为探究地方政策对我国林业融资的影响，既要宏观地、历史地看待政策的发展变动，同时又要考虑到林业的发展需要较多政府资金支持。因此，本文对新一轮集体林权改革背景下我国集体林区林业融资政策及现状进行梳理。

2008年中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中明确了集体林权制度改革的主要任务。其中，为推进集体林区林业金融改革，中央政策有两方面顶层设计：①建立支持集体林业发展的公共财政制度，加大对林业基础设施的投入和对林业金融的补贴力度；②推进林业融资改革，拓宽林业融资渠道，加快建立政策性森林保险制度以提高农户抵御自然灾害的能力。

中央出台的林业融资政策主要有以下3类：①林业贴息贷款政策。自1986年《关于发放林业项目贷款的联合通知》开创了我国林业贴息贷款政策的先河后，经过36年的摸索实践，逐步放开贷款主体和客体限制，将农户经营贷款和林场经营贷款等多种项目纳入贴息范围，显著带动了林业及配套产业的发展。②林权抵押贷款。自2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》首次以政策的方式规定林业经营者可以以林木为抵押申请银行贷款后，经过十余年的发展，2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权的质押担保业务，逐步扩大了林权抵押范围。③多元化金融服务。2017 年，中国银行业监督管理委员会、国家林业局、国土资源部三部门联合颁布《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，并将福建省“福林贷”模式、浙江省小额贷款管理模式等典型案例写入该文件。2014—2018年相关部门相继颁布多项指导意见，鼓励开展符合林业发展的多元化金融服务。

总体来看，我国集体林区的林业资金处于供不应求的态势。目前金融机构对林业提供的资金远不足以支持其运营及扩张需求，且长期资金供给不足，不论是总量上或是期限结构上都与长期资金需求不匹配^[11]。由于包括政府投资在内的各类投资是林业融资的主要来源，因此本文梳理了1978—2018年的林业投资情况，以便后文更好地分析地方融资政策。由《中国林业和草原统计年鉴》^[12]1978—2018年林业投资额（见图1）可以看出，近40年来林业投资数额不断增加，尤其在进入21世纪以来变化明显。自2008年实行集体林权改革政策后，林业的投资额有了显著增长。2019年林业投资共4525.59亿元，其中资金主要来源于中央财政、地方财政、国内贷款、外资、自筹资金和其他社会资金，各资金来源占比如图2所示。其中国家投资（包括中央预算内基本建设资金、中央财政资金、地方资金）对林业的投资占比为58.61%。2019年林业投资分地区情况如图3所示，其中华北地区包括北京、天津、河北、山西及内蒙古，东北地区包括黑龙江、吉林与辽宁，华东地区包括上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东，中南地区包括河南、湖北、湖南、广东、广西、海南，西南地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏，西北地区包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，其他部分指的是局直属单位，如大兴安岭。统计未包括香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾省。

图  1  1978—2018年林业投资额变化情况

图  2  2019年林业投资资金来源

图  3  2019年全国林业投资区域概况

根据国家林业和草原局的统计^[13]，2018年林业投资完成额情况如表1所示。

目前，我国林业融资的需求方主要有两大类，一类是林农，另一类是新型林业经营主体。集体林权改革后不论是林农或者是新型林业经营主体都对资金有着极大的需求量。而从林业融资的供给方面看，这些林业主体的融资渠道有两类，一类是内源融资，即主体的自有资金；另一类是外源融资，即主体通过借款、补贴或者上市融资等渠道获得资金。外源资金来源的渠道主要有亲友借款、金融机构借款、社会资本、民间借贷与国家支持补贴，其中主要的外源融资来源于亲友借款与金融机构借款。尽管资金来源渠道多样，但总体而言，现有的融资渠道并不能完全满足农户对资金的需求，且相比农户，新型林业经营主体存在更大的融资缺口。虽然集体林改后中央的融资政策极大地促进了林改成果的巩固，但是由于各集体林区所在地区资源禀赋、经济发展水平等方面存在异质性，地方政府在贯彻中央的林业金融政策的基础上，也出台了结合自身特点的融资政策。下文结合不同地区的政策进行多案例分析。

