制度是规范行为的规则^[15]，而林业管理体制作为一种对林业经济活动进行决策、计划、组织、监督和调节的完整体系，因而也是一种正式制度，体现了林业经济活动所涉及各个部门、各个单位的相互关系，能够推动林业经济活动正常开展。依据重点国有林管理的性质、职能和任务，可以将其管理体制划分为政企合一和政企分开两大模式^[16]。

目前，对制度变迁动因分析最常用的理论框架是诺思和戴维斯提出的包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论^[17]，即理性选择制度主义，其逻辑是认为相对价格的变化和追求制度创新的潜在收益是引起产权制度变迁的根本动力，分析框架主要建立在微观、“理性人”假设的基础之上，但忽视了制度变迁的历史范畴、情境因素、主观因素、心理因素等结构特征^[18]。区别于这一流派，历史制度主义的制度变迁理论认为制度分析应结合特定社会背景及相关历史信息，经由发展的历史脉络和情境结构去分析路径多样化的制度起源及其影响，注重从过去的历史性制度中寻求资料来分析制度^[19]，强调影响政治结果的变量（比如利益、观念、制度）之间的结构性关系，强调制度的路径依赖性，强调人类的能动性在制度变迁中的关键作用^[20]，因而常被用于分析重大制度变革、利益集团间的冲突，以及这些冲突在不对等的权力关系下推动国家制度、体制或经济政策变迁的路径。而重点国有林区的管理体制变革具有明显的动态属性和时序特征^[14]，由于现有研究对其变迁逻辑和动力机制的忽视，历史制度主义具有非常广阔的应用空间，为研究方法和学术成果的推陈出新提供了良好的分析工具。

历史制度主义强调了时机与时序的重要性，研究者需要将事件置于较长时段中进行观察，以分析政治和政策的过程性^[21]。从方法论来看，历史制度主义是“问题驱动的案例研究”“宏观结构化分析”以及“以时间为导向的分析”^[22]，将制度发展脉络划分为制度存续的“正常时期”及制度断裂的“关键节点时期”，并从现象背后抽取出制度变迁的逻辑。在正常时期，旧制度体系遵循着路径依赖规律，制度与环境及制度内部都能保持平衡；但当外部环境变化或内部潜在冲突冲击了制度稳定性后，改变制度体系的势能不断接近阈值临界点，制度体系位移到制度断裂的关键节点时期，主要制度的变迁将成为可能^[23]。大部分历史制度主义相关研究均从中观视角展开，对政策或制度变迁中的权利结构、制度因素、非制度因素、路径依赖、关键节点等要素进行了经验性过程分析，或以制度的情境、关键节点、行动主体、路径依赖性为切入点具体分析制度变迁的逻辑^[24-25]。

