党的二十大指出：“坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。”^[1]林业作为我国生态文明建设的重要内容，要始终坚持党对林业的领导，持续推进林业现代化发展。从理论层面看，学界研究中国林业发展的成果众多，主要集中在林业史考察、林业现代化发展理论与实践等方面，出版了诸如《毛泽东论林业》《周恩来论林业》《中华大典·林业典》《中国近代林业史》《中国林业科学技术史》《林业工作改革创新与现代林业建设》《梁希与中国近现代林业发展研究》等代表性著作，基于历史学、经济学、管理学等学科视角形成了对中国林业发展的历史分期、林权改革、林业产业等问题的集中探讨。但从中共党史学科出发，考察党领导中国林业发展的历程、成就与经验的相关研究较少。党的十九届六中全会指出要“从党的百年奋斗中看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功”^[2]。因此，在借鉴已有成果基础上，通过分析、研究党和国家颁布实施的政策与相关实践，对党领导林业发展的百年抉择进行线性梳理，揭示其经验启示，既是系统总结百年来党领导中国林业发展取得成就的现实需要，也具有研究阐释党的二十大精神、丰富中共党史研究内容的重要学术价值。

一.   革命根据地时期林业的艰难探索阶段（1927—1949年）

在新民主主义革命时期，党对林业建设进行了初步探索。井冈山革命根据地的开辟，使党领导我国林业事业有了相对稳定的实践场所。满足人民群众需求，大力发展生产，是革命根据地得以存续的群众基础与经济前提。

大革命失败后，党开始了在井冈山的斗争，但因敌军的经济封锁，使红区缺乏日常必需的盐、布与药材等，割据地区的战士与民众缺衣少粮、进款较少，这种生活困难状况直接影响到了革命队伍的内部团结。而革命根据地建立之初，党带领人民群众大面积采伐、垦荒，对森林资源造成了一定的破坏，反而不利于扩大农业生产。为此，面对井冈山地区耕作方式落后，难以满足前线军队粮食需要的艰难情形，党于1929年颁布《井冈山土地法》，明确规定了山林分配方案，根据竹木根数的不同等级，农民需分别征得乡、区、县级苏维埃政府同意后，方可享用竹木^[3]。在发展农业生产时，制定了一系列保护森林的规定，如遂川县“不得损坏树皮”“不得砍伐茶树”的布告。同时，毛泽东还亲自上山勘察植树品种，研究植树造林具体方案^[4]。1932年在江西苏区，党中央印发《中华苏维埃人民委员会对植树运动的决议》，指出要通过竞赛的办法开展群众植树运动。

然而，1939年我国发生罕见大水灾，使本就处于敌人“三光政策”包围中的革命根据地建设事业遭遇更大的困难。在此情形下，党深刻认识到植树造林不仅可以防灾、蓄水、美化风景、补益卫生，更能为抗战提供所需要的生活物资、枪械弹药与交通工具。为进一步发展林业，支持革命根据地的经济斗争，党中央财政经济部在延安组织了历史上一次非常重要的森林考察活动。以乐天宇为代表的考察团对陕甘宁边区的森林分布状况进行了为期一个半月的考察，途经15个县，实际考察了5个重点林区，考察团从纵向考察了边区森林的历史演进状况，从横向分析了森林与第一、二产业之间的关联性^[5]。依据考察结果，陕甘宁边区成立了林务局专门管理林业发展，颁布《植树造林条例》（1941年）指出，无论是在公地还是在私地上，都要尽可能开展植树造林活动。同年，陕甘宁边区政府在制定经济建设方针时，指出要在三年内大面积植树造林，积极发展林务，在没有森林的地方营造气候林，在有森林的地方有计划地保护与开发森林资源^[6]。在相关政策指导下，全区军民通过植树运动，在1941—1944年期间大力植树，其中的靖边县在1944年共植树22万株，平均每人植树6株^[7]。

晋察冀边区也在林业建设中提倡发展团体林与私有林，划分禁山造林区，有计划地建立保安林，广泛开展“一人一树”运动等。其中，造林运动总共分三个阶段，每一阶段为期1年。晋察冀边区政府首先提出“一人一树”的口号，营造群众植树热情。其次，开展植树造林革命竞赛运动，共在30个县植树1 386万株。再次，整理天然林，实行禁山播种造林，制定20年造林计划，要求5年内建成边区第一林场。最后，扩大宣传推广力度，提高人民对造林护林重要性的认识^[8]。

在对森林资源的开发利用方面，陕甘宁边区面对严峻的生产压力，在发展过程中只能采取自给自足的生产生活方式，尽可能利用已有的自然资源满足革命需要。这促使边区政府不断开发和加工森林中具有药用价值的植物，用以治病救人、增加收入。利用树皮、马兰草等制成化工原料，用来满足造纸厂或制革厂发展。木材生产是重要的林业发展内容，边区政府开发了张村驿木店、大老山木店等9处公营木店，划分出九源、洛南等7处林区^[9]。边区还将各类木材加工成生活所需物品和工厂用具，如桌椅板凳、箱柜桶及薄板、车轮、车轴、骑鞍、军械用材等。

