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政策工具视角下重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本量化研究

汪雯, 张飞飞, 李红勋

汪雯, 张飞飞, 李红勋. 政策工具视角下重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本量化研究[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2023, 22(3): 50-63. DOI: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2022160
引用本文: 汪雯, 张飞飞, 李红勋. 政策工具视角下重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本量化研究[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2023, 22(3): 50-63. DOI: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2022160
Wang Wen, Zhang Feifei, Li Hongxun. Text Quantitative Analysis of the Employment Promotion Policies of Rural Labor Force in Key Ecological Function Areas from the Perspective of Policy Instruments[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2023, 22(3): 50-63. DOI: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2022160
Citation: Wang Wen, Zhang Feifei, Li Hongxun. Text Quantitative Analysis of the Employment Promotion Policies of Rural Labor Force in Key Ecological Function Areas from the Perspective of Policy Instruments[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2023, 22(3): 50-63. DOI: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2022160

政策工具视角下重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本量化研究

基金项目: 北京市社会科学基金项目“促进北京市生态涵养区农村劳动力转移就业的政策效应评估研究”(20GLB027)。
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    作者简介:

    汪雯,博士,副教授。主要研究方向:劳动经济、劳动政策分析、社会保障。Email: wenwenfhl@bjfu.edu.cn 地址:100083 北京林业大学经济管理学院

  • 中图分类号: F323.6

Text Quantitative Analysis of the Employment Promotion Policies of Rural Labor Force in Key Ecological Function Areas from the Perspective of Policy Instruments

  • 摘要: 如何在实现重点生态功能区的生态保护和绿色发展的同时,促进当地农村劳动力的充分就业,是多年来我国公共政策制定中所关注的核心问题之一。基于政策工具视角,选取2000—2022年89份有关重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策文本作为样本,采用“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架,对其进行文本编码与频数统计,以多维度的量化分析深入剖析了政策的变迁特征及现存问题。研究发现,目前有关重点生态功能区的就业促进政策多散布于扶贫政策、生态补偿政策、生态移民政策中,尚缺乏针对该区域农村劳动力就业特殊困境系统的精准施策。同时,已有的政策工具结构不均衡,聚焦于就业能力提升和就业环境改善的供给型和环境型政策相对不足。在“十四五”期间有必要强化针对重点生态功能区农村劳动力的就业挑战的精准施策,并将政策工具的着力点放在供给型政策和环境型政策,以促进该区域农村劳动力实现更充分、更高质量的就业。
    Abstract: How to promote the employment of local rural labor force while realizing the ecological protection and green development in key ecological function areas is one of the core issues of China's public policies in recent years. Based on the perspective of policy instruments, this paper analyzed 89 policy texts from 2000 to 2022 involving rural labor force employment promotion in key ecological function areas. It is found that the relevant employment promotion policies are scattered in poverty alleviation policies, ecological compensation policies and ecological migration policies. There is still a lack of targeted policies to address the special difficulties of employment in key ecological function zones. Meanwhile, the structure of existing policy instruments is found to be unbalanced, and the supply-oriented and environmental policies aiming at improving the employability of rural labor force and improving the labor market environment are relatively insufficient. During the 14th Five-Year Plan period, it is necessary to strengthen the targeted policies for the special challenges faced by the employment of rural labor force in key ecological function areas, and focus the policy instruments on supply-oriented policies and environmental policies, so as to promote more adequate and higher quality employment in the targeted areas.
  • 现今北京市朝阳区双井附近,毗邻通惠河南岸,有片区域叫黄木厂。黄木厂一名其实是从“皇木厂”改过来的。在明代皇家宫殿的营建时期,这片区域是皇家木材贮存场所−“神木厂”的所在地。明代,从云、贵、川等地采办的皇木,经江河运输抵京,于张家湾出水,再由陆路运送,最后被贮存进神木厂以备营建之用。皇家宫殿建造,大到栋梁,小到榱桷,无不精选各地优质木材。神木厂是贮存和进行木料配给的场所,由是见证了北京故宫营建的历史。神木厂的得名渊源要追溯到明代永乐皇帝对神木的崇拜。

