根据我国2010年实施的《全国主体功能区规划》，“重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域”。重点生态功能区^①在全国各地均有分布，但主要集中在农村偏远地区，并与贫困地区高度重合。该区域经济发展水平普遍落后，生态保护与经济发展的矛盾比较突出，且当地劳动者受教育层次和技能水平偏低，巩固脱贫成果存在很大的不确定性。而以生态环境保护为导向的产业限制发展政策使得当地原本有限的非农就业机会减少，加剧了当地农村劳动力转移就业的压力^[1]。第六次全国人口普查数据显示，重点生态功能区的劳动力人口为13 424.5万人，人均受教育年限为7.93年，低于全国平均水平8.21年。三次产业就业人口比重分别为68.56%、13.15%、18.29%，第一产业就业比重过高，当地生态超载人口转移就业压力较大。

如何在实现重点生态功能区的生态保护和绿色发展的同时，促进当地农村劳动力的充分就业，是多年来我国制定公共政策中所关注的核心问题之一。基于重点生态功能区特殊的区位特点，我国当前针对该区域促进农村劳动力就业的政策体系基本上分为以下4类：①一般性就业促进政策，这类政策通常着力于完善就业政策体系，在强化就业宏观调控的同时，也会施策于重点地区和重点群体的就业保障。例如，《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》（2021年）提出要聚焦国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁安置区，积极引进适合当地群众就业的生态友好型企业等，促进当地农村劳动力就地就近就业。②针对农民或农民工的就业促进政策，如《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（2010年）、《农业农村部办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响 扩大农村劳动力就业促进农民增收的通知》（2020年）等。这类政策的目标通常是“拓宽外出就业渠道”“促进就地就近就业”“强化平等就业服务和权益保障”“优先保障贫困劳动力稳岗就业”等。③生态扶贫和就业扶贫政策。由于重点生态功能区一般分布在农村地区，并与贫困地区高度重合，这类政策通常会直接涉及到重点生态功能区促进农村劳动力的就业，如《人力资源社会保障部 国务院扶贫办关于应对新冠肺炎疫情进一步做好就业扶贫工作的通知》（2020年）指出，“将深度贫困地区作为工作重点，组织定向投放就业岗位，加大有组织劳务输出力度，适当扩大乡村公益性岗位规模，提高政策补贴标准”。④针对重点生态功能区的生态补偿政策中所涉及的就业促进政策。例如，《财政部 环境保护部 发展改革委 水利部关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（2016年）中提到，对重点生态功能区的劳动力进行技能培训等多元化的补偿方式；生态环境部出台的《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》（2018年）指出，采取政府购买服务或设立公益岗位的方式来吸纳贫困人口参与生态环境保护，在安置贫困人口就业的同时，增加其劳务收入。

2016年以来，针对我国重点生态功能区农村劳动力就业和收入问题的研究日趋丰富，已有实证研究多聚焦于对生态补偿制度和公益性岗位政策的减贫效果分析。研究发现，生态补偿能显著改善贫困，其减贫的主要机制是改善区域环境和促进劳动力就业^[2]，精准的生态补偿政策能够实现以可持续生计能力提升为主要内容的“造血式”扶贫^[3]。作为间接生态补偿项目，设立公益性岗位不仅能够促进低收入农户的就业和收入增长，有效解决贫困治理中的福利依赖和负向激励问题^[4-5]，而且有助于促进低收入群体的社区融入和能力提升^[6-7]。近年来，以政策文本为分析对象，基于多维度的政策文本量化研究法逐步受到我国公共政策评价领域的重视，并在生态补偿政策、反贫困政策、就业扶贫政策等领域取得了一系列研究成果。例如，闫喜凤等^[8]对国家重点森林生态功能区生态移民政策体系的研究指出，生态移民不仅是空间上移动，还涉及社保、生态保护、土地、户籍、就业、教育、培训等一系列问题，生态移民后期工作要通过多种形式扶持政策促使移民有效地提高其自我发展能力。徐艳晴^[9]基于政策工具视角对我国反贫困政策文本的量化分析表明，进入精准扶贫时代后反贫困政策的数量呈现爆发性增长，且2001年之前以供给型政策工具为主，2001—2012年间环境型政策工具的使用逐渐增加，2013年后环境型和需求型政策工具的使用大幅增加。黄锐等^[10]对就业扶贫工程的政策注意力研究发现，创业方面吸引了更多政策注意力，稳定就业引起的政策注意力远远不够。李国梁等^[11]基于“政策工具-培训类型-政策目标价值”三维分析框架对118份新生代农民工培训政策样本的研究发现，政策工具的结构失衡，需求型政策工具长期被忽视，环境型政策工具疲软，职业素养培训严重不足，政策工具作用路径选择存在效率主义取向等问题。