同时，林地的开发与利用也是陕甘宁边区主要的林业开发行为，但主要是为农业生产服务。陕甘宁边区通过垦荒、开发林垦地等方式增加农业生产，1937—1944年，垦荒面积从19.5万亩增加至100万亩^[10]，并提出林务计划，确定了包括分水岭区、南桥山区、九源林区等在内的第一期林垦地开荒区域，荒地面积共计76 680亩^[9]。不仅如此，晋冀鲁豫边区、太岳全区、晋察冀边区、晋绥边区等革命根据地在大生产运动中，都通过开生荒、垦熟荒、修梯田、改良碱地等方式，加大开荒力度，大幅度增加耕地面积，使荒山变良田。

1927—1949年，各革命根据地在保护原有林，建造防风林，发展实验林场，经营苗圃、公营薪炭厂、公营药材栈、籽种公司，开展森林研究工作，出售林副产品等方面有力促进了林业发展。特别是《陕甘宁边区森林考察团报告书》的出台，为后续党和国家制定林业发展政策提供了参考借鉴。总体来讲，党在革命根据地对林业的初步探索为中华人民共和国成立初期的林业发展奠定了必要基础。

但因处于战争时期的限制，一些保护林业发展的政策与计划并不能很好地执行下去。例如，虽然陕甘宁边区制定了《植树造林条例》《森林保护条例》等政策，要求大力开展植树造林工作，但随着边区工作重心向经济建设转移，在1942年，林务局仅成立一年就被精简裁撤，原先设想的林业发展政策与造林活动大幅度减少。加上气候过于干旱，群众植树后疏于对树苗的管理和保护，导致出现年年植树却难以成林的困难局面。同时，虽然开发林地，加工植物、木材等自然资源是这一阶段党领导林业发展采取的重要措施，但各革命根据地为了抓紧发展农业生产，难免加大了砍伐活动，持续进行高强度开发与无节制利用，使各革命根据地的森林覆盖率急剧下降。可见，在此阶段，党和国家要面对战争的不确定因素探索林业发展，对发展林业的认识更多停留在短期利用层面，促进林业可持续发展较为困难。

二.   经济驱动下林业的初步发展阶段（1950—1977年）

受历史上长期过度开垦，近代以来战乱频发，新民主主义革命时期人为乱砍滥伐行为以及森林自然灾害等因素叠加影响，在中华人民共和国成立前，我国已经是一个少林国家，森林覆盖率仅为8.6%^[11]。但处于国民经济恢复期的新中国需要大量木材支持工农业与交通运输业发展，为国家工业建设提供原始积累。同时，木材生产也是保证国家军工用材需要、打破以美国为主的西方势力对我国实行经济封锁的重要环节，因而这一时期我国的木材生产供需矛盾十分突出。为此，受经济因素驱动，1950年初的全国林业业务会议便确定了“普遍护林、重点造林、合理采伐与利用”^[12]的方针，我国林业由此初步发展起来。

在“生产木材等同于林业建设”的林业发展思路下，党和国家首先以木材生产为中心，进行森林资源的开发与利用。1950年，周恩来在《关于全国林业工作的指示》中指出，要制定各林区的采伐计划，未经中央允许，部队、学校或者企业等不得自行采伐公有林^[13]。随后，中央军委印发相关通知，明确要求各级部队“对公有林不得借口任何理由自行采伐”，不得出现乱砍滥伐行为，积极参加护林、造林工作，违者依法处罚^[14]。在党中央的领导与支持下，各级政府和有关部门，重点开展了开发新林区工作。广大林业干部与职工在中南区、华北区、东北区等地相继开展了艰苦卓绝的新林区采伐基地建设工作，建成了东北长白山林区、白龙山林区等。

为确保木材生产作业过程有序进行，1956年，林业部印发了《国有林主伐试行规程》，对国有林的年采伐量、国有林树种主伐年龄、设立禁伐林、伐区拨交、采伐方式、森林采伐部门义务、采伐情况检查与伐区收回等方面进行了详细说明与解释^[15]。同时，党和国家为解决森林采运机械化水平较低的困难，将木材生产机械化列为林业建设的重点工作内容，先后引进了一大批国外伐木先进设备，建设了木材生产机械设备制造厂，培养了许多专业的木材采伐科技人员。

农业合作化运动后，为提升木材生产的集体化水平，党和国家将《中华人民共和国土地改革法》（1950年）中规定的农民私有林权变为集体林权，农业合作社掌握了林地的所有权、使用权与收益处分权，但与此同时也削弱了农民进行林业生产的积极性。为此，1961年，针对人民公社化运动以来的山林所有权属问题，党中央发文明确指出，要坚持“‘谁种谁有’的原则，国造国有、社造社有、队造队有，社员个人种植的零星树木，归社员个人所有”，林木产品和收入支配权应与山林所有权人保持一致^[16]。

在进行大量木材采伐工作的同时，党和国家也积极开展护林、造林、育林工作。在护林防火方面，1952年，中共中央给地方各级党委发出指示，要求各级党委应教育所有党员、团员及农民协会和妇联会员，努力开展护林防火工作^[17]。针对内蒙古自治区部分旗、黑龙江省东宁等地因火灾造成村民生命财产损失严重的问题，1956年，中共中央、国务院发文指出，林区各级党委要严格控制火源、科学做好灾后灭火工作，特别是在黑、吉、辽、内蒙古、川、贵等国有林区建立森林经营所，要加强森林护林防火工作^[18]。1957年，国务院在贯彻执行党中央政策基础上，又具体部署了加强护林防火的相关工作，指出要将护林防火工作与农业生产相结合，开展群众性的森林无火灾运动，严格控制生产性用火引发的火灾。加强重点国有林区的护林防火工作，注重各部门之间的协作与配合^[19]。