    关于神木,目前的研究仅有少数几篇知识性文章。赵扬[1]的《清代木神祭》,介绍了清代乾隆皇帝为明代北京宫殿营建遗留下的巨材神木御制诗碑亭、制定祭仪的情况,认为清代的木神致祭是满族民族心理和帝王统治心理结合的产物。黎云昆[2]的《北京的神木》介绍了神木的得名、存放、树种、下落,以及乾隆皇帝对它的盛赞和神木对北京文化遗迹的贡献,提出重建北京东镇神木景观具有必要性。蓝勇[3]的《四川屏山县神木山祠考》考辩了皇木采办的历史文物−神木山祠、参考文献记载和当地民众手抄版本,修正了神木山祠碑文。该文表明,明代永乐年间(1403—1424)大规模皇木采办的社会历史背景下,有诏封四川神木山、建立神木山祠等举措。这些介绍和研究饶有风味,但神木的文化意义未得到充分挖掘。神木究竟何以受到皇家如此礼遇,其背后的文化传统与文化心理如何,皆有阐释的空间。本文将明清帝王诏封神木山、神木厂,以及有关的祭祀统称为神木文化,从古代山林崇拜传统的角度,深入分析北京神木的祭祀现象,思考神木文化的意义,丰富京城文化。

    《明史》卷82《食货》记载,永乐四年(1406),明成祖诏建北京皇宫,派遣官员分赴四川、江西、湖广、浙江和山西监督采木。工部尚书宋礼在四川监督采木,上奏了一起神奇的事件,“礼言,有数大木,一夕自浮大谷达于江。天子以为神,名其山曰神木山,遣官祭祀”[4]。《敕建神木山神祠之碑》对此事记载更为详细,据载宋礼所得大木“围以寻尺计者若干,踰寻丈者数株,计庸万夫之力乃可以运”[5]。正当宋礼谋划刊除道路转运巨木时,这些大木“一夕忽自行达于坦途,有巨石巉然当其冲。夜闻吼声如雷,石划自开,木由中岀,无所龃龉。度越岩险,肤寸不损”[5]。大木自行运送,一举解除了官民的转输疲敝。

    据嘉靖年间(1522—1566)营缮司主事龚辉的叙述,这起神木自达于途,其实是天降大雨,洪水泛涨,使得巨木顺水漂流的结果,“比至溪涧,必待夏秋洪水泛涨,方抵大江。使夏秋无水,虽竭力殚财,穷年历岁,必不可得。永乐初年勅差尚书宋礼等到蜀采取大木,踰寻丈许者,仅得数株,然犹以为赖山川之灵,立祠岁祀,以彰殊异”[6]。虽然,今人看来这实在算不得什么神迹,但当年朝野上下却视这起事件为神功与吉兆。永乐皇帝随即采取了一系列举措,先诏封大木所出之山(今四川屏山县五指山)为神木山,派遣官员祭祀并答谢山川神,后又修建山川神祠岁时享祭,建立神祠之碑,命翰林院侍读胡广制碑文记载事件始末。这批木材运到北京后,储存在北京崇文门外的皇木厂,此厂被命名为神木厂。

    这批从马湖府运回北京的神木有楠木和樟木,其体型之巨实属罕见。它们没有被用于营建,而是被贮存在了崇文门外的神木厂中,历经明、清、民国时期,直至中华人民共和国成立后尚存。乾隆四十九年(1784),内务府官员在神木厂查得永乐年安置的神木两根。其中北一根,推测为楠木,长六丈(约19.2 m),头径围圆二丈五尺五寸(约8.16 m),尾径围圆一丈六尺五寸(约5.28 m)。南一根,被推测为樟木,长五丈六尺(约17.9 m),头径围圆七尺五寸(约2.4 m),尾径围圆四尺八寸(约1.54 m)[1]。可见,“北一根”神木体型较大。据《宸垣识略》记载,神木各自刻有名号,如王二姊、张点头、嫌河窄、混江龙等[7]。这些名号大约是人们在采运途中为区分每根皇木镌刻的名称。张点头,或指大木在江河中运输时常浮沉于水间,好似人在点头;而嫌河窄、混江龙这些名称,大约可想象体型巨大的皇木漂运在狭窄的江河水道间的情形。