在已有研究的基础上，本文基于历史制度主义范式构建的分析框架如下：①制度情境。历史制度主义的核心是将事件放在从传统社会向现代社会行进的宏大社会历史文化情境下，因此要分析对重点国有林区与林业企业产生影响的背景性和结构性因素，理解“为什么”会出现制度割裂点。②关键节点。在制度变迁的过程中发生的某些重要事件使环境不稳定性极大增加，改变制度体系的势能不断积累，成为历史脉络研究切入的关键节点。从重点国有林区管理体制变迁来看，这些事件可能来自于自然、社会或政治领域，使这一时期社会整体的经济结构、文化结构或意识形态加速位移和调整，旧制度体系弊端突显而新制度变迁成为可能。关键节点时期应当涵盖所有会对管理体制变革产生影响的细节，因此其时间范围既可能跨度几年，也可能跨度数十年，以充分体现事件的发生机制和结果机制。③行动者。在关键节点时期，根据权力和社会阶层的差异可以划分几类不同的行动者团体，他们可能具有相同或不同的行动策略，主要取决于价值观念和目标的一致性程度。有学者将之划分为以国家为核心的行动者和以社会为核心的行动者，前者是指主导国家的精英行动者和国家管理者，行动结果体现为由上至下的权力架构或制度安排；后者是指国家中下层行动者，受一定理念、价值影响的“草根集体”成为推动制度变迁的主体^[26]，两类行动者同样体现在重点国有林区管理体制变迁的过程中，并可基于行动目标再作细分。④路径依赖和压力机制。路径依赖即“人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”，体现为学习效应、适应性预期、回报递增等方面，能够说明“为什么无效率的制度会长久存在”^[27]。且在既有制度运行的过程中，出于对增加沉没成本和路径调整成本的逃避同样会使原有制度不断自我强化，其中路径调整成本可能包括对保守力量的说服成本、对原有制度安排的重新设计及调整成本。有学者曾运用制度经济学分析了重点国有林区制度变迁中的路径依赖效应^[28]，但制度断裂并不是自发实现的，因而历史制度主义对路径依赖的分析最终落脚于行动者对路径确定的动能和推动制度变迁的压力机制上，可分为外压攻击力和行为者攻击力^[23]，既可以涵盖来自重点国有林区外部的制度变迁动力，也包括了其内生动机^[29]。⑤部分：结果。大多数研究都截至第4步结束，而本文将在这一系列互动作用的基础上，加入对制度变革结果的说明，以将变迁机制与实现效果密切联系。改革重塑后的重点国有林区管理体制的未尽之处为下次制度变迁埋下了伏笔，由此构成完整而动态的因果链条。完善后的历史制度主义分析框架如图1所示。

图  1  历史制度主义范式下制度变迁分析框架图

案例分析最适合研究诸如“怎么样”和“为什么”等类型的问题，研究对象为正在发生的事件，且研究者对当前正在发生的事件的控制程度较低^[30]。本研究的主要目的在于探索重点国有林区管理体制变革的历史逻辑，是探究“如何”和“为什么”的研究，与案例研究方法恰好贴合，从而能定性识别出影响制度变革走向的关键节点与重要因素。因此，本文将选择实际案例回顾重点国有林区管理体制变迁的历史脉络，并基于上述分析框架分析制度变革机制，探究地方政府同国有企业“分合”背后的历史逻辑，弥补现有研究空白。研究一方面将从中观视角展开，因而能够实现宏观与微观层面的衔接；另一方面将时间范畴与制度因素融合建立逻辑链条，由此把握历史变迁的动态过程。

伊春重点国有林区（以下简称“伊春林区”）是我国最早进入政企合一、最晚开始政企分开的单位^[31]。长期以来伊春市政府和林管局合一，在这种纯粹的政企合一体制下，林区发展缓慢、问题突出，直至2018年才开始深入实施重点国有林区企业改革，在众多重点国有林区中具有高度代表性和典型性。从地方政府与企业的关系来看，伊春林区的管理体制经历了三次变迁。

1946年日本战败后，伊春开始陆续建立森工局，有序恢复森林生产和经营，为解放战争提供支援^[32]。1948年，东北伊春林务局成立，向社会号召入山伐木，拉开了伊春大规模开发建设的序幕。中华人民共和国成立后，东北地区林业事务的统筹管理加强，东北森林工业总局伊春森林工业管理局、伊春森林经营局分别于1950年、1955年成立，1958年两机构正式合并为伊春林业管理局，由中央直营改为省营，主要负责森林资源经营管理和森林采育工作^[32]。为了加强政治统筹力度、服务林区开发建设，1952年伊春县建制成立，1957年又经中央批准撤销县设置了市级行政单位^[32]，形成了典型的“先有林区、后有政府”格局，全市一切城镇建设、经济运行皆围绕林业发展展开。

在此阶段，林管局作为企业，主要负责依据经济计划进行营林生产及统筹林场内部分基础设施建设，而地方政府则主要承担地方行政计划、公共服务、政治建设等职能，两者职责分离且明确，有明显的政企分开特征。