造林护林工作开始于土改完成后，并贯彻“谁种谁有、伙种伙有、村种村有的政策”^[20]。1958年，针对中国森林资源总体不足、分布地区不均、妨碍基本建设事业发展的问题，中共中央、国务院发文指出，要将林业发展与农牧业的生产经营结合起来，发动广大群众在“四旁”植树，积极发展国营林场。要注重树种的搭配，着重发展杨树、桉树、柳树等速生树种，重视育林、护林和迹地更新问题，做好水土保持工作^[21]。同年9月，中共中央发文指出要广泛动员群众采集植物种子，尽可能绿化沙漠地区^[22]。1967年，中共中央、国务院等部门联合发文指出，要加强山林保护管理，严禁乱砍滥伐、放火烧山、盗窃树木等行为^[23]。

在育林工作方面，1962年，经中共中央批准，由林业部、财政部联合制定了国有林区育林基金使用管理办法，提出在国有林区设立育林基金，向采伐东北、内蒙古等地国有林的生产单位征收相关费用，促进了国有林采伐迹地的更新^[24]。1964年，林业部制定了“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”^[25]的林业建设方针，此后国有林场、社队林场相继发展起来，林区开发建设步伐加快。

1949—1977年，全国森林资源总体供需紧张，党和政府为满足国家工业化建设需要，打破西方国家对我国的经济封锁，开展了大规模木材生产工作。不同于革命战争时期林业发展主要为农业生产服务的情形，这一阶段的林业产品需求主要为工业用途产品，生产组织形式主要为计划供应体制，并成立了专门的林业部、森林工业部、国有森林工业管理局、大兴安岭林业管理局等管理木材生产。同时，党结合土地改革、农业合作化等运动，在林权界定、护林防火、植树造林、封山育林等方面积极开展林业建设工作。据中华人民共和国第一次森林资源清查结果显示，我国林业用地面积共26 713万hm²，其中森林覆盖率较新中国成立前有所提升，为12%，林地蓄积90.2亿m³。此外，还有大量疏林地、灌木林地、散生木、“四旁”树、农田林网树木等^[26]。据林业部统计，因林业生产机械化水平提高，1958年全国第一季度生产木材672万立方公尺，比去年同期增长30.38%，森林工业部门劳动生产率比去年同期提高了12%^[27]。及至20世纪70年代，在周恩来和邓小平主持工作期间，我国恢复了用材林基地化建设，平原地区绿化情况有所改善，形成了农田防护林、飞播林基地，截至1975年，全国社队林场共有26万个。在20世纪70年代中后期，全国飞播面积一度达到了1 000万hm^2[11]。这些成果表明，我国林业发展已然起步，并为改革开放初期的林业事业奠定了必要的森林蓄积和产业基础。

但此时，我国林业发展受经济因素影响较大，森林被定性为经济资源，主要满足人们的物质需要。林权由个人所有转变为集体所有，导致各地哄抢、乱伐林木现象频出。木材产业多以粗放经营模式为主，社会上生态保护和可持续发展意识尚未形成。与此相伴的林业政策也更倾向于促进经济发展，而不是环境保护。因此，这一阶段党领导下的林业发展主要是效仿苏联模式的传统经济驱动型。

三.   兼顾生态的林业可持续发展阶段（1978—1997年）

森林资源的开发与管理是开展林业工作的根本，以中共中央、国务院印发《关于保护森林发展林业若干问题的决定》实行林权改革与党和国家建设“三北”防护林体系为标志，我国林业发展进入了经济为主、兼顾生态的可持续发展阶段。

20世纪70年代，我国的森林资源，特别是东北国有林区的可采森林资源接近枯竭，由此带来了生态恶化与风沙灾害、水土流失与土地盐碱化等环境问题，这其中就包括1978年中国遭受的历史上罕见的特大旱灾。同时，党的十一届三中全会后开启了以经济建设为中心的改革开放新时期，伴随着新一轮经济的高速增长，环境问题也随之凸显，并集中表现在城市的工业集中区，逐渐通过乡镇企业向农村蔓延，这促使党和国家开始思考林业发展的新出路。

在党中央领导下，全国人大出台了中华人民共和国成立以来的第一部林业法−《中华人民共和国森林法（试行）》，强化依法治林。同时，党率先开展了林业机构的恢复与重建工作。1979年，中共中央、国务院决定撤销原来的农林部，重新成立林业部。1982年，成立中央绿化委员会，统一领导各地区植树造林与绿化工作。鉴于1987年发生的大兴安岭特大森林火灾对国家和人民造成的生命财产损失，国务院印发《关于大兴安岭特大森林火灾事故的处理决定》《森林防火条例》，国务院批转《关于进一步加强森林防火工作报告的通知》等，指出要完善全国森林防火工作体系。1987年，随着中央森林防火总指挥部的成立，森林防火工作体系逐渐建立起来。

在林业机构重建的同时，党也在积极探索林权市场化改革，提高林业生产的经济效益。1981年，中共中央、国务院印发《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出要稳定山权林权，划定农民自留山，落实林业生产责任制^[28]（简称林业“三定”政策），成为林业发展与改革的重要标志。之后在1984年颁布的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）中，首次以法律形式明确了林木的国家、集体和个人所有权以及森林资源的转让权限^[29]。基于此，为进一步推进集体林区木材生产市场化改革，1985年，中共中央、国务院发文指出，要开放集体林区木材市场，林农和集体的木材可自由上市，“国营林场也可实行职工家庭承包或同附近农民联营”^[30]。