综上可见，尽管国内针对生态补偿、公益性岗位、就业扶贫等政策的实证和文本量化研究日趋丰富，但系统地针对重点生态功能区农村劳动力的促进就业政策体系的研究较少，尤其是采用政策文本量化方法对该领域的政策目标、使用工具和政策主体等方面的研究尚属空白。在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，如何进一步推进脱贫地区的发展和脱贫群众的就业增收，这一目标在生态保护和经济发展矛盾尤为突出的重点生态功能区面临着更严峻的挑战。因此，针对重点生态功能区农村劳动力的促进就业政策研究亟待引起更多的关注。该领域的政策演进特点如何？不同阶段政策工具应用的变化趋势如何？如何改进和完善该领域的政策工具？为回答这些问题，本文对2000—2022年的我国重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策体系进行了系统的梳理与总结，并在文本编码的基础上，从政策工具视角出发，构建了“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架，对相关政策开展了多维度的文本量化研究，深入探究了现有政策工具设计存在的问题，并为完善相关的促进就业政策体系提供了对策性建议。

政策工具研究兴起于20世纪80年代，迅速发展于20世纪90年代和21世纪初，目前已成为当代公共管理学和政策科学的研究焦点和重要的研究途径^[12]。政策工具是实现公共政策目标或结果的手段^[13]，是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制。政策工具的正确选择和科学设计是顺利实现政策目标的基本保证^[14]。

鉴于重点生态功能区农村劳动力的就业促进政策重点强调了对劳动力供给侧、需求侧和劳动力市场环境的关注，而对于强制性的政策工具则相对淡化。本文借鉴了Rothwell^[15]的三分类政策工具体系，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型，这一分类体系也普遍被其他就业政策的文本量化研究所采用^[11,16-17]。

政策工具的一般理论结合政策环境、政策目标、政策网络和政策过程等多种因素，为执行政策提供了选择和评价政策工具的多种模型，从而为实现政策目标提供了可靠保障^[18]。与此同时，考虑到我国重点生态功能区农村劳动力的促进就业政策随着经济社会环境的变化经历了不同的演进阶段，在不同阶段，促进就业政策的侧重点不同。此外，政策工具作为一种影响性手段和有效措施，其最直接的作用对象是特定的单位成员−政策目标群体，即指受公共政策影响或制约，被分配或再分配利益或规范行为的社会成员^[19-20]，该群体本身会影响公共政策有效执行^[21-22]。基于此，笔者依据相关文献在梳理重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策后构建了“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架（见表1）。

在不同的时间阶段内，我国劳动力市场环境中农村劳动力的供需情况会随政策的不同而有所波动。政策演进过程蕴涵着不同的政策内蕴和价值观念，政策工具和政策目标群体的选择会随着时间的不同而发生变化。因此，本文将促进就业政策演进阶段纳入三维分析框架当中。2000年出台的《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》中首次提出要建立“生态功能保护区”，并通过在区域内停止一切产生严重环境污染的工程项目建设，采取必要的移民措施等，加强江河源头区、重要水源涵养区等自然生态系统保护。因此，本文以2000年为起点，系统回顾和梳理了2000—2022年我国重点生态功能区的发展历程和关键事件，并结合相关研究对促进就业政策的阶段划分^[23]，将重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的演进划分为4个阶段：间接政策扶持阶段（2000—2009年）、直接政策扶持阶段（2010—2014年）、促进就业与脱贫攻坚相结合阶段（2015—2020年）、衔接乡村振兴的巩固发展阶段（2021年—2022年）。每一阶段的相关政策依据见下表2。

按照政策工具一般理论，本文将政策工具维度分为以下3类：①供给型政策工具，是指政府以直接或间接方式提供资源来增强农村劳动力的技能水平，提升其就业能力，进而推动农村劳动力的就业增长和就业质量的提高。这类政策以促进有效劳动供给的形成为主，包括技能培训和针对劳动者的培训补贴等方式。②需求型政策工具，是指政府通过提供或者改善能够拉动农村劳动力就业的要素、提高劳动力市场对农村劳动力的需求等促进各行各业积极吸纳农村劳动力就业等。这类政策工具以创造就业岗位和吸纳就业主体为主，包括公益性岗位、以工代赈、生态友好型产业扶持、针对企业的就业补贴、创业扶持和灵活就业扶持等方式。③环境型政策工具，是指政府通过改善农村劳动力就业的市场环境，提升市场供需匹配效率，有效缓解就业的结构性矛盾。这类政策工具聚焦于劳动力市场环境的完善，包括健全公共就业服务体系、强化就业权益保护、营造城乡一体化公平就业环境等措施。通过对样本政策的梳理，笔者进一步对3类政策工具进行了子维度的划分和界定（见表3）。