20世纪60年代被称为林业发展的“黄金时期”，东北地区为国家铁路、交通、国防事业发展做出了重要贡献，也凭借“林业财政”而繁荣兴盛，城镇规模不断扩大。1963年，伊春市委在政权建设实施方案中提出了“伊春林区政权以林业企业为主，政权与企业合一”的构想，即林业企业设管理局、林业局、林场（所）三级架构，政府设林区政府、区政府、村政府三级架构，全部实行一套班子、两块牌子^[32]。1964年，经党中央和国务院批准，正式撤销伊春市，设立伊春特区，实行伊春市、伊春林业管理局政企合一的管理体制，由林业部和省政府双重领导。作为全国重要的森林工业基地，伊春林区共为国家提供计划内木材2.7亿m³，历史上最高年木材产量达到五百多万m³，形成统配材差价300亿元，为我国的社会主义建设作出了重大贡献^[33]。

但自20世纪70年代起，重点国有林区遭遇了资源和经济的“两危”困境，各林业局开始了漫长而艰难的产业转型之路。1978年，十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕。为了缓解林业企业经济压力，1983年，伊春将市地方财政和林业企业财政划分开，要求“凡是能以一方为主的，尽量依靠一方，确需地方和林业兼办的，仍由双方兼办”^[32]，当年伊春市林业企业利润增加3000万元，但面对日积月累的庞大债务和福利欠账不过是杯水车薪。1984年，党中央颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，政企不分是传统国有企业制度的根本弊端，要按照所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，增强经济体制活力。由此，重点国有林区林业局开始实行经营承包，在一定程度上调动了营林积极性、缓解了民生危机，但仍未触及根本。1992年，国家正式明确建立社会主义市场经济体制，国有林区着手探索林区现代企业制度，次年几大林区陆续挂牌成立森工企业，全面推行林价制度，实行林木生产商品化，并利用股份制改造林业企业，推进“工厂制”向“公司制”转型^[34]。这一时期，伊春林区归属于龙江森工集团管理，企业性质的运作模式及市场机制逐步成熟完善，但在国家与企业、政府与企业的关系方面始终保持“一套班子、两套牌子”的方式运作。

在2015年中共中央、国务院出台的《国有林区改革指导意见》的基础上，2018年，伊春正式出台了《伊春重点国有林区改革总体方案》，将国有林区改革、机构改革、区划改革“三大改革”并行，深入推动政企分开，逐步破除陈旧的管理体制对经济发展的束缚。

按照改革方案，原林管局实质性撤销，伊春集团公司从原属龙江森工集团中单独分立出来并正式挂牌，实行“省属市管”体制。2019年2月，伊春集团17个林业局完成公司制改制；同年7月，按照“社会事业和行政职能划归政府、经营职能划归森工集团”的原则全面推进政企分开。2020年上半年，伊春林区彻底结束政企合一的管理体制。目前，市级层面的林管局行政审批权力已完全移交给市政府，森工集团只保留了经营职能，较彻底地实现了“政企、政事、事企、管办”四分开。而区级层面，林业局具有的地方行政职能基本划转地方政府，但部分社会职能仍保留在企业，比如医疗、卫生、供热、供水、环卫，企业仍承担一定的人员经费和公共服务支出，改革尚未彻底结束。

总体来看，伊春重点国有林区的管理体制历经“分-合-分”的基本过程。以制度变革的标志事件为分水岭，可以确定两个关键节点时期，分别是1964年设立伊春特区实行政企合一前后及2018年伊春重点国有林区推进政企分开改革前后。

