化的管理体制使管理主体明确、责权明晰, 国家公园管理公团在法律规定的范围内对每个国家公园行使管理权, 在管理决策方面基本不受地方政府和其他部门及经营企业的干预。

韩国国家公园管理公团按照“保护优先”的管理理念^[1], 依照《自然公园法》有关规定, 在保护的前提下, 以最小化的利用, 重点开展国民环境教育和宣传, 倡导健康绿色的游览文化。国家公园鼓励访客步行, 倡导“慢行文化”, 除建设必要的保护管理、科研监测、灾害、安全事故防范、生态防护设施外, 极少建设破坏自然环境及景观的设施。

三   充足的资金和人员保障

韩国国家公园从2007年开始不收门票, 政府每年安排3 000亿韩元(约合人民币18亿元)用于21个国家公园(汉拿山国家公园除外)的保护和管理工作, 并且每年按照0. 1%的比例增加。按照这样的投资规模, 每个国家公园每年将获得国家132亿韩元(约合人民币8 600万元)的投资。充足的资金为韩国国家公园的建设和发展奠定了良好基础。此外, 为了解决国家公园私有土地的管理问题, 韩国政府从2006年开始将赎买国家公园内私有土地纳入政府预算, 仅2016年就投入60亿韩元用于购买湿地、景观、岛屿等私有地。同时, 韩国政府为履行“爱知”目标(UN CBD Aichi Target 11, 联合国爱知生物多样性目标, 2010年联合国在日本名古屋提出了20项爱知生物多样性目标, 主要内容包括把生物多样性主流化、减轻生物多样性的压力与永续利用、保护并改善生物多样性的状况, 提高生物多样性带给人类的惠益), 制定了《国家保护区域扩大及管理改善推进计划》及相关奖励、鼓励政策, 支持各地方建立新的保护地并改善管理。

与充足的资金相对应, 韩国国家公园的管理人员也能够充分满足国家公园管理的需求。韩国国家公园管理公团目前有员工1 245名, 其中有180名员工在国家公园管理公团本部工作(约占员工总数的14%), 其余人员分布在各个国家公园, 负责国家公园的具体工作。除这些人员外, 针对国家公园内因特殊保护需要设立的“特别保护区”的管理, 另安排有1 300多名员工负责“特别保护区”的相关管理工作。

四   宣传教育工作针对性强, 公众环保意识高

韩国民众普遍有着较高的自然和生态环境保护意识, 这除了与韩国民众较高的国民素质有关外, 也与韩国国家公园管理机构多年来在生态环境保护宣传教育方面的努力分不开。国家公园除了承担资源与环境保护工作外, 最重要的任务就是开展公众环境教育。国家公园管理机构通过开展丰富多彩的宣传教育活动, 引导周边社区及访客自主参与国家公园管理, 让社区居民及每位来到国家公园的访客都能得到环境教育和保护体验, 并且充分利用电视台、广播、网络等各种宣传媒介, 积极搭建国家公园保护管理的宣传平台。这不但增强了国家公园从业人员的职业自豪感, 也使民众对国家公园有了更多的理解、认识和认同, 使国家公园不但成为韩国民众最理想的休闲地, 也成为他们最向往的工作和生活地。

五   及时周到的访客管理措施

韩国国家公园先进的管理还体现在对访客的管理方面, 针对各种访客群体的需要, 国家公园管理机构会及时、周到、科学、合理地制定管理措施, 改进管理方式。在国家公园设施建设方面, 公园管理机构通过提高进出道路、露营场所、紧急避难所、卫生间等现有公园设施的功能性和便利性, 建设“自然友好型”公园设施, 为访客提供便利; 在一些易发生自然灾害的国家公园, 公园管理机构会预先建立预警机制, 提前发出警报并告知访客; 在国家公园内设有医疗应急设备, 如自动心脏病人救护设备, 可以帮助一些危急病人及时得到救助; 针对一些国家公园内带儿童露营的访客数量增多的情况, 国家公园通过增加紧急避难所、露营地数量, 采取“预约制”, 以最少的收费标准(每晚约合人民币50元)满足访客需要; 一些国家公园还建立了“无障碍探访路”体系, 使一些残疾人员或其他不方便人员也能够进入国家公园游览; 同时, 通过积极在国家公园内实行“绿色积分制”, 用垃圾换积分, 用积分换礼物, 激励进入国家公园的访客及时带走随身垃圾, 保持国家公园环境卫生。