    神木在明清时期,受到了皇家尊奉。正德三年(1508),明武宗专为神木设立了神木千户所,调拨镇朔、永平、遵化等三十四卫所军士一千人护卫神木[8]。清朝将神木奉为神明,认为其具有超越自然、洞察善恶、先知祸福的超人力量。乾隆皇帝亲自制定了祭祀“神木”的规制:二月春祭,八月秋祭[1]。据《朝市丛载》记载,光绪年间(1875—1908年)神木已经位列京城古迹之首,受到人们的喜爱,也作为京城东方的镇守之宝[9]。同治十一年(1872)至光绪三十二年(1906),《申报》京报全录刊登了每年二月十五、八月十五前后,掌仪司或内务府都会奏派祭黄木神的大臣。至八国联军入京,慈禧太后和光绪皇帝逃离北京,祭祀黄木神还未中断[2]

    从森林文化史的角度看,神木之所以受到明清皇帝的崇拜,有其深远的文化根源。神木祭祀源自古老的山川崇拜与树木崇拜文化传统,包含着顺应天意、敬畏自然的思想,反映了古代帝王对森林资源既利用又珍惜并感恩的心理。

    张钧成指出:“自然宗教意识所崇拜的对象主要是自然力,除日月、星辰、风雨、雷电、火之外,还有土地、山川、森林和动植物。”[10]神木的祭祀现象,首先体现了山川崇拜的传统。山川崇拜属于自然宗教,是古代有机论世界观和万物有灵思维的产物。这种信念认为,山林与川泽皆为神圣之所,出产材用、兴云作雨,皆由山川神祇司掌。《春秋繁露·山川颂》:“山川神祇,立宝藏,殖器用,资曲直。合大者可以为宫室台榭,小者可以为舟舆浮滠。”[11]《春秋繁露》卷16《求雨》曰:“春旱求雨,令县邑以水日,祷社稷山川。”[11]祭祀山川为国君的重要职责,《礼记·祭法》曰:“山林、川谷、丘陵能出云,为风雨,见怪物,皆曰神。有天下者祭百神。”[12]在这种信念支配下,山川神逐渐由自然神发展为农业国家的政权保护神[13]。《晏子春秋》卷3记载了晏婴对政权稳固的看法:“古者先君之干福也,政必合乎民,行必顺乎神。节宫室,不敢大斩伐以无逼山林;节饮食,无多畋渔以无逼川泽。祝宗用事,辞罪而不敢有所求也,是以神民俱顺而山川纳禄。”[14]

    秦汉以来,历代皇帝都重视对域内名山大川的封禅和祭祀,五岳、四渎受到的祭祀较多,祭祀山川需要国君立山川神祠。《汉书》卷6《武帝纪》记载,汉武帝下诏曰:“河海润千里,其令祠官修山川之祠,为岁事,曲加礼。”[15]少数民族政权也重视祭祀山川,如辽代对发源地木叶山神庙和神木有着完整的祭祀礼仪。《辽史》卷49礼志1《吉仪》记载:“祭山仪:设天神、地祗位于木叶山,东乡;中立君树,前植群树,以像朝班;又偶植二树,以为神门。”[16]帝王祭祀时杀牲体割,悬之君树,官员随帝王之后祭祀,北府宰相及惕隐以次致奠于君树,遍及群树。又载:“太宗幸幽州大悲阁,迁白衣观音像,建庙木叶山,尊为家神。于拜山仪过树之后,增‘诣菩萨堂仪’一节,然后拜神,非胡刺可汗之故也。”[16]辽历代帝王均有祭祀神木的活动,并有拜山仪过树的拜祭神树礼仪。