伊春林区的建设、发展、衰退、复兴历经了我国计划经济体制和社会主义市场经济体制两个时期，管理体制的“合-分”同时代特征、社会及经济结构密切相关。

中华人民共和国成立后，为了加强政权建设、恢复国民经济，国家实行计划经济体制，在东北地区投资建设了重点国有林区，由中央统一调度资源以“集中力量办大事”。一方面，林业资源实行国家公有制，大型国有林业企业为载体，以无偿或极低价格从林木资源中汲取“林业剪刀差”的方式实现了森林资源向国家原始资本的转化^[35]，并换取“林业财政”支撑地方发展。另一方面，林业局逐渐建立社会生活制度^[36]，吸纳了大量职工就近就业，且以场区为中心逐步发展出配套的生活服务体系，如教育、医疗、环卫，在较为完善的社区体系之上勾勒出城镇发展雏形。在中央号召和计划经济指令下，伊春林区也确定了“农业生产及其他各行各业要为林业生产服务”的地区生产经营方针，各行各业及城镇建设“依林而生”也“依林而兴”，不断积累的林业财政支撑起一个地方的发展，“企业办社会”构成了林区下一步“从分到合”的经济基础。另外，在“二五计划”期间伊春林区按照“调整、巩固、充实、提高”的方针不断加强营林生产、稳定政治环境。随着发展思路的更新调整，能够强化监督机制、缩减行政成本的新制度安排需求日益强烈，已然成为管理体制变革的制度基础。

伊春市建制后如何削减管理成本是地方政府面临的关键问题之一。而政企合一的制度创新能够尽可能精简人员、降低费用，并通过行政力量对资源开发、经济发展进行统一管理，是伊春作为“资源型城市”能够合理配置资源收益、掌握发展话语权的重要方式。另外，“大跃进”期间受到“浮夸风”、苏联撤回专家、自然灾害等多重不利影响，林区木材产量下降，在林区对建设新共和国的强烈责任感和计划经济对木材产量的硬性约束的双重力量作用之下，基层职工同样寄希望于新制度来加强林场管理、恢复木材产量。在此过程中，政企合一体制积累起广泛的社会基础，林区整体环境向发生制度变迁的阈值临界点不断靠近。

第一类主要行动者是以地方政府为核心的基层精英，其制度选择和政治行为直接影响着制度前进的方式和路径。

第二类主要行动者是代表国家意志的中央政府，作为林区主要建设者和投资者，中央政府是林区管理体制变革的重要利益相关方之一。政企合一的方式将进一步减少政企摩擦、强化基层政权建设、稳定林区生产经营，也有利于我们汲取更多“林业剪刀差”、摆脱落后局面，因此中央批准建立伊春特区，帮助完善相关顶层制度以保证新旧管理体系间的妥善接轨，并作为制度监督者保证新制度的妥当运行。

第三类主要行动者是基层林场职工。中华人民共和国成立后的一段时间内，各项建设的顺利推进主要得益于号召和发动的广大群众力量。重点国有林区具有鲜明的集体主义色彩，塑造出“个人从属于集体”“舍小家、顾大家”“与集体荣辱与共”等社会价值观，并在计划经济体制下将宏大的国家发展目标逐层细化到基层林场，将个人奉献同国家的前途命运紧密相连，使人人都渴望为集体、为国家做出贡献。而政企合一的形式将进一步深化林区与国家、个人与国家之间的联结。因此，在第一个关键节点时期，林场职工的家国责任感和发展诉求使得他们对于政企合一具有较强的接受能力，并奋力实现计划经济体制下的产量指标，服务于国家重工业优先发展战略。

在第一个关键节点时期，原有制度已经维持了较长一段时间，能够发挥作用并投入了一定的维持成本，由于制度调整存在一定的风险，且预期结果具有不确定性，部分审慎的政策制定者可能更偏好于维持现状。但在这一时期，在社会经济结构和制度结构缓慢调整的铺垫下，路径依赖效应相对弱化，而推动变革的内部压力机制不断增强。这种压力机制既包括地方迫切获取潜在制度红利的拉力，也包括林区承担国家“无限责任”对职工的推力，两者共同推动克服路径依赖效应，使得管理体制能够以连续、温和的方式向政企合一转变。