从精准施策的视角来看，促进就业政策的作用效果取决于对目标群体的定位，在选择政策工具时要高度重视目标群体的指向性和重要性，确保政策工具与目标群体的接受能力、认可程度、匹配水平相一致^[24]。《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》（2021年）提及的重点就业群体包括就业困难群体、农村富余劳动力、农民工、脱贫人口、农村低收入人口、大龄劳动者、零就业家庭人员、残疾人等。结合我国重点生态功能区与贫困地区高度重合的区域特征，以及重点生态功能区农村劳动力的就业特点，我们将政策目标群体分为农村劳动力、农民工、农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力），以及重点生态功能区^③农村劳动力。首先，一般性的促进就业政策大都会涵盖农村劳动力，包括农村富余劳动力、农村低收入人口和失地农民等；其次，重点生态功能区农村劳动力大多选择外出务工，因此也会被农民工就业促进政策覆盖；再次，由于重点生态功能区和贫困地区的重合程度高，本文也将农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）选定为目标群体之一；最后，重点生态功能区农村劳动力即水源涵养区、水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区农村劳动力。

本研究所涉及的政策主要是中央人民政府、国务院，以及人力资源和社会保障部、农业农村部、生态环境部等部门正式出台的，直接或间接促进重点生态功能区农村劳动力就业的规范性文件。政策文本的类型主要包括通知、意见、办法、规划等，不包括法律法规和具体的实施细则。本研究以2000年作为检索样本政策的起点，截至2022年5月。样本政策的获取渠道主要是人民政府或政府办公厅、国务院各部委的官方网站，以及全国人力资源和社会保障服务官网（简称“人社通”）、“北大法宝”法律信息数据库等网络渠道。笔者以“就业”“农村劳动力”“补贴”“培训”“创业”等为关键词进行了全面的政策搜索。在此基础上，结合主题关联性和针对性原则，逐条浏览并细致筛选，剔除重复的政策文件，最终得到了89份相关的政策样本。

本文以促进就业政策文件中的文本条款内容作为分析单元，首先按照发布时间对政策进行升序编号，然后以“政策文件编号—政策条款文本内容”进行编码。编码所依据的原则是不可细分原则，即一段话如果是表达同一层意思的即为1个编码，如果能细分成多层意思的，就细分为多个编码，直到不可细分为止^[25]，最终得到313条政策文本编码。样本政策文本分析单元的部分编码如表4所示。

为了掌握重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的关注重点和发布效力，本文采用NVivo软件对不同时间段内的政策文本进行高频主题词分析，并以此检验政策演进阶段划分的合理性，同时，使用UCINET和NetDraw软件对政策的发布机构进行社会网络分析，分析了各部门在就业促进政策形成中的紧密程度。此外，本文对政策文本类型进行了描述性统计分析，以研究政策发布的效力。

通过对高频主题词进行提取，能够清晰了解政策关注的热点和重点。本文使用NVivo软件的词云图绘制功能，得到前30个高频词的词语云（见图1）。由图1可知，样本政策的文本中高频主题词为“就业”“发展”“农村”“建设”“服务”“农业”和“贫困”等。可见，政策对重点生态功能区农村劳动力就业问题的关注是与农村和农业的发展紧密结合的。“贫困”这一高频主题词则体现了重点生态功能区与贫困地区的高度融合；其次，“地区”“加强”“扶贫”“培训”“推进”“乡村”“生态”等主题词的高频出现，说明在促进就业工作中，兼顾生态保护和扶贫开发是该领域政策的关注焦点，且培训是该领域常见的政策工具；再次，“社会”“支持”“实施”“保障”“创业”“企业”等主题词的频繁出现，表明该领域的政策重视通过扶持创业、创造企业岗位以及积极引入社会力量等方式，促进当地劳动力的就业。

图  1  样本政策文本中前30个高频词的词语云

由统计结果可知，89份样本政策文本中涉及的发文机构共计28个。发文机构的多样性表明了重点生态功能区促进农村劳动力就业工作是一个多主体有效配合的复杂工作，需要不同部门的通力合作共同完成。