    明永乐年朝廷对神木的崇拜与由来已久的山川崇拜一脉相承。永乐四年,人们在马湖府采伐的那批巨型皇木,随泛涨的雨水漂流出山谷抵达江河,原本是一个自然现象。由于山川崇拜文化心理的作用,当时朝野上下,将这一自然现象,看作山川神为了支持朝廷营建贡献出良材的表现,同时也认为这起事件预示着永乐帝的政权能够长久而稳固。永乐皇帝因袭历代帝王做法,履行国君祭祀山川的职守,派遣有司答谢山川神,并修建了山川神祠。该神祠成为长江中上游大规模采伐森林的历史文物见证,至今留存。胡广《敕建神木山神祠之碑》一文对事件的议论明确体现了山川崇拜思想:“况凡天下名山大川,奠于方域之中,岀云雨,产财用,以资于国家,其神固灵也。而神木之山所产良材,自萌蘖而长,以至拱把连抱,神之卫閟呵禁,以待于今日。然则神之效其灵者,非一朝夕也。兹今之显应,所以兆皇帝万世悠久之征,则神之功其可以少哉。”[5]时至当代,不少山地民族仍保有的神山或神林崇拜,属于这类传统的遗存。中国保护森林的传统正是始于对山林的崇拜意识,其信仰中包含对山地、森林、气候自然环境的朴素生态认知,其敬畏自然的宗教习俗对自然保护可以起到积极的作用。

    将树木奉为神明的树木崇拜是又一种文化传统。从字面上来看,“神木”最早的记载大约见于东汉人赵晔的《吴越春秋》卷5。越王勾践听从大夫文仲计策,打算向吴王进献名山神材,迎合并刺激吴王对宫室的喜好,以耗其国力。越王派遣千余名工匠入山伐材,经年无有所获,匠人均生思归怨望之心,唱起《木客吟》,结果一夜之间,“天生神木一双”,不仅有着“大二十围,长五十寻”的巨大体型,而且“阳为文梓,阴为楩柟”[17],集几种木材优点于一身:轻软耐朽、坚密芳香。这里的“神木”,应合着人们对树木的愿望:一夜速生,集大成。这种神性的灵验不断地在其他记载中呼应。南朝梁任昉的《述异记》提到,尧为仁君,一日内出现10种祥瑞,“神木生莲”为一瑞[18]。这里的神木是长出了异类植物,被视为吉兆,是人间的君主有仁德的象征。此外,“神木”也常与“灵草”相提并论,指代美好的、有顽强生命力的、有神异药的效花草树木。如班固《西都赋》中说:“于是灵草冬荣,神木丛生。”李善注:“神木、灵草,谓不死药也。”[19]四季常青的树木也被称为“神木”。张衡《西京赋》曰:“神木灵草,朱实离离。”[20]薛综注:“神木,松柏灵寿之属。”[20]《六臣注文选》中吕延济注曰:灵草神木,言美也。清汪灏《广群芳谱》卷11《桑麻谱》中奉桑树为“东方自然神木”,亦称为“众木之本”[21]

    从字面上看,“神木”就是有神性的、有灵性的木的意思,意义也并不多么微妙。但是树木有神性、灵性的观念却深入人心,所以将树木奉为神明的事例比比皆是。古代从皇帝到臣民都有崇拜古树的心理。皇帝喜爱册封古树,如秦始皇于泰山册封“五大夫松”,汉武帝在嵩山册封了“将军柏”。民间也有神木崇拜,比如台湾阿里山的神木,乡间的社树、神树或风水树,古寺、陵寝、墓地的古树名木也普遍受到尊奉。高大伟岸、阅历今古的大树被视作权力、福禄、繁育的象征,其意义承袭自视树木为氏族徽志、保护神的化身、沟通天地的世界树、庇护生育繁殖的生命树的原始图腾观。神树与神木崇拜既有共通之处,也有一定差别,前者较注重参天巨树的生机活力,将其视为土地的繁殖力与自然化育万物力量的生动体现,后者较多关联森林利用传统,反映出人们对森林资源既利用又珍惜并感恩的文化心理。如,桑树是丝织业赖以维持的基础,被誉为东方自然神木。楠木是宫室建筑的栋梁之材,也被誉为神木。