历史赋予这一时期林业的使命就是为国民经济建设提供木材，重点国有林区在单一指令性计划之下逐渐形成了高度集中、依靠行政管理的集权体制^[16]。因此，以宏观计划经济体制下重点国有林区承担国家“无限责任”为背景，以“企业办社会”形成的林区系统为对象，以降低管理成本和交易费用为直接动力，在第一个关键节点时期结束之后，伊春重点国有林区创新性的政企合一管理体制构想经中央批准正式实施。这次制度变革具有诱致性制度变迁的特征，能够顺利开展主要得益于两个方面，一是计划经济体制之下伊春重点国有林区形成了以林业企业为发展核心的城镇架构和以林业财政为发展资金来源的经济结构，减少了进行政企合一调整的改革成本；二是20世纪五六十年代，社会价值观对重点集体林区个人和群体意识形态的塑造极大地减少了改革阻力，在“集体利益高于一切”的宣扬和推崇之下，绝大多数人都积极为国家做出贡献，因而在计划指标硬约束和实际产量下滑的矛盾中主动求变。但林业企业上缴利润的分成机制以及政企合一后的企业社会负担导致企业盲目扩张采伐任务、职工主观超采多采，且管理粗放产生了大量资源浪费，成为日后林区遭遇资源危机的根源^[37]。

如前所述，在采伐任务扩张和采伐热情高涨之下，木材生产量长期远超生长量，加之生产过程中严重的资源浪费，20世纪70年代伊春林区过早面临了资源耗竭，逐渐陷入林木资源危机、企业经济危困的“两危”困境。面对旺盛的资源需求、过度林业资源开采与林木自然生长规律的矛盾，快速增长的人口负担与急剧消耗的可采资源的矛盾，庞大的林业工人群体与有限的物质财富的矛盾，伊春林区开始有意识地调减木材产量、调整产业结构，走上了漫长的转型之路。在艰难探索之下，伊春林区森林覆盖率有所上升、森林资源得到恢复，但是木材产量削减导致林业企业出现大幅度的经济下滑，部分林业局甚至欠薪长达30个月，加之林区社会环境高度封闭，长久以来民生投资欠账严重使职工的生活状况进一步恶化、林区社会秩序趋于混乱。到20世纪80年代中后期，国有林区经济发展和民生建设滞后的状况愈发明显，“两危”逐渐向可采林木资源危机、林业企业经济危困、林业职工生活危难的“三危”演变。

另一方面，社会主义市场经济体制的建立和完善彻底改变了原有社会规则和经济运行方式。但由于先前林区建设投资欠账严重，未形成综合能力时国家投资即告中断，导致林业局只能维持简单再生产，在开放的市场面前缺少竞争力。1993年开始的国有林区市场化改革并未改变“企业办社会”的本质，林业企业依然承担着各项社会事业开支，在追求经济效益最大化时还要履行行政管理职能和社会服务职能，因而始终无法成为独立的法人和市场自由竞争主体，面临发展停滞、职能混淆、效率低下等棘手难题。根据此时的制度情境，进行政企分开改革既是企业跳脱“三危”困境、改善职工生活的迫切需求，也是林区深化国有企业改革、建立现代企业制度的必然要求。

随着国家对资源保护重视程度的不断提高，2000年“天保”一期工程全面启动，重点国有林区木材产量大幅调减，但国家注入的配套资金和政策也改变了治危兴林过程中伊春林区“独木难支”的困境；2011年“天保”二期工程启动，相比一期更加关注工程区的民生、资源培育和企业改革，为从根本上缓解林区“三危”困境带来了希望和机遇。在资源开采压力和天保政策支持之下，伊春林区在2003年便主动停伐红松，并于2011年率先停止森林主伐，2013年全面停止天然林商业性采伐，彻底斩断木材经济链条。伊春林区林业企业失去了主要收入来源，基础设施建设和开发转型项目都因为资金而掣肘，与此同时，政企合一的管理体制缺乏灵活性，“企业办社会”的历史包袱进一步加重了林业企业负担^[38]。在“天保”工程及停伐政策产生的连锁反应的影响下，林区原本稳定的生产秩序瓦解而新秩序难以建立，民生问题更加突出，林产工业职工面临待岗、分流甚至失业的风险，很多职工甚至因为停伐而致贫返贫^[38]。生活秩序也逐渐变得混乱，停伐一年内伊春林区发生了多起上访事件，社会不稳定因素大大增加，林区社会结构向制度变革的阈值临界点靠近。