六   特色鲜明的社区共管

国家公园建立后, 当地社区居民的生产生活受到限制, 经济发展受到一定影响。为了改善那些由于被指定为国家公园而遭遇各种不便地区居民的生活条件, 国家公园管理机构积极沟通各利益相关方, 形成各种合作体系, 开展以社会间接资本为主的支援项目, 有效防范摩擦, 与地区社会形成互助共赢关系, 促进相互发展。自2008年起, 政府通过增加预算, 提升国家公园当地居民的福利水平, 改善生活环境, 开展形式多样的支援居民项目。目前在许多国家公园比较流行的“名品小镇”项目, 是国家公园管理机构选择一些适宜的村庄、集镇, 通过给予适当的资金、技术、信息支持, 帮助社区发展“自然友好型”旅游, 将这些村庄、集镇打造成适宜观光、游憩、避暑、住宿、疗养的场所。“名品小镇”的发展, 一方面提高了当地社区居民的经济收入, 改善了他们的生活条件, 另一方面也提高了国家公园的知名度, 吸引更多的访客到国家公园游览。

七   完善的志愿服务机制

为了使地区居民或访客体验国家公园的管理工作, 增进对国家公园的自然、历史、文化资源价值的理解, 韩国国家公园管理机构组织开展各种符合国家公园特点的志愿者服务活动。志愿者招募方式采用刊登征集广告、志愿者参与报名的方式, 目前不同专业领域的200多名国家公园志愿者正在开展活跃的服务活动。韩国国家公园管理公团严格依据《志愿服务活动基本法》和《国家公园志愿服务制度运营规则》开展国家公园志愿活动的相关管理工作。按照这些法规文件对志愿服务活动计划、活动范围、具体业务、志愿者义务、志愿者管理、志愿服务评价等的要求, 开展符合不同国家公园特点的志愿服务活动, 吸引社会公众参与国家公园管理, 激发人们对生态环境保护、物种保护的兴趣, 促进公众更好地理解国家公园管理工作。

三.   对中国自然保护区建设与管理的启示

截至2015年底, 我国已建各级各类自然保护区2 740个, 总面积1. 47亿hm², 占我国国土面积的14. 84%。我国已基本形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络。目前, 我国自然保护区正由“数量型”向“质量型”转变, 许多工作急需完善。国家公园是韩国自然生态系统的核心, 是自然与文化景观保全与保护、可持续发展的代表。中韩两国地理相邻、人文相通、经贸互补, 韩国国家公园的管理经验对我国自然保护区的管理具有一定启示和借鉴意义。

一   加快完善自然保护区管理相关法律法规

我国管理自然保护区最重要的法律依据是制定于1994年的《中华人民共和国自然保护区条例》 (以下简称《自然保护区条例》)。该条例的颁布具有里程碑的意义, 为我国各类自然保护区的建设和管理提供了有力的法律依据, 也为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实基础。到目前为止, 我国基本形成以《自然保护区条例》等国家立法为基本法, 地方法规为重要组成部分, 我国已加入的相关国际公约为补充的法律体系。随着我国自然保护区事业和社会经济的迅速发展, 自然保护与经济发展的矛盾越来越突出, 由于《自然保护区条例》制定较早, 在效力位阶上也较低, 在我国自然保护区管理实践中出现了许多困难和问题^[3-5]。因此, 要加快我国自然保护区立法进程, 制定和颁布具有更高约束效力、综合性的自然保护区法, 在立法目的、保护范围、核心制度、保障机制、公众参与、法律责任等方面要有所突破, 全面推进我国自然保护区立法进程, 使之能够尽快适应我国目前发展形势的变化。新法规要理顺自然保护区管理体制, 解决影响自然保护区管理效率的职能交叉问题, 对涉及自然保护区管理的土地权属、分类管理、生态补偿等重要问题作出明确规定, 提高涉及自然保护区相关违规违法开发建设活动的处罚标准, 全面提高自然保护区违法成本; 要将保护区建设列入政府规划和财政预算, 明确保护区考核奖惩标准, 进一步完善保护区生态补偿制度^[3], 也要积极推动保护区“一区一法”建设, 明确保护区土地的所有权和使用权。尽快构筑科学、完善的自然保护区法律体系是我国自然保护区建设和管理的当务之急。