但在木材市场开放的过程中，南方集体林区出现了乱砍滥伐、大量盗伐林木的现象。据此，1985年国家计委等部门发文指出要引导南方集体林区木材价格上涨幅度保持在合理区间^[31]。1986年，国家工商行政管理局、林业部联合印发《关于集体林区木材市场管理的暂行规定》，要求规范集体林区木材市场的发展。1987年，中共中央、国务院印发《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，要从政策和制度上加强森林资源管理，严格执行年森林采伐限额制度，完善林业生产责任制，整顿木材流动渠道。可见，在推进木材市场开放过程中，党和国家亟需兼顾森林资源保护工作。

林业重点生态建设工程也是党和国家在这一阶段支持林业发展的重要政策。1978年，党和国家决定实施“三北”防护林体系建设工程。工程总体规划建设期限为73年，分三个阶段、八期进行建设。工程主要战略目标涵盖了森林总面积、森林覆盖率、林木蓄积量、林业年产值、水土流失区侵蚀模数等指标内容。工程规划建设的主要内容为造林任务、森林经营与商品林基地建设^[32]。之后在1984—1995年期间，相继启动太行山绿化工程、沿海防护林体系建设工程等全国十大重点林业生态建设工程。全国十大重点林业生态建设工程规划设计区域基本覆盖了中国长期遭受水土流失、风沙旱涝等生态环境脆弱区与自然灾害频发区。

与此同时，党和国家还十分注重开展野生动物保护与自然保护区建设工作。我国制定了一系列保护野生动物的法律法规，如《关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》（1983年）、《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992年）等。1980年，包括林业部在内的8个部委在全国开展了自然保护区的区划和建设工作，并将划分出的8个自然保护区分成了森林及其他植被类型、野生动物类型、自然历史遗产类型三类。为规范管理自然保护区建设，林业部于1989年制定了《自然保护区工程建设标准》，促进了自然保护区建设规范化发展^[33]。

鉴于改革开放前植树造林对提升森林覆盖率的显著效果，1980年，中共中央、国务院印发《关于大力开展植树造林的指示》，提出了到20世纪末，全国森林覆盖率要达到20%的目标^[34]。1984年，中共中央、国务院发文指出，要求在全国一切可能的地方，因地制宜，种树种花种草，扩大绿色植被覆盖率，通过多种方式绿化祖国^[35]。

但与植树造林指示相违背，20世纪80年代末，南方集体林区因经济体制市场化改革进程加快，在经济利益驱动下大量盗伐林木的现象屡禁不止。同时，受1992年《关于森林问题的原则声明》《生物多样性公约》等国际性公约影响，中共中央、国务院印发了指导中国环境与发展的纲领性文件−《中国环境与发展十大对策》，决定实行可持续发展战略。以1993年党中央印发的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为纲领，1994年，国务院制定了《中国环境保护行动计划（1991—2000）》《中国21世纪议程》。林业部在合肥召开会议，提出在国民经济社会发展“九五”计划期间，建设林业产业体系和林业生态体系的奋斗目标。1995年，国家林业部制定的《中国21世纪议程林业行动计划》，成为了中国林业发展的重要指导性文件。同年，国家体制改革委员会与林业部印发《林业经济体制改革总体纲要》指出，林业兼具生态、经济与社会效益与集“三次产业”为一体的基础产业与社会公益事业地位，要求建立林业市场体系与宏观调控体系^[36]。

1978—1997年，党和国家将林业改革与发展看作一项关系社会主义现代化建设的战略任务，开启了兼顾生态的林业可持续发展道路。在林业改革实践中，我国不仅恢复与建立了林业机构，重新发展了林业教育事业，而且山林权属逐步由集体所有转变为集体与个人混合所有，解决了林权不稳、木材经营体制混乱的问题。林业发展形成了完整的行业体系，建立了林产工业、采伐运输、机械制造、科技教育等产业部门。在兼顾生态效益方面，森林防火取得重要成果，以“三北”防护林为主要代表的生态型林业重点工程建设取得新进展。1979—1990年，“三北”防护林工程共造林1.76亿亩。农田因受到林网保护，增产高达30%，产草量增长超过20%，年输入黄河泥沙量减少10%^[37]。野生动植物保护效果明显，自然保护区建设步伐加快。同时，大力开展义务植树运动，深化了人们的绿化意识。综合来看，党和国家以市场调节搭配行政手段，开展分类经营改革试点工作，明确了林业在生态环境建设中的主体地位，坚持森工产业发展与生态型造林工程建设并举，体现出了以经济为主、兼顾生态的林业发展抉择，使我国林业建设进入了以发展现代林业为标志的新时期。