作为发文数量最多的机构，国务院出台的政策主要是一般性的促进就业政策，如《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（2015年）、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（2016年）等。发文数量仅次于国务院的是人力资源和社会保障部，其所发布的政策集中于拟订统筹城乡的就业发展规划和政策、完善公共就业服务体系、统筹建立面向城乡劳动者的职业培训制度等领域，如《人力资源社会保障部办公厅关于推进公共就业服务专业化的意见》（2017年）、《关于加强就业援助工作的指导意见》（2010年）、《人力资源社会保障部关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》（2016年）等，其中既包括一般性的就业促进政策，也涉及针对农民或农民工的就业促进和就业扶贫政策。

财政部通常与其他部门联合发布促进就业的相关政策，政策内容聚焦在重点生态功能区转移支付等中央政府性投资项目的财政预算和拨款的执行、监督等领域。国家发展和改革委员会、农业农村部、国家林业和草原局等部门也在出台相关政策中起到了重要作用。为了利用重点生态功能区的生态资源、打造生态友好型企业、创造公益性岗位、增加当地劳动力的就业机会，上述部门分别出台了《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》（2017年）、《关于印发〈生态扶贫工作方案〉的通知》（2018年）、《国家林业和草原局办公室 财政部办公厅 国务院扶贫办综合司关于开展2018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》（2018年）等。

为探究重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的发文机构合作情况，本文利用UCINET和NetDraw软件，绘制了政策发文机构的社会网络图（见图2）。在图2中，点表示发文机构，两点之间的连线表示两者共同发文，连线粗细则代表二者的共同发文量的多少。由图2可知，政策样本中涉及的政策制定主体共28个，多部门合作发布政策的数量为46份，占政策样本总数的51.69%，说明在重点生态功能区促进农村劳动力就业政策领域部门之间相互协调，联系较为紧密。其中，中共中央和国务院合作出台重点生态功能区的农村劳动力就业促进政策相对较多，作为高层次的发文部门，两者出台的政策的指导性较强，如《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年）、《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年）等；人力资源和社会保障部、财政部、国家乡村振兴局^③、国家林业和草原局、农业农村部作为几大核心发文部门，与其他部门联合发文较多，联系较紧密。

图  2  促进重点生态功能区农村劳动力就业政策发文机构的社会网络图

政策文本类型由于规范性和约束力不同，其政策效力也不相同。而且，政策发布机构的级别越高，政策效力越强。参考《党政机关公文处理工作条例》及国务院的《规章制定程序条例》，笔者将重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本类型按照效力强弱，分为4类：①效力最强的是中共中央及国务院颁布的纲要；②中共中央、国务院颁布的决定、决议、规划、计划等；③中共中央、国务院颁布的意见、通知等；④国务院各部委发布的决定、意见、通知、办法等。通过政策发布机构和文本类型交互分析（见表5），效力不同的政策文本对于促进就业工作的侧重点有所不同。中共中央和国务院发布的政策文本类型主要是纲领性文件，对于促进重点生态功能区农村劳动力就业工作的重要问题提出指导性方案，如《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年）、《中共中央国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉》（2011年）、《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》（2019年）等。国务院各部委发布的政策文本类型则体现了各领域对中央战略的政策支撑，例如创业培训、公共就业服务、公益性岗位等方面，兼具宏观指导和微观措施的颁布与制定，如《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（2010年）、《国家林业和草原局办公室 财政部办公厅 国务院扶贫办综合司 关于开展2018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》（2018年）。

基于政策工具视角，笔者通过“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架对样本政策文本进行了深度剖析，下文分别从单维度和二维交互角度进行分析。

从政策发布的趋势图可见，随着时间的推移，政策出台数量呈现分阶段波动式增加（见图3）。最为突出的是在2015—2020年，政策数量呈现爆发式增长。这是因为国家在这一阶段实施精准扶贫政策，对重点生态功能区的农村劳动力就业促进工作形成了有力的推动。整体来看，我国重点生态功能区的农村劳动力就业促进政策经历了以下4个阶段的演进历程。