国家力量在第二个关键时间节点强势介入，无论是推行天保工程、实施禁伐政策还是下发《国有林区改革指导意见》，都对地方政策走向产生了显著而长远的影响。第一类行动者−中央精英行动者和国家管理者从宏观角度审时度势，负责制定全局远景目标、完善组织架构和制度安排并自上至下推动改革，同时依靠国家行政力量保证改革进程的稳定性，实现“循序渐进”和“破旧立新”。

第二类行动者是地方林业企业。无论是企业因支撑社会运转导致的过重负担，还是其“不破不立”的发展诉求，抑或是保障职工生计的企业责任，都刺激林业企业想要摆脱政企合一的体制困境，不断完善现代企业制度以提高企业效率和竞争质量。

第三类行动者是地方政府。长期以来，林业企业虽承担了过多的行政和服务职能，但地方政府也给予了企业更多的发展资源和政策支持，导致进行政企分开、企事分开的改革成本过高，地方政府“不愿接”也“无力接”，处于与中央、企业不断博弈的过程之中。

第四类行动主体是企业职工。作为林区最广泛但缺少话语权的社会群体，从行动策略角度可以将其划分为三类：一是激进者，他们所面临的生存危机会激发起他们的反叛精神或愤怒的抵抗模式^[39]，通过上访等方式表达对现状的不满，推动旧制度体系变革；二是观望者，他们期待改善生活境况，但内心又认为重点国有林区改革的具体内容、操作方式及现实影响有极大的不确定性，因而持观望和保守态度，被动等待着企业和国家安排；三是外流者，木材产业链断裂导致林区社会经济整体下滑、民生凋敝，很多年轻职工对林区发展失去信心便选择了背井离乡、另谋出路，带走了林区一部分人、物、财等发展要素。三类行动策略在基层交织融合，传统管理体制面临前所未有的挑战。

长期的政企合一体制及制度的自我强化机制在伊春林区产生了明显的封锁和套牢效应，随之还衍生出了沉重的沉没成本及部分倾向于维系现存制度约束的组织或既得利益集团^[14]，诸多因素产生了强烈的路径依赖效应，使不再适应发展需求的低效率制度得以长久延续。尤其是为加强林政建设，国有林区自1980年起逐步形成了完善的林业“公检法”系统，政企合一体系更加封闭和固化，在强烈的路径依赖效应之下，1984年国有企业实施的政企分开并未触及重点国有林区的根本，因而也没有产生理想效果。

而环境因素变化，包括宏观环境与外部压力以及政府行为推动，构成中国国有企业从单位体制到现代企业制度的变迁动力^[40]。进入新世纪后，与制度的路径依赖效应相比，林区进行管理体制变革的压力机制不断强化。从外部压力来看，国家可持续发展战略不断强调资源的生态价值，禁伐政策倒逼重点国有林区林产工业彻底放弃木材经济，同时在国家经济增速换挡、结构优化的新常态时期，大批国有林业企业作也面临着劳动力成本提高、产能过剩、效益下滑等产业转型难题。2015年出台的《国有林区改革指导意见》恰好为重点国有林区政企分开提供了契机和保障，同样也构成了来自顶层的制度变革压力。从内部压力来看，资源和经济危机来势汹汹且日益加重，国有林区社会结构和经济结构也正处于转型之际^[41]，领导层面临的政绩考核及职工生计压力唤醒了国有企业的内生发展动力，所面临的市场竞争压力也不断推动企业破除体制性问题，提高资源配置效率。