但这一阶段的林业发展仍存在一些问题亟待解决，一是，在林权市场化改革与开放木材市场过程中，林业产业竞争力与市场经济发展要求不相适应，林业经济增长方式粗犷，林业产业总产值构成中二、三产业比重较小。国有林区企业发展面临可采资源锐减、新支柱产业尚未形成的生存危机。二是，林权“三权”分置有待进一步明晰，林木商品化经营、森林资源清产核资、资产评估工作有待加强。三是，经济发展与林业生态保护协调性有待提高。如20世纪80年代初开始落实山林责任制与重新划分责任山时，部分地方以“分的更均”为由，将油茶树全部砍光，个别生产队采伐量高达木材蓄积量的50%。及至20世纪80年代中后期，社会上破坏林地、乱砍滥伐现象时有发生，滥伐而来的竹木可以自由上市，一度造成边造林边破坏的乱象^[38]。四是，植树造林工作有待改进，1996—1997年间的造林面积陡然下滑，仅为1991—1995年期间造林面积的一半^[39]。同时，对天然林保护重视程度有待进一步加强。

四.   生态驱动下林业工作的全面推进阶段（1998—2011年）

经过前一阶段的林业发展，我国实现了林业面积与蓄积量的双增长，但少林的整体面貌并未改观，森林锐减问题突出，引发了1997年黄河断流、1998年特大洪水、2000年北方地区的沙尘暴等自然灾害。面对因森林资源过度消耗而引起的森林赤字，整个社会对生态环境的关注与需求空前提高，改善生态环境逐渐成为社会对林业发展的主导需求。2003年，中共中央、国务院印发《关于加快林业发展的决定》，赋予林业在生态建设中的首要地位，以此为标志我国林业发展进入了以生态驱动为主的全面推进阶段。

在此阶段，党和国家高度重视林业的生态建设与全面推进。面对国内生态环境局部改善、整体恶化趋势未得到根本扭转的情形，党中央将林业定位为“重要的公益事业和基础产业”^[40]。一方面，木材类林业产业不再纳入国家行政管理范围，林业产品需求结构由传统的提供木材产品为主转向了生态服务，为弥补因林业生态保护工程建设带来的木材供给缺口，积极探索林业分类经营管理，增强市场因素在推动林业生产中的作用。1999年，国家林业局在全国开展了森林分类区划界定工作。2001年，由国家林业局牵头，各省全面开展了公益林认定工作，国家技术监督局开展了生态公益林建设的导则、技术规程、检查验收、效益评价等标准的制定工作。同年，中央财政部在全国11个省区进行森林生态效益资金补助试点工作，2004年正式出台《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。同时，中共中央、国务院提出将林业分为公益林与商业林两类，并实行不同的管理、经营体制机制和政策措施。

而实行林业分类经营需要进一步放活林权，这就要求我国进一步深化林权改革。2003年，中共中央、国务院印发《关于加快林业发展的决定》，突出了林业产权问题，明确了非公有制林业的合法地位，进一步完善已划定的自留山、分包到户的责任山、集体统一经营管理的山林等的产权改革^[40]。这一系列改革措施进一步调动了社会资本参与林业建设的积极性，但从改革的实际效果来看，林业发展仍在权属、经营、分配等环节普遍存在问题。为此，2008年，中共中央印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，进一步明确了以明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权、落实责任等为主要内容的集体林权制度改革任务，在林木采伐与流转、林业财政制度建立与投融资改革、林业社会化服务等方面完善集体林权制度改革^[41]。

另一方面，“如何实现林业生态价值”逐渐成为这一阶段社会关注的焦点。对此，党中央决定实施生态环境建设六大工程。面对生态环境日益恶化的现实，1998年，中共中央、国务院做出了在长江上游、黄河中上游、东北及内蒙古等地区实施天然林资源保护工程的决策，并于同年开始试点。1999年，四川、陕西、甘肃3省率先开展退耕还林还草试点。2001年，党和国家将原有的全国十大重点林业工程整合成六大林业重点工程，这意味着我国林业生态治理进入生态建设与生态保护并重的新阶段。同年，党和国家决定实施西部大开发战略，协调区域发展。但西部地区是生态脆弱区，在进行经济开发过程中尤其要避免对生态环境的破坏。为此，党和国家决定进一步加强对退耕还林工程的工作指导，要求切实以林权为核心，以给粮为关键，把种苗置于先行地位，明确在水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地实施退耕还林。根据不同水文条件与土地类型，科学配置乔灌草比例，农林牧相结合，重点发展耐旱灌木、竹林、速生丰产林等，并且要以不低于80%的标准大力营造生态林。通过林果、林竹、林药、林草、灌草间作等多种模式还林，兼顾生态效益与经济效益。防止边治理边破坏，通过资金补偿、粮食补助、产业带动等方式逐步改善退耕还林者的生活条件^[42]。

与此同时，为尽快解决森林面积锐减的问题，党中央认为要发动广大群众参与绿化祖国行动。2002年3月，全国绿化委员会印发相关文件，指出要大力开展全民义务植树运动，形成新时期国土绿化新格局。通过宣传教育、推进全民义务植树运动、高标准建设绿化通道、全面推进城乡绿化一体化建设、实行部门绿化、开展评比表彰活动、做好古树名木保护工作等具体措施深入开展全民义务植树活动^[43]。3月23日，在全国绿化委员会、首都绿化委员会联合组织以及党中央相关部门统一领导下，以“迎绿色奥运−百名部长义务植树活动”为主题，开展了首都义务植树劳动。截至 2011年，全国参加义务植树累计 133亿人次，义务植树 614亿株^[44]。