二   加大资金和人员支持力度, 奠定管理基础

与韩国完善先进的设施设备、充足的人员、较高的人员素质和积极性相比, 我国自然保护区的投入还十分不足。以“十二五”期间为例, 国家安排中央预算内投资15亿元, 用于支持150个国家级自然保护区基础设施建设, 平均每个保护区5年投入0. 1亿元(每个保护区每年200万元), 资金投入严重不足, 而对于地方级自然保护区, 资金投入则少之又少^[6-12]。尽管利用资金有限, 保护区管理部门通过吸收当地社区群众参与管护, 积极开展生态恢复、科研监测等工作, 使自然保护区内的自然资源及生物多样性得以保存。但由于资金短缺, 我国仍约有2 / 5的自然保护区没有办公经费, 近1 / 3的保护区没有固定人头经费, 除了国家级自然保护区之外, 其他大部分自然保护区基础设施不完善^[7]。由于资金短缺, 加上管理基础薄弱, 管理队伍整体素质偏低, 自然保护区管理部门在处理与当地政府及社区群众等相关利益方的关系方面往往力不从心。因此, 必须进一步加大我国自然保护区投入力度, 将自然保护区建设与运行基本费用纳入各级政府财政经常性预算, 积极吸收社会资本参与自然保护工作, 进一步加强自然保护区的宣传教育、社区共管、科研监测等基础工作, 规范自然保护区的建设和管理。

针对当前我国自然保护区资金投入逐步增多, 但总额还不能完全满足需求的情况, 要着重理顺自然保护区投入机制, 以统一、全面、高效的管理体制为基础, 建立“政府投入为主导、其他社会投入为补充”的多层次、多渠道、多元化的自然保护区投入机制, 保证已有资金投入公平、合理、高效, 积极引入市场机制, 充分发挥财政资金的导向功能, 吸引各方投资, 多渠道、多层次地增加自然保护区建设及管理投入。自然保护区主管部门应通过整合现有各项建设管理资金, 制定有关资金管理办法, 确定各项资金的使用范围、内容及方式, 有效提高自然保护区建设管理资金使用效率, 确保自然保护区管理资金的合理分配和高效使用^[3-6]。

三   实行统一规范管理, 推行绿色友好方式

我国自然保护区实行“综合管理与分部门管理相结合”的管理体制。目前我国自然保护区分别隶属林业、环保、海洋、农业、地质矿产、水利等部门, 环保部门同时负责全国自然保护区的综合管理。在这样的管理体制下, 由于多头管理的存在, 在自然保护区管理方面各自为政、职责不清、管理混乱、效率低下。同时, 我国自然保护区内及周边人口众多, 当地社区对自然保护区自然资源依赖性高, 在自然保护区内不仅有采樵、挖药、放牧、垦殖等维持生计的生产活动, 还有各级地方政府支持、参与的水利水电、矿产、旅游等资源开发活动^{[7, 11-12]}。在这些开发活动中, 普遍存在毁林占地、建设公路、大兴土木、建造楼堂馆所、修建索道等情况, 不但使保护区生态系统被分割、破碎化, 也进一步加剧了保护区环境污染和景观污染, 严重干扰、影响了野生动植物的生存和繁衍^[7]。韩国国家公园也曾经历过“多头管理”的问题, 但经过韩国政府不懈的努力, 随着国家公园管理公团的成立, 以及相关法律法规的完善, 统一规范的管理体制使韩国国家公园管理规范而高效。因此, 要提高我国自然保护区的管理效率, 必须实行统一化、规范化的管理体制, 实行垂直管理, 解决政出多门、多头管理的不利局面。按照我国生态文明体制改革的总体要求和部署, 以构建产权明晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系为契机, 建立全国统一、相互衔接、分级管理的自然保护区管理体系, 逐步解决目前自然保护区管理中部门职责交叉、重叠冲突、管理水平不一等问题。同时在自然保护区管理中推行“绿色友好”管理方式, 坚决杜绝不合理的开发行为, 保护自然保护区生态系统的完整性、原生性, 避免人为活动的干扰和破坏。