考虑到林业主体融资数据的可得性、各地林业统计数据完整性及数据的时效性，同时为了对我国不同地区采取的林业政策产生的融资效果进行对比分析，本文采用多案例分析法进行对比研究。归纳式、探索性的多案例分析法有别于单案例分析法，可以在获取更丰富、详实的信息的基础上进行对照比较，进而提高命题的有效性^[14]。

结合研究主题与抽样调查方式，本文在案例选择时确定了如下标准：①主体案例具有一定的代表性，林业发展情况在所处省份较为典型；②林业局在当地制定了一系列促进主体融资的政策措施，且这些措施已取得一定成效；③关于林业主体融资的数据较为详实和新颖，具有研究的可行性。基于此，在研究的东南、西南、东北集体林区中，东南集体林区属于林业发展的优势地区，人工林占比大，分别选取浙江省遂昌县、福建省沙县区作为代表；西南集体林区则多为生态脆弱地区，是生态恢复区与建设区域，选取四川省蓬安县作为代表；东北集体林区发展以平原林业为主，即农田、沟渠等地的防护林，选取辽宁省本溪县作为代表。通过选择不同省份具有代表性的4个县区进行案例分析，阐述地方政策对林业融资的影响。

长久以来，林业融资存在着“融资难”“融资贵”等问题^[15]。随着集体林权制度改革的不断深化，目前也有越来越多的学者集中关注林业融资这一领域。有学者基于宏观角度，认为林业融资存在供不应求的态势，尤其是长期资金^[11]；也有学者基于农户个体的信贷需求，认为不同类型的农户对林业的信贷需求具有异质性，不能一概而论^[13]。这种异质性的分类角度主要集中在3个方面：①地区经济发展差异，相对于欠发达地区而言，发达地区与农林业相关的贷款需求较低^[16]；②政策差异，如林业补贴政策等政策的促进作用^[17]；③农户自身禀赋^[18]与偏好^[19]的差异，如年龄性别^[20]、家庭结构^[21]、是否自己拥有土地或林地^[22]、农户所拥有社会资本的多寡^[23]、农地流转特征^[24]、农户金融知识的丰富程度^[25]、是否享受过林业优惠政策^[26]等都会影响农户的融资需求。林业主体常见的外部融资方式如表2所示，展现了不同融资方式之间的比较优势与劣势。

除使用以自有资金为主的内源融资与多种外源融资的方式进行资金融通外，林农融资还受政府政策的影响。国外学者对政府财政奖励能否有效鼓励小规模森林所有者进行了研究，Royer等^[27]、Boyd^[28]在研究中指出两者间存在积极关系，而Jacobson等^[29]则对政府财政激励对促进美国森林可持续管理方面持负面态度。对我国而言，政府通过税收等财政手段及制定政策、办法等方式，借助补贴、鼓励政策等直接或间接作用于林业主体。具体的作用途径如图4所示，主要有3条：第1条途径（R1）是通过出台各种政策及补贴，或创新融资模式直接作用于林业主体；第2条途径（R2）是对金融机构进行补贴及政策指导等，支持金融机构通过贷款等融资方式对林业主体开展贷款贴息及林权抵押贷款等金融业务；第3条途径（R3）是加强普惠金融建设，通过建立完善的公共服务体系和金融基础设施，或为林业主体提供金融教育，使其更能接受多样化融资渠道。

图  4  林业政策主要的3条作用路径

本文属于归纳性、探索性的案例研究，遵循典型的归纳逻辑。数据及研究资料的多渠道来源是研究问题的重要保障。在对单个案例资料的收集分析过程中，先提炼出与研究主题相关的内容，再进行概括与归纳总结，而后在多个案例中归纳提炼异同点，在承认共性的基础上突出每个案例的特点，以探讨地方政策对林业融资的影响，并利用事实阐述、图表等方式展示并强化理论与证据的关系。