1998—2011年，在生态环境问题突出的形势下，党和国家在党的代表大会报告与国民经济社会发展的五年计划中屡次强调“生态建设”相关内容。党的十六大以后，我国确立了以生态建设为主的林业发展战略，同时也标志着以木材生产为主的林业发展时代结束。林业在生态建设中的地位由“主体”上升为“首要”，说明了林业发展在这一阶段的重要性。在此阶段，党和国家在林业功能定位、产权改革、分类经营、生态工程建设、义务植树等方面做出战略性部署。我国基本形成了林业生态体系与林业产业体系，特别是在赋予非公有制林业法律地位、探索林业生态补偿制度、全面推进天然林保护工程等方面做出重大改变。

经过这一阶段的努力，2002年六大林业重点工程共完成造林677.74万hm²，占全国造林总面积的87.15%^[45]。工程实施10年间，全国共造林6 234.76万hm^2[46]。据相关统计数据显示，2002—2006年，仅退耕还林工程一项，还林还草面积已达3.3亿亩，有力推动了国土绿化进程^[44]。2005—2009年，全国荒漠化土地面积年均减少2 491 km²，沙化土地面积年均减少1 717 km^2[47]。2004—2008年期间，我国森林覆盖率提高至20.36%，人工林面积居世界首位，天然林面积蓄积得到快速增长，森林质量不断提高，生态功能明显增强。在集体林权制度改革背景下，个体经营面积比例明显上升^[48]。这些成绩说明，我国林业持续推进与巩固，为下一阶段建设生态文明，推进林业的科学、现代发展奠定了坚实基础。但同时，国有林场的管理体制与经营机制改革亟需深化，林业产业结构有待进一步优化，林业生产的生态效益与社会效益需要重点提升。

五.   民生导向下林业的绿色发展阶段（2012年至今）

党的十八大以来，党和国家将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，突出了以生态保护服务民生的价值导向。在2012年的全国林业建设总投资中，新增到位资金较2011年相比增长了23.08%，其中用于生态建设与保护的比重高达48%。2012年，我国完成了《集体林权制度改革档案管理办法》《国家林业局委托实施野生动植物行政许可事项办法》等五件部门规章的起草、修改和立法审查工作^[49]。由此，我国林业生态建设进入了历史上发展最快的时期，并逐步转向了以满足民生需要为主要导向的绿色发展阶段。

针对国有林场可持续发展在功能定位、管理体制、经营机制与支持政策等方面遇到的难题，2015年，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》《国有林区改革指导意见》指出，保护森林是建设生态文明的根基，国有林场改革要以保护生态和保障职工生活为主要目标，推动林业发展模式向生态修复与建设、提供生态服务方向发展；要发展有利于改善生态和民生，增强林业发展活力的国有林区新体制；促进国有林区产业转型，发展绿色低碳产业，为建设生态文明与美丽中国，实现中华民族永续发展提供生态保障^[50]。

为进一步激发集体林区生产经营活力，2018年，国家林草局印发《关于进一步放活集体林经营权的意见》指出，推进集体林权制度改革，放活林地经营权是关键。要从加快建立集体林地“三权”分置运行机制、引导林权规范有序流转、拓展集体林权权能、创新林业经营组织方式、推进产业化发展、健全完善利益联结机制、依法保护林权、提升管理服务水平等8方面进一步放活集体林经营权^[51]。对此，党和国家明确指出实行林业分类经营管理，积极鼓励社会资本参与集体林地经营。2019年修订的《森林法》在将森林分为公益林与商品林的基础上，提出“对公益林实施严格保护”，鼓励发展商品林，“商品林由林业经营者依法自主经营”^[52]。同时在《森林法》实施条例中进一步指出：“用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”^[53] 以此为依据，2021年，国务院办公厅进一步印发相关文件指出，要鼓励社会资本以自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与循环林业、经济林产业发展。通过设立生态保护修护项目、制定生态保护修复方案、公开竞争生态保护修复主体资格、规范生态保护修复产品市场化交易等方式提高社会资本参与生态保护修复的积极性^[54]。

在林业生态工程建设方面，党和国家持续推进新一轮退耕还林（还草）工程和天然林保护二期工程。为巩固前期退耕还林还草成果，2014年以来，党和国家多次发文规划退耕还林还草工作，要求重点治理25°以上坡耕地，并将稳定和扩大退耕还林还草范围纳入全面深化改革重点任务。截至2019年，新一轮工程共退耕还林还草6 783.8万亩^[42]。同时，从2015年起，我国在重点国有林区全面实施了停止天然林商业性采伐工作，这意味着我国重点林区进入了全面保护发展新阶段。2019年，中办、国办印发《天然林保护修复制度方案》，指出天然林保护要体现“生态为民，保障民生”^[55]的基本原则。2021年，我国决定编制《全国天然林保护修复中长期规划（2021—2035年）》，进一步完善天然林保护工作。在实施天然林保护工程期间，党和国家不仅加强了公益林建设、森林经营与森林管护，更在职工社会保险、职工住房建设与扩大就业等方面切实改善了民生。

如何提高森林质量是这一阶段党领导林业绿色发展面临的新要求。对此，2016年，国家林业局提出要全面实行森林质量精准提升工程，充分发挥森林多种功能，构建优质高效的森林生态系统，并从2017年开始相继开展多批示范项目选拔工作。同时，习近平总书记多次指出要将“山水林田湖”看作生命共同体，从整体视角对生态环境进行系统治理。2016年，财政部、国土资源部等部门印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，将林业发展与治山、治水、护田工作进行系统性考虑。围绕矿山环境恢复、土地整治、生物多样性保护、流域水环境保护、全方位系统综合治理修复等内容，统筹推进山水林田湖生态保护修复工作^[56]。2016年开始，自然资源部决定在全国实施山水林田湖草生态保护修复工程试点，至今共批准了包括京津冀水源涵养区、吉林长白山、河南南太行地区等在内的25个试点工程^[57]。2018年，党和国家组建了国家林业和草原局（以下简称国家林草局），对系统治理山水林田湖草，开展造林绿化，管理国家公园等各类自然保护地具有重大意义。