    明清北京皇家的神木祭祀也与树木崇拜的传统水乳交融。明武宗设立神木千户所,调拨一千名军士护佑神木[8]。这一举措足见其对神木的崇拜心理。满清素来重视保护民族发祥地白山黑水,其萨满教信仰又加重了对森林动植物的崇拜心理。乾隆皇帝对树木的崇拜心理尤为突出,他曾在北京潭柘寺册封银杏树为“帝王树”“配王树”。明代宫殿遗材神木的祭祀之风至乾隆时期日盛,乾隆皇帝两度作《神木行》《神木谣》祭祀神木,并建御制诗碑亭,碑刻《神木谣》和《神木行》。乾隆八年(1743),御制《神木行》[22]曰:

    孱颜穹谷羌天宇,冥灵大椿生是所。天地精英神鬼辅,化为邓林疑夸父。燕京创建明成祖,搜索室奉为楹柱。摭之不中雷霆妒,虎狼怒啮蛟噩雨。千夫舁走日里许,夷山堙壑坏屋庑。难依绳尺梓弗取。横冈偃卧安厥处。阅历岁月殊今古,径类修蛇围若堵。骑人去来蔽弗睹,之篆剥蚀虫与鼠。谓云神来神其下,我闻樗不夭斤斧。胡遭大斫辞岖峿,视之柍桭差犹愈,材不材间应见汝。

    乾隆皇帝目睹伟岸的神木,不禁联想起古代神话传说中各式各样的神木,想象神木从前生长在羌地那高而险峻的山岩上,山谷幽深,高耸入天,它如同楚南以五百岁为春、五百岁为秋的冥灵木,又好比以八千岁为春、八千岁为秋的大椿树,它是天地间最纯粹美好的事物,有鬼神相辅佐,使人想起那夸父手杖化作的桃林。怀想永乐初年明成祖创建北京,搜寻宫室楹柱的建材,民夫采运神木的艰辛,人们想要拾起神木来,却不能够。暴雷嫉妒神木要被抢走,虎狼愤怒地啃噬,蛟龙降下可怕的雨水。上千的民夫抬着神木行走,一天大概只能前进一里,为了运输它,还得填塞沟壑。工匠因神木难以用绳尺来计量,所以不取用它作木材。神木仰卧在那个地方,阅历岁月,区分古今。它的直径好似修长的蛇,周身好像一堵墙。骑马的人在周围来去,也被遮挡着,对面的人看不到他。它上面篆刻的文字因虫与老鼠的侵蚀而剥落腐蚀。明人以司云之神送来了神木,乾隆皇帝却认为就连司云之神也没有神木神奇。

    神木崇拜还与中国古老的哲学思想“五行”有深刻的关系。北京城有金、木、水、火、土5个代表物镇守。东方,木,代表四时里的春天,寓意萌芽,对应甲乙。神木即供奉在城东。乾隆二十三年(1758),御制《神木谣》曰:“天三巽一含精腴,深山大泽连林扶。寿突灵椿忘荣枯,所乐不存屣弃渠。远辞南海来燕都,甲乙青气镇权舆。便中一览城东隅,长六丈余卧通衢。围乃不可规矩模,岿然骑者能蔽诸。四百春秋一瞬夫,雨淋日炙风吹敷。枝干剥落摧皮肤,隙孔瞋菌郁缪纡。为想怀材昔奥区,凌云㮣日垂扶疎。翩集不胫曰人乎,天也将以为贞符。试看虚中巨查如,尧年贯月历劫余,生育盛徳厘皇图。”[23]《神木谣》表达了天之生育盛德能够遍及统治的疆域,具有一定的生态思想。

    永乐年营造北京皇宫之时,明成祖对神木的宣扬,应该一分为二地看待。一方面,其中有天人感应、将植物现象附会为社会人事预兆的唯心主义成分。另一方面,其用意在鼓舞采木士气,借助文化精神的力量凝聚共识,掀起以举国之力服务于王朝形象营建的小高潮,为后世遗留下庄严的北京故宫建筑。

    中国的建筑以木构为传统,其营造事体中最艰难的乃是采木。古代木材生产与运输条件有限,从深山巨谷砍伐树木,再将皇木转运至京师的代价高昂。自然环境险恶,加之木材采运困顿,一些民夫甚至为采木牺牲了性命。