图  3  促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的发文统计

1）第一阶段（2000—2009年）：对重点生态功能区就业促进的间接政策扶持阶段。这一时期生态功能区建设的相关政策并未直接提及对该区域劳动力的就业促进，对这一问题的关注间接地体现在扶贫开发政策和一般性就业促进政策中。例如，2001年《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》首次提出了将扶贫开发与生态保护相结合的生态扶贫理念，即通过开展水利、退耕还林、资源开发项目，吸引贫困地区劳动力参与就业。《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》（2001年）中提出，要结合西部大开发战略的实施，在加强基础设施建设和生态环境保护的过程中，通过建立和完善西部劳务协作区、中西部地区农村职业培训基地、鼓励农村外出劳动力返乡创业等措施，积极拓宽就业渠道。2006年的《易地扶贫搬迁“十一五”规划》中提出，由于全国或区域性的重要生态功能区和集中连片贫困地区重合，政府要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，即易地扶贫搬迁，也称生态移民。通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。由此开始，搬迁人口的后续安置，尤其是就业增收问题进一步催生了一系列扶持政策。

通过对样本政策进行内容分析，笔者整理得到不同政策演进阶段的前20个政策高频词分布（见表6）。政策演进第一阶段的高频词结果显示：“就业”“农民工”“保障”的计数分别为392、341和276，说明该阶段对重点生态功能区农村劳动力就业的关注间接地体现在国家针对农村富余劳动力转移就业的相关促进政策。该阶段农民工工资被拖欠、工作安全条件差、缺乏社会保障等问题相对突出，因此政策对农民工的权益维护关注度较高。

2）第二阶段（2010—2014年）：对重点生态功能区就业促进的直接政策扶持阶段。这一阶段，国家正式建立了重点生态功能区的制度体系，并且开始对当地农村劳动力的就业促进工作给予直接的政策扶持。2010年国务院发布《全国主体功能区规划》，标志着我国正式建立重点生态功能区制度。规划直接提及了“重点生态功能区域的生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展”等内容，提倡加强职业技能培训等方式来增强功能区劳动力跨区域转移就业的能力。扶贫开发政策和一般性就业促进政策也出现了新举措和重要发展。例如，2011年《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉》中涉及针对农村贫困地区的技能培训、以工代赈、易地扶贫搬迁等多项举措，如通过加强道路和饮水工程建设，开展小流域治理和片区综合开发等，帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁，有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。2011年12月，我国第一部促进就业的国家级专项规划《促进就业规划（2011—2015 年）》发布，标志着我国的就业促进政策进入就业优先战略阶段，就业成为经济社会发展的优先目标，强调要以产业带动就业、以就业带动创业。对于推进农业富余劳动力的转移就业，《促进就业规划（2011—2015 年）》还提出要完善并落实创业政策措施，积极支持农民工返乡创业，并要进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农村劳动力的稳定转移。

在这一阶段的政策文件中，“扶贫”出现频率最高，计数为382，“培训”“服务”等政策工具也相对突出，计数分别为288和189。这一方面印证了重点生态功能区多位于偏远贫困地区，对当地农村劳动力就业问题的关注多以扶贫措施的形式体现；另一方面也说明这一阶段的政策更倾向于提升劳动者技能和劳动力市场效率。

3）第三阶段（2015—2020年）：将生态扶贫与就业扶贫高度结合的政策强化发展阶段。在打赢脱贫攻坚战期间，生态扶贫政策和就业扶贫政策的出台对重点生态功能区的就业促进工作形成了全面和有力地推进。2015年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，要“探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”，一是采用生态保护工程等以工代赈的方式，二是通过为贫困人口提供公益性岗位的方式，助力其脱贫致富。2016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要拓展重点生态功能区覆盖范围，且实行产业准入负面清单。这意味着该区域原有就业机会进一步缩减。因此，在强化生态保护建设的同时，采用以工代赈的形式促进贫困人口的就业成为主要的政策着力点。例如，2016年出台的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》要求，将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合，通过国家重大生态工程项目和生态保护工程等为当地有劳动能力的部分贫困人口提供就业机会；2018年国家发展和改革委员会等六部委印发《生态扶贫工作方案》，提出要通过生态建设扶贫、生态补偿扶贫、生态产业扶贫、生态就业扶贫、生态移民扶贫等路径，实现贫困人口对生态保护、生态修复工程建设和生态产业发展中的参与，在改善生态环境的同时，拓宽当地劳动力的就业和增收渠道。

在这一阶段，政策高频词的前10个依次是：“就业”“贫困”“农村”“服务”“发展”“建设”“工作”“地区”“扶贫”“生态”，说明将生态保护与就业扶贫相结合，在生态保护建设过程中实现当地农村劳动力的脱贫和就业增长是这一阶段政策的关注焦点。