四   加强公众宣教力度, 提高公众保护意识

尽管在公众环境保护宣传教育方面我国已付出很多努力, 也做了许多工作, 近年来我国社会公众的生态环境保护意识也有了很大提高, 但与我国恶化的环境状况和严峻的环境形势相较, 社会公众对环境状况变化趋势仍持盲目乐观态度, 对环境问题的重视程序还很低, 大众普遍环境道德意识较弱, 环境知识严重匮乏, 参与环境保护实践活动的水平还很低。政府官员环保意识薄弱, 在追求经济发展过程中很难真正考虑生态环境保护问题, 在保护与发展存在矛盾的时候, 宁愿牺牲环境换取经济发展; 很多社区群众有着原始朴素的生态保护价值观, 但随着现代经济和新兴文化的冲击, 这些“朴素的生态观”文化传承困难; 中小学的环境保护教育也还未成为主流科目, 环境保护从娃娃抓起还需走很长的路; 开发企业以追求利益最大化为目的, 对各种开发建设活动造成的污染和破坏熟视无睹, 大力攫取自然资源后造成的污染和破坏往往无人治理。种种环境损害行为归根到底是由于人们缺乏对环境的正确认识。

解决各种环境问题, 前提要使人们正确认识环境、对待环境问题, 使人的行为与环境相和谐。因此, 在我国自然保护区管理中, 要将科普宣教工作作为重点, 开展针对性强、形式多样的自然保护教育工作, 使全民在对自然生态环境保护具有最基本认知的基础上, 能够有渠道、有方式、有能力参与生态保护, 真正提升社会公众的生态环境保护意识和实践能力。自然保护区管理机构在将巡护工作作为日常管理工作重点的同时, 也应将环境教育工作融入到日常管理的方方面面, 通过定期面向不同群体开展形式多样的自然保护宣传教育活动, 制作并免费发放自然保护教材、图片、挂历、装饰品等, 积极宣传自然保护知识, 引导和帮助社区群众保护和传承当地优秀的生态保护传统文化, 逐步转变政府、企业等与自然保护区保护管理工作息息相关的利益群体观念, 努力提高自然保护区相关利益群体的环境保护责任感和使命感。

五   重视生态旅游管理工作, 创新生态旅游管理方式

目前我国许多自然保护区在开展生态旅游工作, 与“遍地开花”式的生态旅游不相适应的是落后、欠规范的自然保护区生态旅游管理工作。自然保护区生态旅游虽然被限制在自然保护区实验区内开展, 且旅游设施及开发规模都受严格限制, 但受经济利益驱动, 加上自然保护区管理机构在当地无奈的“弱势”地位, 自然保护让步不合理的旅游开发的情况屡见不鲜。自然保护区生态旅游“重开发、轻管理”, 以追求经济利益为第一任务, 从而导致保护区内各种环境问题的产生。自然保护区生态旅游开发者普遍喜好大兴土木, 道路、索道、宾馆、亭院、楼阁等人工设施成为生态旅游开发的重点工作^{[7, 11-12]}。在游客管理方面, 环境容量往往只是生态旅游规划中的一个数字, 实际管理中很少成为管理依据, “超标”接待问题普遍存在; 环境教育也很少在生态旅游开发管理中体现, 游客走马观花, 带来了门票收入却也留下了不少环境问题。当地政府参与, 旅游开发公司投入、建设、运营是自然保护区旅游开发的基本模式, 门票收入及其他经营性收入是许多自然保护区旅游开发的主要收入来源, 当前的旅游管理工作也主要围绕收门票、其他营利性经营活动来开展, 当地社区除少数人能够被吸纳从事旅游管理工作外, 大部分还很难进入旅游开发产业链, 社区居民很难从中受益。

因此, 要积极开展自然保护区生态旅游标准化、规范化管理工作, 创新管理方式, 使自然保护区生态旅游管理工作得到足够重视, 使自然保护区生态旅游更加富有特色。要加强自然保护区管理机构对自然保护区旅游开发的监管力度, 特别是在自然保护区总体规划中, 要明确“自然保护区属于禁止开发区域, 严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发、建设活动”。生态旅游规划不可规模过大, 不能以“度假村”“城市公园” “风景名胜区”等为目标开展自然保护区生态旅游。自然保护区与城市公园和一般景区不同, 需抓住自然保护区保护管理的重点, 规划科学合理、适宜保护区特色和发展方向的项目, 明确其旅游开发应以自然游憩为主, 景点开发也不应破坏原有自然风貌, 不应进行过多的修建和整饰, 要严格控制交通、旅游等人工设施建设的规模。