自我国确立市场经济体制，伊春重点国有林区林业企业不活、职能不分、效率低下等问题日益显著，建立和完善现代企业制度的需求不断升级；同时进入新世纪，生态文明重大战略的实施使得重点国有林区在新的历史方位下也有了新的发展定位。因此，以林区“两危”困境为起点，以禁伐政策后木材经济链条彻底断裂为转折，以提高企业效率、保障职工生计为直接动力，在沉重的路径依赖枷锁和强烈的内外部变革压力下，林业企业制度转型的条件不断成熟，直至2018年政企合一体制彻底破冰。在第二个关键节点时期结束之后，林业企业彻底剥离了行政职能，走向了现代企业制度完善和产业转型之路，林区也逐步向生态建设和经济社会全面发展转型。这次制度变革具有强制性制度变迁的特征，国家管理者和顶层制度决策者在其中发挥了重要作用，并同地方制度变革压力相配合，缓冲了高强度的路径依赖效应，使得政企分开得以稳步开展。

然而，地方政府面对高昂而无法负担的改革成本时态度消极，目前仍有部分林业企业承担着一定的社会职能及相关人员开支。此外，尽管各林业局积极解决就业问题，但全面停伐后林区产生了大量的富余职工，转岗职工的收入水平仍较低，部分在天保工程一期以买断形式安置的富余职工由于与林业局解除了劳动关系，更是成为如今林区最困难的群体^[2]。林业企业积累的历史债务也是转型时期绕不开的包袱，尤其在停伐政策后木材经济萎缩，如吉林森工集团在2020年最终申请了破产重整。

对比两个关键节点可以发现，两次管理体制转型体现出差异化的路径和特征，“合分”的背后机制是多层次、多主体互动的，如表1所示。其中，历史进程中的社会结构、经济结构转型是制度变迁的起点，而在社会、自然领域发生的“大跃进”“两危”“天保”“禁伐”等重要事件的影响叠加，形成推动结构转型的动力，致使制度体系不断向变革节点位移。另外，行动者意志和策略、路径依赖效应、变革压力强度共同决定了发生制度变迁的方式和路径。就行动者而言，在特定结构下不同行动者意志在制度变迁中起到了关键作用，他们在历史条件下的主观抉择是各种制度模式存在差异的重要因素^[42]。就路径依赖和压力机制而言，在制度变革的关键节点时期，旧制度的路径依赖性阻碍着新制度变革的发生，但来自外部环境或内部某些行动者的压力则推动着制度变革，两者共同决定了制度变革路径和变革特征。比如第一个关键节点时期，路径依赖效应较弱，但来自于企业与群众意志等方面的压力较大，行动目的是追求管理体制变革后的潜在制度红利，推动形成诱致性制度变迁。而在第二个关键节点时期，长久封锁的旧制度体系形成了较强的路径依赖，如果仅仅依靠基层行动者无力改变旧制度，只会在摩擦中使社会不稳定性加剧、冲突频发，此时基层压力向上传导、国家行动者强势介入，推动强制性制度变迁的发展，依赖不对等的权力关系推动制度的更新和演进。另外需要注意的是，这次变革成功的前提是基层与中央行动目标的一致。

重点国有林区管理体制的政企分开与合并不仅仅是“分”与“合”的简单关系，背后包含着大量复杂具体的“分”或“合”的制度、体制和机制，是由众多制度安排构成和实现的外在表征，具有鲜明的时代性、阶段性、区域性特征。本文以伊春重点国有林区为例，分析了在我国从计划经济到市场经济转轨的过程中其管理体制变革脉络，结合历史制度主义的理论框架，深入讨论了构成分合的具体时代情境、制度安排和行动特征。作为我国大多数重点国有林区的缩影，伊春林区管理体制“分-合-分”的变革过程表面上看是往复的，但这种往复并非是制度回溯、重走“封闭僵化的老路”，反而恰恰是依据时代发展形势和宏观经济体制对难以适应生产力发展要求的制度框架的更新和调整。从实现过程来看，管理体制变革往往以社会结构、经济结构转型为起点，主导行动者的意志及其行动策略决定了变革方向，路径依赖效应和变革压力强度共同影响着制度变革的路径及具体特征。伊春林区在第一次转型时期，路径依赖效应较弱但来自企业与群众意志等方面的压力较大，具有诱致性制度变迁的特征；而第二次转型时期，路径依赖较强，国家行动者强势介入推动了强制性制度变迁路径的出现。