4）第四阶段（2021—2022年）：依托乡村振兴的巩固发展阶段。随着脱贫攻坚取得全面胜利，我国“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴，而以县域融合发展推动城乡一体化，是促进乡村振兴的重要思路之一。在此背景下，针对重点生态功能区促进农村劳动力的就业政策方向也随之调整，并聚焦于两大领域：一是通过发展乡村特色产业、加大乡村公益岗位的统筹使用、开展新型技能培训等方式促进当地农村劳动力的就地就近就业；二是推动生态地区超载人口向重点生态功能区内的县域有序转移并定居落户。双管齐下的做法有利于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。例如，2021年发布的《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》提出，聚焦国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁安置区，积极引进适合当地群众就业需求的劳动密集型、生态友好型企业（项目），增加本地就业岗位，组织专项就业服务活动实施集中帮扶。《人力资源社会保障部 国家发展改革委 财政部 农业农村部 国家乡村振兴局关于切实加强就业帮扶巩固拓展脱贫攻坚成果助力乡村振兴的指导意见》（2021年）对持续做好脱贫人口、农村低收入人口就业帮扶提出意见，指出要从推进劳务输出、促进稳定就业、强化劳务协作等方面来稳定外出务工规模，发展壮大乡村特色产业、鼓励发展家庭农场和农民专业合作社来增加就地就近就业岗位，通过扶持多渠道灵活就业和加大乡村各类公益性岗位统筹使用力度来拓宽劳动力就业渠道。2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，应该推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

2021—2022年，“建设”“农业”“旅游”“乡村”“就业”“服务”“产业”“支持”等高频词的出现，反映了我国通过促进适合重点生态功能区的特色产业发展，如乡村旅游、民宿、农家乐等项目，增加本地就业岗位，实现乡村振兴与就业促进的有机衔接。

通过对样本政策的文本编码统计，笔者得到重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的政策工具单维度分析结果（见表7）。在3类政策工具中，需求型政策工具使用最广泛，共176条，占合计的56.23%。

1）需求型政策工具。需求型政策工具对重点生态功能区农村劳动力的就业增长具有直接推动作用。在需求型政策工具中，“生态友好型产业扶持”出现次数最多。可见，对适合重点生态功能区特点的生态友好型产业进行政策扶持是近年来促进当地就业的常见需求型政策工具。“公益性岗位”出现次数次之，该工具能够直接为当地劳动力创造就业岗位，并实现就业增收和生态保护共赢。公益性岗位主要包括生态护林员、草原湿地生态管护员、河道管护员、水土保持监督员、村级环境监督员等。

“针对企业的就业补贴”和“以工代赈”的数量接近，分别为26条和23条。前者主要是通过对吸纳农村转移劳动力的单位给予社会保险补贴、公益性岗位补贴或一次性吸纳就业补贴等，激励企业扩大就业岗位，通过稳市场主体“稳”就业。“以工代赈”作为带动群众增收、助力乡村振兴的重要抓手，通过组织动员更多农村低收入人口参与政府投资的工程项目建设，实现其就地就近的就业和增收。“创业和灵活就业扶持”工具的使用在需求型政策工具中最少，为20条。该工具旨在通过税收优惠、社保补贴等政策扶持农村劳动力的自主创业和灵活就业。在就业灵活化日趋显著的背景下，有效利用这一工具对于拓宽重点生态功能区农村劳动力的就业渠道、发展特色产业、助力乡村振兴具有重要价值。

2）供给型政策工具。自2000年初我国劳动力市场出现“技工荒”问题以来，就业的结构性矛盾就成为我国劳动力市场的主要特征之一。这一矛盾在教育和技能水平相对偏低的农村劳动力群体中尤为突出。因此，近20年来我国始终将强化技能培训等供给型政策工具作为缓解结构性就业矛盾的关键举措，通过面向农村贫困劳动力、重点生态功能区农村劳动力等就业困难群体大规模开展职业技能培训，提升其就业能力，促进人岗匹配。从样本政策的分析结果来看，在供给型政策工具中，“职业技能培训”占比最高，“针对劳动者的培训补贴”次之。近年来，为了提高贫困人员的培训参与率，政府将技能培训和补贴相结合，在提供免费技能培训的同时，通过就业补助资金给予参加人员培训期间的生活费补贴。“十四五”期间，不论是产业升级的加速，还是乡村振兴的全面推进，都将对农村劳动力的素质形成更高的要求，重点生态功能区农村劳动力的知识技能水平低下问题将成为制约其就业增长的主要因素。因此，强化供给型工具的使用，尤其是针对重点生态功能区农村劳动力的就业意向和当地产业发展的特殊需求，精准地开展各类补贴性职业技能培训，使其综合素质满足现代农业、休闲旅游产业和现代服务业等产业的需求，应是未来一段时期供给型政策工具的侧重点。