六   创新社区共管模式, 提高社区自主性

自然保护区在建立前是当地社区生存的家园, 由于建立自然保护区限制了经济发展, 当地社区为自然保护作出了巨大贡献, 但他们的生活却贫困落后。自然保护区建立后管理工作离不开当地社区的支持、配合和参与。保护区管理部门应当采取措施, 调动当地社区居民参与自然保护区管理的自主性和积极性, 积极帮助当地社区转型经济发展方式, 提高当地居民收入, 改善他们的生活。只有解决好自然保护区与当地社区的关系协调问题, 将当地社区居民的生存和发展问题当作自然保护区管理工作的重点来抓, 才能使自然保护区得到更好的保护和发展。韩国国家公园管理中社区工作占据了重要部分, 除政府对国家公园内的社区进行各种资金支持外, 国家公园管理局也积极对社区开展各种形式的支援活动, 形成了互助共利、共同发展的良好模式。借鉴韩国国家公园的先进经验, 在我国自然保护区管理中, 应当设立自然保护区社区建设专项扶持资金, 重点加大自然保护区社区发展投入, 着力解决好集体林区居民生计和移民问题, 帮助贫困林户、农户转产转业, 提供必要的技术、资金、信息支持, 开展符合当地特色的农产品加工、传统工艺培训教育活动, 帮助社区居民提高收入。同时, 也要持续不断地开展科普教育工作, 帮助当地社区提高对自然保护区的认知, 充分发挥当地社区参与自然保护的自主性, 使他们能够积极主动地加入自然保护区管理工作中。

七   积极探索建立符合我国特色的自然保护志愿服务机制

在自然保护和环境保护方面, 许多国家已建立了志愿者服务机制, 特别是以欧美国家为代表, 志愿者服务体制已相当成熟。许多国家的志愿服务活动已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道, 形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。而我国的志愿服务活动刚刚起步, 特别是在自然和环境保护方面的志愿服务活动还未发展起来。志愿服务活动是每个文明社会不可缺少的一部分, 是我国生态文明建设的重要方面, 能够从一定程度上解决我国自然保护区资金和人员匮乏的问题, 有必要尽快组织开展我国自然保护区的志愿服务活动相关研究工作, 也可建立适合我国国情、符合我国特色的自然保护区志愿服务机制。在自然保护区管理中, 可借鉴韩国国家公园志愿服务活动的经验, 一些基础良好、管理规范的自然保护区也可积极开展志愿服务活动的试点工作, 根据自身管理工作的需要, 制定招募条件、方法和程序, 小规模招募符合条件的志愿者帮助保护区开展宣传教育、社区共管、科研监测等工作, 为我国自然保护区志愿服务机制的制定积累经验。

自然保护区是我国最为重要的一种保护地类型, 它保护着我国所有类型的陆地生态系统和绝大多数的野生动植物种, 在我国现有保护地类型中, 其不论在数量还是面积上都占据很大优势。目前我国已形成布局基本合理、类型较为齐全的自然保护区体系, 也初步形成了较完整的自然保护区管理体系和相对完备的科研监测体系。自然保护区不仅是我国自然教育的重要阵地, 也成为实现可持续发展的重要区域。国家公园已在韩国经过很长时间的探索和发展, 成为韩国建设和发展较为成熟的保护地类型。本文从法律法规、资金、环境教育、社区共管等多方面对韩国国家公园和我国的自然保护区进行了分析总结, 以期能够使我国自然保护区管理实践得到更多启发和帮助, 因现有资料有限, 相关分析和结论还不够深入和全面, 应在下一步工作中对各项具体工作进行更加深入的调查和分析。同时, 目前我国正在开展国家公园体制试点工作, 国家公园建设相关工作都还在探索之中, 韩国国家公园的成功经验对我国国家公园建设也有很多借鉴和参考之处。