本研究选取各案例地的特点如表3所示。

沙县区位于福建省中部，隶属于福建省三明市，林业资源十分丰富，是我国南方重点林业县、全国农村改革试验区。沙县区为促进林业发展、提高生产力，采取了以下改革措施对林农和新型经营主体进行融资：①创新林业金融产品（R2）。协调金融机构创新推出符合林业生产的长周期、低利率的林业金融产品，采取“先造后补”的方式给予贴息。例如，开发“碳汇贷”“福林贷”以拓展林地经营权抵押贷款。②创新林业社会融资方式（R3）。完善政府引导、社会参与、金融支持等多渠道投入机制，探索发行森林资源资产债券，支持符合条件的龙头企业上市融资，对符合条件的林业企业给予省级财政资金扶持，并引入保险业长期投资资金，探索林业“投保贷”一体化运作。③深化林票制度改革（R3）。林票制是指国有林业企事业单位与村集体经济组织及成员共同出资造林或合作经营现有林地，按投资份额发放的股权（股金）凭证，具有交易、质押、继承、兑现等功能。建立出票人、保证人、监管人相互独立的林票风险隔离制度，推进林票标准化建设，建立林权收储机构监发林票机制，试行林票市场化交易，确保林票发行的正当性、价值的公允性、交易的合法性。④探索林业碳票制度建设，制发林业碳票，允许森林固碳增量参与碳中和抵消。同时发展林业碳票组合融资模式，开展林业碳票期货交易试点，并开展诸如林业碳票中远期交易、融资回购等创新型业务。此外，由于沙县区土地流转速度较快，政府特地推出了有利于土地规模化生产经营及产业化发展的农村土地经营权抵押模式（R1），即以集中连片的土地经营权为抵押物、面向“大户”的“沙县区模式”，拓宽了融资渠道，提高了融资效率。

2019年，三明市率先开展以“合作经营、量化权益、自由流转、保底分红”为主要内容的林票制度改革试点，沙县区以此为契机，全力深化林业改革，推进生态增绿、林农增收、村财增效。2021年3月26日，全国首笔林业碳汇收益权质押贷款落地三明市，发放给企业法人，额度100万元。同年4月，全国首笔林票抵押贷款在沙县区富口镇发放，发放给林业大户，额度13万元；沙县区首笔林业碳汇开发贷款落地，发放给国有林场，额度为200万元。2021年5月27日，全国首笔三明林业碳票质押贷款发放给企业法人，额度为51万元，并由中国人民财产保险股份有限公司三明市分公司对林业碳汇价格提供保险，实现碳票的保值增值。此外，沙县区林业局与银行合作也进一步加强了碳汇金融产品创新，即时推出碳汇开发贷，在助力林业碳汇项目开发的同时解决了沙县区国有林场的融资需求。