3）环境型政策工具。环境型政策工具通过就业服务、就业指导、就业监测、就业权益保障等措施，优化就业环境，提升就业匹配效率，是重点生态功能区促进农村劳动力就业政策中不可或缺的一环。在环境型政策工具中，“公共就业服务”工具共有57条，占比最高。具体措施如搭建城乡统一的就业平台、推进区域间的对口帮扶和劳务协作、开展有组织的劳务输出等。自脱贫攻坚时期以来，面向农村贫困劳动力提供精准化的就业服务、加强就业跟踪服务、加强基层就业信息和服务平台建设、实施特色稳岗帮扶、推动人岗精准匹配，成为此类政策工具的着力点。

“就业权益保护”在环境型政策工具中占比相对较少。当前，重点生态功能区农村劳动力就业的行业和职业分布特点决定了其在劳动合同签订、工作条件、就业权益保护、社会保障覆盖等方面仍处于相对劣势，就业质量不高。因此，政府应继续强化就业权益保护类政策工具在重点生态功能区农村劳动力群体中的应用，尤其是健全公益性岗位、公共服务类岗位、灵活就业岗位等重点生态功能区农民工分布较集中的就业岗位的保护性政策，并推动农民工及其随迁家属平等享受就业创业、义务教育、医疗卫生、住房保障等城市基本公共服务，在促进转移就业的同时提高就业质量。

我国重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的目标群体有4类，其中针对农村贫困劳动力或农村脱贫劳动力的政策文本有230条；针对重点生态功能区农村劳动力和农村劳动力的比较接近，分别为40条和35条；针对农民工的政策文本最少，为8条（见图4）。从统计数据可以看出，政策目标群体主要是以农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）为主。从政策原文可以发现，我国重点生态功能区促进农村劳动力的就业政策主要是以扶贫政策、生态补偿政策和易地扶贫政策等形式呈现。因此，政策目标群体主要聚焦于农村贫困劳动力或农村脱贫劳动力，而直接针对重点生态功能区农村劳动力的就业促进政策则相对较少。

图  4  促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的政策目标群体维度分析

由图5可知，在4个阶段中，需求型政策工具一直是3类政策工具中应用最多的。其中，尤为突出的是“生态友好型产业扶持”和“公益性岗位”政策。在第三阶段（2015—2020年）到第四阶段（2021年至今）的过渡中，随着就业促进工作的不断推进，环境型政策工具的使用逐渐超越供给型政策工具的使用，凸显出为重点生态功能区的劳动力营造良好的就业环境的重要性和迫切性。如《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》（2021年）、《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（2022年）等政策均着重关注建立完善的就业服务体系，推动精准化的就业监测和就业服务。

图  5  政策演进阶段维度—政策工具维度交互分析

由图6可知，在政策演进的各个阶段，农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）是促进就业工作的重点对象。尤其在2015—2020年脱贫攻坚的决胜阶段，在就业扶贫和生态扶贫的合力推动下，政策以解决贫困为首要目标，坚持扶贫开发与生态保护并重，通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、提供公益性岗位等措施，显著地改善了包括重点生态功能区在内的农村贫困劳动力的就业情况。但整体而言，在各发展阶段，较之于农村贫困劳动力或脱贫劳动力，直接针对重点生态功能区农村劳动力的政策文本内容相对较少。基于该区域农村劳动力就业所面临的特殊困境的精准施策亟需得到强化。

图  6  政策演进阶段维度—政策目标群体维度交互分析

由图7可见，需求型、供给型和环境型3类政策工具对各类政策目标群体均有覆盖。除农民工群体外，需求型政策在3类政策工具中对其他3类群体的覆盖最多，远超过供给型和环境型政策工具。其中，针对农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）的需求型政策工具达到128条。而针对农民工群体的政策工具结构呈现不同特点，以供给型政策为主，环境型和需求型政策次之。可见，农民工的技能水平在产业升级背景下面临更迫切的提升需求，以实现人岗匹配下就业质量的提高。