建立国家公园是这一阶段党领导林业绿色发展的新举措。2017年，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》指出，国家公园体制作为生态文明制度建设的重要内容，对建设美丽中国具有重要意义。国家公园体制试点工作实施以来，国家公园建设取得实质性进展，先后建立10处国家公园体制试点，涉及12个省份。各试点区的林草植被覆盖度、生物多样性、生态服务功能明显增强^[58]。2019年，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，提出要构建科学合理的自然保护地体系、建立统一规范高效的管理体制、创新自然保护地建设发展机制、加强自然保护地生态环境监督考核等^[59]。2021年，我国设立包括海南热带雨林、武夷山、三江源等在内的首批国家公园，实现了重要生态区域大尺度整体保护，对自然保护体系建设具有重要引领作用。

红树林在海岸护理、调节气候、保护生物多样性等方面具有重大的生态价值，但我国红树林总面积偏小，区域整体保护难度较大。对此，2020年，自然资源部、国家林草局按照习近平总书记“把红树林保护好”的重要指示，联合印发《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》，全面加强红树林保护修复工作。此次专项行动计划，主要坚持生态优先、整体保护的原则，突出红树林生态功能恢复导向，在整体保护、生态修复规划指导、生态修复、科技支撑、检测与评估、保护修复、法律法规和制度体系等方面展开红树林保护修复重点行动^[60]。

在林业绿色发展服务社会方面，党和国家充分发挥林业重点生态工程在脱贫攻坚中的作用，促进林业与经济社会发展相协调。2018年，国家林草局印发《林业草原生态扶贫三年行动实施方案》，要求各地通过实施生态补偿、国土绿化、生态产业的扶贫以及定点扶贫等方式，实现生态治理与脱贫攻坚相互促进^[61]。在此之后，各地林业重大生态工程向贫困地区倾斜，在贫困地区开展造林绿化工程，加大贫困地区退耕还林还草支持力度。支持贫困地区以合作社为依托发展林下中药材、养殖、饲草种植等特色产业，发展森林康养、旅游业。鼓励贫困人口以林地经营权入股合作社，增加其收入来源。扩大乡村生态护林员选聘规模，为贫困地区提供林果扶贫技术服务，帮助定点扶贫地区销售林业特色产品等。

在探索林业绿色发展新领域方面，国家林业局印发《全国林业科技推广体系建设规划（2011—2020年）》《中国智慧林业发展指导意见》《全国林业知识产权事业发展规划（2013—2020年）》等文件，为探索林业发展新领域提供政策保障。同时，国家林业局重点实施了十大林业科技工程，全面推进林业发展科技化、信息化、标准化。2015年，我国“首次建立国家层面的森林健康经营技术模式和经营示范区”，实施10多个林业科技推广项目，有效提升了森林生态功能^[62]。

2012年以来，党和国家从人与自然和谐共生高度出发，指出生态文明建设攸关国家生态安全、美丽中国建设、中华民族永续发展。在“两山”理论引领下，党和国家以“满足人民美好生活需要”为价值导向，不仅将林业发展看作生态保护与修复的重要工作，更积极地运用经济手段协调林业生态效益与经济效益之间的关系，通过构建制度体系增强林业发展的科学性、整体性。据相关统计数据显示，2018年，我国在国土绿化方面，造林与森林抚育两项任务均超额完成。林业产业结构优化明显，二、三产业分别同比增长3.07%、19.69%^[63]。国家战略下的“一带一路”区域、京津冀地区的森林覆盖率较第八次全国森林资源清查数据相比，分别提高了1.00%与3.66%^[64]。

在此阶段，保生态、促民生，是党领导我国林业发展的主要目标与突出特征。党和国家更加突出了森林在国家生活中的战略价值、林业的社会功能，积极探索林业知识产权、信息化建设、标准化建设、安全生产等新领域，创造性实施了“山水林田湖草”系统性的生态保护修复试点工程，突出了国家公园在自然保护体系建设中的主体地位，特别是充分发挥林业生态扶贫在脱贫攻坚中的积极作用，将林业生态资源转化为贫困人口脱贫的生态资本，促进了贫困地区经济发展。

六.   中国共产党领导林业发展的经验启示

回顾建党百年来中国共产党领导林业发展的历程，我国林业发展在党的领导下，经历了从将林业看作单一的经济资源，逐步到综合开发林业的经济、生态与社会效益的认知逻辑转变；从林业为农业生产服务到为工业建设服务，再演变为“以人为中心”为社会民生服务的建设态度转变；从对林业简单的利用，逐渐演变为在利用中保护、在保护中利用、在建设中增效的可持续发展思路转变，并在新时代迈入了更高水平的绿色发展阶段。建党百年来的林业发展实践取得了显著成绩，为我国生态文明高质量发展奠定了坚实基础，同时为新发展阶段扎实推进全体人民共同富裕提供了丰富的经验启示。