通过对伊春重点国有林区管理体制变革历史逻辑的梳理，可以看到在不同历史背景和经济社会条件下，改革是如何发生的、管理体制是如何完善的。鉴于伊春重点国有林区目前正处于第二个关键时间节点结束后的配套调整及改革深化阶段，基于改革历史观、系统观和动态观，我们可以得到推进制度良序变迁的三点重要启示。

一是正确认识“合分”的本质。重点国有林区管理体制的“合合分分”并非是制度倒退，而是不同历史时段的宏观制度背景、经济结构、利益诉求、社会意识形态与观念等交织互动对管理体制进行的重塑。不可否认，过去重点国有林区政企合一的制度安排有其时代必然性和积极性，但这种僵化的体制已不再能适应如今市场经济发展的需求，企业负担沉重、政府权威缺失、职工生活困苦等问题长久制约了林区发展活力，因此为了跳脱“三危”困境、深化国有企业改革不得不分，为了经济和社会长远的发展、为了共同富裕和东北再振兴也必须要分。“分”是必然的，但也是艰巨的，当前的重点国有林区利益主体和治理关系复杂，在一定时间内还会面临“分不透”等历史遗留难题。根据改革原则，企业社会管理和行政职能“应交尽交”，但事实上分离程度还要考虑地方政府是否愿意接、是否接得住。历史上企业办的“社会”成为了如今高昂的改革成本，地方政府财政经费有限而“接不起”，供水、供热、环卫等社会职能仍保留在森工企业，或仅仅转移了职能框架，人员经费原渠道解决，成为企业冗重的经济负担。面对此类情况，要坚定“分”的改革目标，并允许一定时间的政策过渡期，给予地方政府足够的改革资金支持，稳步实现“深度分离”。

二是树立改革的动态意识。政企合一的终结并非就意味着可以高枕无忧了，历史是不断发展的，也是不断创造的，因此要对改革过程中出现的新问题以及历史遗留问题保持足够的警觉。从伊春重点国有林区发展的历史脉络中，可以看到林业行业不变的国民服务性质及变化的时代发展定位，因此，推进重点国有林区改革需紧密结合国家发展新形势、新格局，深化林业在当前新时代生态文明建设机遇期的关键作用，从而提升重点国有林区生态产品的供给能力，助力国家“碳中和”目标实现。而在政企合一的几十年间，重点国有林区长期遵循着“先生产后建设、边生产边建设”的经营方针，导致基础设施建设落后、职工待遇水平较低、福利欠账严重，在建设中国式现代化的道路上，如何解决林区现代化问题是当前至关重要的课题。进入新世纪后，林区职工艰苦的生活条件有所缓解，但仍然存在生计资本薄弱、发展机会局限、致贫返贫风险突出等问题，因此，需要密切关注林区民生遗留问题，将林区振兴融入共同富裕的时代进程。此外，户籍制度改革后要素流动性提高，重点国有林区难以留住人才的现象加剧，长此以往将引发“林区空心化”等社会问题，导致经济发展形成恶性循环，这也是实现区域协调发展和东北再振兴过程中面临的难题。

三是形成改革的行动者思维。已有经验证据充分证明，特定制度环境和社会结构下，行动者影响着政策革新与变迁方式。在改革调整期，面对林区社会小范围摩擦和经济发展阻力，要充分认识到人的意志的重要性，并发挥制度变迁基层行动者的主观能动性，这也是从理论向实践转化的旨意所在。一方面，天保政策和全面停伐使林场产生了富余职工，因此要切实解决好这些受到改革冲击的职工安置问题，关心困难群体生计，减少社会不稳定性因素。另一方面，要明确国有林区森工企业定位，放活企业森林资源使用权，保障森工企业充分的经营自主权，因地制宜探索转型途径，实现生态资源价值变现。森工企业可以结合林区绿色资源优势，通过开发森林旅游、林下特色种植养殖、林产品加工、对外合作等方式发展经济，同时扩充就业岗位，促进一些企业职工转岗就业，从而稳定林区社会，推动管理体制的配套改革向纵深发展。