    以宋礼监督采木的四川为例,从嘉靖工部营缮司署郎中龚辉上疏世宗直陈采木之苦的《采运图》,后世得以了解采木艰辛:人夫进入深山巨谷,跋涉艰危,蛇虎纵横。砍伐巨木,有“采运困顿”。转移巨木,需要“飞桥渡险”“悬木吊崖”“天车越涧”。采木工事艰辛之外,人夫还要忍受“饥饿流离”“焚劫暴戾”“瘴疠时行”。有时采伐的巨木被水冲入山川“巨浸漂流”,则辛劳付诸东流。龚辉悲叹采木对人夫的生命威胁:“不身膏野草,则坠于江鱼之腹。随其所在,动若陷阱。”[24]嘉靖年间,龚辉上疏世宗,直陈采木之苦的《采运图》,有题为《天车越涧》和《巨浸漂流》两幅图(见图1[25]2[25]),描绘的是川蜀地区皇木泄运之艰辛。龚辉曰:“至若滩高水落,为力犹艰。筑堤壅泉架木,飞挽若辘轳之汲井。然游移前却,日不能以一里,作《天车越涧》。波涛之泛涨,冲激四出,挽留无计,仰天太息。要之水旱具病,惟川蜀为然,作《巨浸漂流》。”[24]

    图  1  《西槎汇草·采运图·天车越涧》
    图  2  《西槎汇草·采运图·巨浸漂流》

    采木的艰危,与历代皇室大兴宫室引来直臣谏言一样,在史料上留下的批评是远远超过正面肯定的。然而虽有儒家提倡崇俭黜奢,大宫室仍是皇家建筑的主流传统。正如唐代骆宾王的诗所说:“山河千里阙,城郭九重门。不睹皇居壮,安知天子尊。”皇宫是王朝的颜面,国家的象征,体现着权力对空间的控制和安置,可使“番夷”朝见和四方使臣有所瞻仰,以尊皇威、崇帝德,巩固国家威权。所以,史书中也颇有一些为皇宫恢宏辩护的声音。如汉高祖七年(公元前200年),萧何造未央宫,立东阙、北阙、前殿、武库、太仓,上见其壮丽,甚怒,谓何曰:“天下匈匈,劳苦数岁,成败未可知,是何治宫室过度也!”何曰:“天下方未定,故可因以就宫室。且天子以四海为家,非令壮丽无以重威,且亡令后世有以加也。”[26]忽必烈营建元大都,“金甲未息,土木嗣兴,属以大业甫定,宫室城邑,非巨丽宏深,无以雄八表”[27]

    在这个意义上,明代营建新都之初对神木的宣扬,通过精神旗帜的标举鼓舞了采木士气,在很大程度上推动了皇家宫室建筑的营建,强化了朝廷政权的威望和统治的合法性,彰显了国家的威严与形象,具有积极的政治和文化作用。对任何一个时代来说,制度化的文化传统的促成,背后总有其社会、政治与文化机制。明清皇宫营建中的神木文化有其社会、政治动因。我们既要冷静地反思其对社会民力与森林资源的索取,也可以看到正是对森林资源的利用,起到了尊皇威、壮国色的功用,并为后世留下恢宏壮丽的传世建筑遗产。只有结合当时的社会与政治多方面考察,才能揭示出其推动历史进程的积极文化意义。

    从以上对明清皇宫营建中神木文化的讨论可见森林树木崇拜在文化传统中的重要地位。神木崇拜具有宣扬保护森林资源的积极作用,承载了对森林资源既利用又珍惜并感恩的心理,对当前生态文明建设有一定启发。树木文化是人将某种象征或历史意义赋予树木,从而让树木承载、代表并传播人的历史与价值理想的过程。中国的森林文化传统致力于思考人类与森林的关系,其中包含着丰富的哲学与文化,对人、自然、社会的关系具有很多启示,是生态文化建构的资源。这些思想与文化还需要置放在特定的历史时代下,才能更好地得到理解,进而内化为民族精神财富。讲好中国故事,挖掘和探索传统在现代的自我转化,增强民族自信心和文化认同,发扬民族文化中有利于人与自然协调的成分,才能不断获得生态文明建设的启示和动力。