遂昌县地处浙江省的西南部，是浙江的林业大县和重点林区县，也是国家级生态示范区、全国重点生态功能区。遂昌县2016年被列入全国集体林权制度改革试验区，在响应国家林改政策同时大力发展林业金融改革，为林农和新型经营主体提供融资服务。针对遂昌县林业发展的特点，当地政府林业金融改革的主要做法有3个：①创新3种模式，推出实用型林权抵押贷款业务（R1）。具体地讲，首先是创新免评估小额循环贷款模式，又被誉为“遂昌模式”，即针对30万元以内的小额贷款，由借款人提供林权，金融机构根据借款人森林资源状况核定授信额度，经林权管理部门办理林权抵押登记手续，授信林农可以在有效期内随时到金融部门办理贷款；其次创新农村互助担保社贷款模式，引导和鼓励具有一定条件的村民委员会、农村专业合作社或10个以上农户组建“农村互助担保社”，并缴纳一定的担保基金，同时促进担保社与银行间的合作，贷款额度原则上不超过农村互助担保社担保基金总额的10倍；最后创新公益林补偿收益权质押贷款模式，深入实施公益林补偿收益权质押贷款试点，林农凭借林业部门开具的公益林补偿收益权证明，直接到银行办理公益林补偿收益权质押贷款。②完善林业社会化服务体系，建立林地经营权流转运行机制（R3）。首先是出台了全方位的政策保障，如《遂昌县林权抵押登记管理办法》《遂昌县林权抵押贷款贴息政策》等系列政策，实现了林权抵押贷款的制度化与规范化。其次是建立了机构一条龙服务，成立了管理、交易、收储等林改服务机构。其中，林权管理中心负责提供林权确认登记及林权抵押贷款登记备案等服务。最后是推进林地经营权流转功能，赋予“经营权流转证”一定的物权功能。此举消除了林地实际经营权人和金融机构的顾虑，成功盘活了森林资产，提高经营信心。③增强林权管理，加强多层次风险管控（R3）。从森林资源保护、林权资产信息管理、贷款贴息实时监管入手，有效控制林权贷款风险，降低了不良贷款率。截至2018年底，全县已累计发放林权抵押贷款31277笔（户），共计35.11亿元，其中小额贷款32.09亿元，占91.4%^[30]。

蓬安县辖于四川省南充市，地处嘉陵江中游，具有丰富的生物资源，植被种类繁多，有很多珍稀树种。林改后蓬安县致力于构建有效的林业融资体系，除加强财政渠道资金对集体林权制度改革的支撑，也引入了信贷与保险等金融产品。为将金融产品更好地引入林业系统的发展，蓬安县林业局2008年以来采取了以下措施：①加强与金融机构的战略合作（R2），与中国邮政储蓄银行、南充商业银行、中国人民保险集团股份有限公司等金融机构先后签订了资金额度达3亿元的战略框架协议；②建立金融机构、林改人员、林农的三方勘界登记制度，由三方人员组成工作小组当面解决林地确权的争议（R1）；③在林业部门的支持下金融机构与具有发展意愿且急需资金的林农当面谈判、协商协作，并给予较高的贷款支持和保险额度（R2）^[31]。经过多年的不懈努力，林业发展取得初步成效。

在林业部门、金融机构、林农三方的合力支持下，2014—2016年，累计支持蓬安县林业的信贷产品共计4.51亿元人民币，保险产品共计341万元，各年变化情况具体如表4所示。截至2016年底，蓬安县共落实林权抵押贷款89宗，面积0.12万hm²，贷款金额900万元。林业保险达77000宗，投保面积2.2万hm²，保费160万元，保额3.9亿元。从2014年到2016年，农民年收入中林业收入占比由20%提高到33%，从700元增加到820元，林业金融建设取得了显著成效。

本溪县隶属于辽宁省本溪市，位于辽宁省东部山区，是全国农村承包地确权登记颁证工作典型地区，林下经济发展蓬勃，自2008集体林权改革以来，林业建设取得基本成效。在政府对林业的金融支持上，本溪县政府主要从林权抵押贷款、林业财政贴息及森林保险方面入手，对林业主体进行支持（R1）。笔者于2020年参与有关集体林权制度改革调研时从本溪县林业局得到相关数据。本溪县于2015年成立了林业产业交易中心，开始探索规范林业与金融融合发展的新路径。2015—2020年累计办理林权抵押贷款52笔，共计金额6.12亿元，年均贷款6000余万元，有约3700 hm²林权作为抵押。其中农户贷款41笔，共计908万元；农林类企业贷款8笔，共计2.1亿元；国土公司3笔，共计3.94亿元。林权抵押贷款年利率在9%~10%之间。另有财政贴息业务，占贷款总额的3%，每年大概有6户农户办理总计10多万元贴息业务，主要用于林业经营、林业种植等方面。森林保险方面，本溪县的公益林和商品林都投保了森林保险，保费为每公顷15元，共计约27万hm²。保额根据林地类型即商品林和公益林的划分各有不同的标准，保险公司每年赔付额约有100万元，主要险种有火灾险、病虫害险等或多险种的综合。目前森林保险已初具规模，但仍然需要进一步开拓市场，不断提升林农和经营主体的投保意识。