第一，不断深化林权改革，释放林业生产力。革命战争时期，部分革命根据地进行了公地与私地的划分，陕甘宁边区颁布的公产管理办法中，规范了对各县、市公共森林及经济林的管理工作。中央苏区在分配土地时，对山林资源进行了分配，主要形成了苏维埃政府所有与农民所有两种方式。中华人民共和国成立之初的土地改革时期，我国山林主要归农民个人所有。农业合作化时期，山林逐渐转变为集体所有。改革开放以来，山林逐步转变为集体与个人混合所有，并逐步向市场化方向发展，非公有制林业取得合法地位。其中，国有林权与集体林权的流转，始终是党和国家进行林权改革的重点内容。改革开放以来，党和国家明确了国有林权与集体林权权属问题，以法律形式保障林业经营者的合法权益。特别是2020年“中央一号”文件中提出要全面推动农村集体产权制度改革试点工作，加快集体林权制度改革，为规范农村集体林权流转提供了政策保障。

面向新发展阶段，我国林权改革有待进一步深化。需要进一步加强国有林权制度中所有权与使用权的分离工作，继续深化农村集体林权制度改革，以保证集体经济组织对集体林地的承包权、经营权，简化行政审批环节和手续，释放农村林业发展市场活力。

第二，以精准解决突出问题为重点，提高林业建设实效。纵观党领导下的林业发展实践，每次重大改革措施都是坚持从经济社会发展面临的重大实际问题出发的结果，从而提高了林业建设实效。如革命战争时期，我国发生大水灾，对农业生产造成了破坏，阻碍了革命事业的进一步发展，对此，党在各革命根据地进行了大规模的造林运动。中华人民共和国成立初期，我国遭遇的全流域性洪水，改革开放以来发生的特大旱灾、黄河断流、1998年特大洪水、沙尘暴等一系列环境问题，这些都促使党和国家开始思考林业发展的未来走向，使我国林业发展逐渐从单纯开发利用转向更加重视生态保护与建设。除此之外，我国林业发展始终围绕党和国家在经济建设中面临的突出问题展开。这一时期，我国在经济建设中面临着外部封锁与内部百废待兴的两难局面，为此，这一时期我国林业产业建设主要是生产木材，为国民经济恢复与发展提供经济资源支持。改革开放以来，面对经济建设与环境保护之间愈加突出的矛盾，我国逐步建立了林业市场体系与宏观调控体系，协调林业生产过程与环境保护之间的关系。重点林业生态工程的多次调整，有效提升了林业生态建设实效。

面向新发展阶段，我国林业发展需要坚持以生态驱动为导向，不断完善国家公园建设体制，加强对野生动植物、红树林等重要林业资源的保护与合理利用，将生态保护与促进民生有机结合，不断提升林业绿色发展成效。

第三，注重挖掘林业多种功能，创新林业产业新业态。林业发展不仅具有直接的经济价值，更能为人们提供公共产品与服务。林业在保护生物多样性、固碳增汇方面具有重要生态价值，在促进社会可持续发展、改善民生、提高人民生活质量方面具有重要社会价值，在林业文化遗产传承方面具有重要文化价值。党和国家在领导林业发展实践中，不断拓展林业多种功能，以挖掘林业的经济功能为基础，发展出了林木育种和育苗、木材生产与加工、林业旅游与休闲服务等产业。

面向新发展阶段，我国林业发展需要进一步优化产业结构，以“两山”理论为引领，积极发展森林康养、森林体育公园等，创新林业产业新业态，不断发挥第二、三产业的生态、社会效益。探索制定适用、完善的中国重要林业文化遗产评定标准，开展森林文化价值评估工作，重视林业文化遗产资源的整体保护与有序开发，在传承发展中国林业生态文化的同时，将其中蕴含的生态资源与文化资源合理转化成经济动能。

第四，把林业发展与推进农村减贫与发展相结合。党领导下的林业发展十分关注农村减贫与发展工作。我国是一个山区人口众多的国家，贫困人口众多，因此，党和国家积极推动山区综合开发工作。从1996年开始，党和国家开展了包括植树在内的旨在合理配置资源、发展山区经济、帮助山区人民脱贫致富的山区综合开发工作。党和国家按照不同地区的山地类型进行划分，结合区域特色与资源基础进行综合开发，逐步建立了以林业为龙头的山区开发和绿色产业。1996年，中央农村工作领导小组决定在18个省（市、区）选定24个县开展山区综合开发示范工作。山区综合开发通过建设59个山区综合开发示范县，以及在原有示范县示范项目评估基础上实施山区综合开发重点示范工程^[11]。同时，从1999年开始试点的退耕还林工程始终将库区移民与扶贫开发相结合，设立退耕还林成果巩固专项资金用于解决退耕还林农户的长远生计问题，在脱贫攻坚期间，将退耕还林政策支持力度充分向贫困地区倾斜。另外，在行业扶贫方面，党的十八大以来，国家林草局通过定点扶贫、片区扶贫攻坚、重点扶贫工程、生态扶贫、科技与金融扶贫、产业扶贫、扶贫制度建设、干部挂职等多种方式，积极帮助农村贫困地区整体性脱贫。

面向新发展阶段，党和国家要继续巩固脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴工作，推动林业生态产品价值实现与乡村振兴协同发展。大力开展林业科技教育宣传工作，持续以国土绿化支持脱贫地区绿色产业发展与生态工程建设，带动脱贫人口稳定就业。