  • 图  1   样本政策文本中前30个高频词的词语云

    图  2   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策发文机构的社会网络图

    图  3   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的发文数量统计

    图  4   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的政策目标群体维度分析

    图  5   政策演进阶段维度—政策工具维度交互分析

    图  6   政策演进阶段维度—政策目标群体维度交互分析

    图  7   政策工具维度—政策目标群体维度交互分析

    表  1   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的三维分析框架

    分析框架维度名称子维度
    X维度 政策演进阶段 间接政策扶持阶段(2000—2009年)
    直接政策扶持阶段(2010—2014年)
    促进就业与脱贫攻坚相结合阶段(2015—2020年)
    衔接乡村振兴的巩固发展阶段(2021—2022年)
    Y维度 政策工具 供给型(职业技能培训、针对劳动者的培训补贴)
    需求型(公益性岗位、以工代赈、生态友好型产业扶持、针对企业的就业补贴、创业和灵活就业扶持)
    环境型(公共就业服务、就业权益保护)
    Z维度 政策目标群体 农村劳动力、农民工、农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) 2、重点生态功能区农村劳动力
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    表  2   促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策演进阶段维度

    时间阶段名称政策依据
    2000—2009年 间接政策扶持阶段 《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》(2000年)
    《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》(2001年)
    《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)的通知》(2001年)
    2010—2014年 直接政策扶持阶段 《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(2010年)
    《国务院关于批转促进就业规划(2011—2015年)的通知》(2011年)
    《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)〉》(2011年)
    2015—2020年 促进就业与脱贫攻坚相结合阶段 《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年)
    《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(2016年)
    《关于印发〈生态扶贫工作方案〉的通知》(2018年)
    2021—2022年 衔接乡村振兴的巩固发展阶段 《中共中央 国务院印发〈黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要〉》(2021年)
    《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》(2021年)
    《人力资源社会保障部 发展改革委 财政部 农业农村部 国家乡村振兴局关于做好2022年脱贫人口稳岗就业工作的通知》(2022年)
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    表  3   促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策工具维度

    政策工具子工具含义
    供给型 职业技能培训 国家基于不同生态功能区的农村劳动力资源现状,按照不同区域、不同行业的用工需求,采取不同的培训内容和形式,增强劳动力跨区域转移就业的能力
    针对劳动者的培训补贴 国家对参加就业技能培训和创业培训的农村劳动力,给予一定标准的职业培训补贴,通过多种补贴手段激励劳动力不断提升自身技能水平
    需求型 公益性岗位 为加大重点生态功能区的生态保护修复力度,国家在该区域设置管护岗位,达到保护环境和促进就业的双重目标。随后,结合脱贫攻坚和乡村振兴战略等重大决策部署,国家开发了乡村公共服务类岗位,除生态护林员外,还设置了保洁、治安、护路、管水、扶残助残、养老护理等岗位,优先安置“无法离乡、无业可扶”且有能力胜任岗位的农村劳动力
    以工代赈 通过开展公共工程建设项目、发展公共事业等方式,如组织贫困人口参与生态工程建设或多渠道开发就地就近就业岗位,为重点生态功能区农村劳动力或贫困人口直接提供工作岗位
    生态友好型产业扶持 在不损害生态系统功能的前提下,因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业,积极发展服务业,为劳动力提供就业机会
    针对企业的就业补贴 政府对吸纳重点生态功能区农村劳动力的企业单位,给予社会保险补贴、公益性岗位补贴或一次性吸纳就业补贴等
    创业和灵活就业扶持 对符合条件的劳动力给予税费减免、创业补贴、创业担保贷款及贴息等创业扶持政策,支持农民工通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等多种形式实现灵活就业,并给予一次性求职创业补贴、一次性创业补贴或灵活就业社会保险补贴
    环境型 公共就业服务 为当地劳动力举办专场招聘会,送岗位进村入户,对有集中外出需求的农民工开展有组织的劳务输出;建立健全动态更新的岗位储备机制和多方联动的快速响应机制,及时帮助农村劳动力解决求职困难,提升劳动力市场供需匹配效率
    就业权益保护 促进公平公正、城乡统一的就业市场环境,逐渐消除就业歧视、减少城乡就业壁垒,促进农村劳动力的跨区域转移就业
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    表  4   促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策文本分析单元部分编码(编号1 ~ 5)