如表5所示，这4个案例均受惠于集体林权制度及其配套改革，林业金融取得了长足发展，各地政府也分别通过推行不同的措施，因地制宜地推动林业融资的发展。具体而言，福建省沙县区及浙江省遂昌县的地方政策主要通过R1、R3途径促进林业融资；四川省蓬安县的地方政策对R1、R2途径有所涉及；辽宁省本溪县则主要通过R1途径促进该县的林业融资。

本文通过对我国具有典型意义的4个县区林业发展进行多案例分析研究，探究了不同地区地方政策对林业融资的影响途径。以福建省沙县区、浙江省遂昌县为代表的东南集体林区的地方政策主要通过直接补贴或创设新的融资模式、完善社会化服务体系建设促进当地林业融资；以四川省蓬安县为代表的西南集体林区主要通过完善金融制度、加强与当地金融机构合作推动林业金融的建设；以辽宁省本溪县为代表的东北集体林区主要通过提供优惠贷款、贴息、政府投保的方式补齐林业融资的短板。比较来看，集体林区普遍会大力发展林权抵押贷款、林业财政贴息、森林保险等业务，并建立各种争议解决机制以保证业务顺利进行；南方集体林区相对北方集体林区措施更多元，除采用直接资金支持外也注重间接的激励手段；在南方集体林区中，间接激励手段略有不同：东南集体林区注重改善社会公共服务与金融基础设施，拓展林业融资方式，加强林业金融管控以促进林业经济的发展活力与稳健；西南集体林区更多地注重加强政府与金融机构的合作，提高其贷款支持与保险额度，实现对林农及林业经营主体的间接注资。

对于东南集体林区而言，地方林业局可以加强与当地金融机构的合作，如通过提高贷款与保险额度、降低贷款门槛，使林农和新型经营主体有更多的融资渠道；另外要探寻适合本地特色的林业融资发展路径，例如，可以更多着眼于金融机构信贷产品的创新，在把握宏观改革政策方向的基础上发挥当地经济优势，推出更新颖的贷款产品。对于西南集体林区而言，地方政策可以更多地关注普惠金融体系的建设，相比北方林区，西南地区植被丰富，市场经济也较为发达，但地形多丘陵，限制了金融市场的发展，可以通过完善公共服务体系、疏通林产品产销渠道等方式发挥市场经济的作用和比较优势，支持林下经济的发展，提高林业的经济效益。对于东北集体林区而言，当地林业局可以向东南集体林区、西南集体林区借鉴经验，拓展对林业融资的路径，如通过与金融机构合作开发适合林业特点的金融产品，吸引民间资本投资林业，建立完善的林业金融社会服务体系等，以实现对林业的注资，加大对林业的支持力度。

首先，统筹协调林业发展的大方向。一方面要支持因地制宜的地方林业政策。要从全局出发，统筹协调好各地林业局具体举措，将有用的经验推而广之；另一方面也要协调各部门的工作，对于需要重点发展林业的地区给予适当的财政支持。其次是建立多层次的林业金融服务体系。一方面在宏观上给予金融机构补贴与政策支持，使其加大对林农的资金投入，另一方面完善林权抵押及林权流转的规范程序，减少林农在贷款时所出现的困难及门槛限制。同时要推动中小银行、村镇银行及小额贷款公司对于林业的支持。此外，还要加大互联网金融对新型林业经营主体的支持力度，利用大数据和云计算实现部分风险控制，实现线上线下相结合的互联网金融支持林业的模式，同时加强技术研发及监管活动。最后则是加强对林业金融市场的监管，维持公开透明的市场秩序，注重林业发展的稳健性。