    编号文件名称文本内容政策
    编码
    政策工具子工具政策目标群体
    1 《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》 鼓励各地大力开发公益性就业岗位,对特困群体人员进行托底安置 1-1 需求型 公益性岗位 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)
    2 《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)的通知》 加强贫困地区劳动力的职业技能培训,组织和引导劳动力健康有序流动 2-1 供给型 职业技能培训 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)
    贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子,开展劳务协作 2-2 环境型 公共就业服务
    输入地和输出地双方政府都有责任保障输出劳动力的合法权益,关心他们的工作、生活,帮助解决实际困难和问题 2-3 环境型 就业权益保护
    对于能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业、能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业,国家给予必要的政策扶持 2-4 需求型 生态友好型产业扶持
    3 《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》 对缺乏基本生存条件地区的贫困人口,要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口,要着力帮助改善生产生活条件,发展特色产业,开辟增收渠道,减少和防止返贫 3-1 需求型 生态友好型产业扶持 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)
    4 《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》 在吸纳进城务工农村劳动者较多的重点行业和组织劳务输出的贫困地区,组织实施国家培训项目 4-1 供给型 职业技能培训 农民工
    5 《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》 重视抓好贫困地区农村劳动力转移培训工作 5-1 供给型 职业技能培训 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)
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    表  5   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的发布机构和文本类型占比交互分析 %

    文本类型中共中央、
    国务院
    国务院各部委合计
    纲要 3.37 0.00 3.37
    决定、决议、规划、计划 8.99 6.74 15.73
    意见 28.09 16.85 44.94
    通知、办法、方案 3.37 32.59 35.96
    合计 43.82 56.18 100.00
    注:文中具有两种文本类型的,其文本内容以前一种文本类型为主,一般是以附件形式放入后一种文本类型进行公布。
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    表  6   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策不同演进阶段的政策高频词(前20个)

    序号2000—2009年 2010—2014年 2015—2020年 2021—2022年
    词语计数词语计数词语计数词语计数
    1 就业 392 扶贫 382 就业 1 970 建设 927
    2  农民工 341 发展 326 贫困 1654 发展 850
    3 劳动 279 农村 303 农村 1577 农村 686
    4 社会 278 培训 288 服务 1531 农业 685
    5 保障 276 就业 284 发展 1515 旅游 662
    6 农村 269 工作 269 建设 1377 乡村 625
    7 工作 265 地区 262 工作 1242 推进 622
    8 发展 254 建设 254 地区 1188 就业 544
    9 企业 246 贫困 230 扶贫 1167 服务 509
    10 建设 228 服务 189 生态 1146 加强 505
    11 制度 198 加强 180 培训 1134 实施 359
    12 保险 197 开发 168 创业 1100 支持 350
    13 地区 179 农业 153 农业 1096 产业 328
    14 扶贫 179 社会 145 加强 1048 重点 328
    15 服务 174 政策 134 政策 1013 提升 326
    16 加强 171 企业 124 社会 939 开展 324
    17 建立 162  农民工 121 支持 929 生态 317
    18 政策 156 完善 120 乡村 907 推动 309
    19 农民 147 推进 120 实施 865 机制 296
    20 农业 146 提高 118 推进 834 设施 296
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    表  7   促进重点生态功能区农村劳动力就业政策工具单维度分析

    政策工具类型子工具文本数量合计/条占比/%分类合计/条分类合计占比/%
    供给型 职业技能培训 62 19.80 70 22.36
    针对劳动者的培训补贴 8 2.56
    需求型 公益性岗位 45 14.38 176 56.23
    以工代赈 23 7.35
    生态友好型产业扶持 62 19.80
    针对企业的就业补贴 26 8.31
    创业和灵活就业扶持 20 6.39
    环境型 公共就业服务 57 18.21 67 21.41
    就业权益保护 10 3.20
    合计  313 100.00 313 100.00
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出版历程
  • 收稿日期:  2022-07-25
  • 网络出版日期:  2023-03-15
  • 发布日期:  2023-09-24

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