图  7  政策工具维度—政策目标群体维度交互分析

就直接针对重点生态功能区农村劳动力的政策而言，政策工具以需求型为主、供给型次之、环境型最少。其中，需求型政策工具着力于通过促进“生态友好型产业扶持”“公益性岗位”等工具的使用，实现该区域农村劳动力的就地就近就业，实现生态保护与促进就业的共赢；供给型政策工具则聚焦于加强职业教育和技能培训，增强该区域劳动力的就业能力和自我发展能力；相比之下，旨在促进劳动力市场的环境公平和信息机制完善的环境型政策工具在重点生态功能区的应用最为欠缺，凸显出政策工具结构的不均衡。

本文基于“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架，对2000—2022年我国重点生态功能区促进农村劳动力就业政策进行了系统的文本量化研究。研究发现，相关政策在演进过程中经历了间接政策扶持、直接政策扶持、就业促进与脱贫攻坚相结合，以及衔接乡村振兴的巩固发展4个阶段。政策在各演进阶段的数量呈现分阶段波动式增加，尤其是在2015—2020年，政策数量呈现爆发式增长；各类政策工具的结构不均衡，需求型政策工具应用最广泛，供给型和环境型政策工具的使用相对不足；政策目标群体以农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）为主，针对重点生态功能区农村劳动力的精准施策不足。

2010年主体功能区划建立之后，重点生态功能区农村劳动力的就业促进问题逐步受到政策关注，但现有的就业促进政策散布于扶贫政策、生态补偿政策、生态移民政策和一般性的就业促进政策中，尚缺乏针对重点生态功能区所面临的特殊就业挑战进行的精准施策。受区位特点和生态功能定位的影响，重点生态功能区在内生动力和自我发展能力的提升上面临比其他欠发达区域更为严峻的挑战。一方面，重点生态功能区往往多山地而少平原，自然灾害发生频率较高，加之基础设施建设的投入不足，严重制约了当地农业经济的发展，当地农业经济能够容纳的劳动力数量十分有限。另一方面，重点生态功能区在发展中强调对生态红线的坚守，诸多经济效益高但对环境存在损害的产业不允许进入，而生态友好型产业又常常由于当地条件不具备而缺少进入或发展的机会，导致无法提供当地劳动力所需的就业规模。此外，重点生态功能区所在的县域范围非农产业的就业创造能力提升缓慢，生态型产业等农村新产业、新业态的就业带动力需要进一步提高。因而，在“十四五”时期，有必要针对国家重点生态功能区农村劳动力所面临的特殊就业挑战，在明确当地农村劳动力就业的发展环境、指导思想、基本原则和主要目标的基础上，围绕稳定重点群体就业、提高劳动报酬、改善就业服务、保障劳动权益等重点领域提出具体可行的政策举措，逐步完善健全该区域农村劳动力的就业促进政策体系。同时，要在总结和分析各典型重点生态功能区就业促进政策实施过程中的问题和成因的基础上，有针对性地调整、完善和修正相关配套政策，确保就业促进工作的顺利开展。

需求型政策工具是我国重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策中应用最广泛的工具类型。其中，“公益性岗位”“以工代赈”是近年来该区域农村劳动力就业促进工作的主要抓手，并在为当地劳动力直接创造就业机会方面取得了显著的成效。但由于我国重点生态功能区的促进就业资金目前主要是中央对地方重点生态功能的转移支付，资金来源较为单一，缺乏稳定的资金增长保障机制，制约了需求型工具的稳定性和预期效果。例如，生态护林员这类典型的公益性岗位的劳务报酬主要是中央财政的专项转移支付，由国家—省—县—乡镇林业部门统筹管理，资金来源相对稳定。而其他类型的公益性岗位资金则多由地方根据自身情况进行统筹，缺乏稳定可持续的资金保障。在我国实施乡村振兴战略的背景下，政府可以加强就业补助、乡村振兴等专项资金的整合力度，提高对各类公益性岗位资金保障的可持续性，并采取有效措施鼓励社会资金、公益基金的参与，形成多方投入合力；应进一步加大重点生态功能区生态修复和环境保护项目以工代赈的力度，优先吸纳当地的农村脱贫人口、低收入人口和返乡农民工等重点群体；应继续推进创业带动就业，配合税收优惠、担保贷款、就业补贴等政策，充分发挥当地中小企业和各种灵活就业形式的就业吸纳能力，尤其是结合重点生态功能区在自然地理条件和资源禀赋方面的特点，促进发展当地特色优势产业，并引导当地劳动力参与到产业链条上来，例如，在重点生态功能区可以推动生态农业和乡村旅游业结合发展的方式，促进该区域劳动力的就业增收，实现就业促进、生态建设和生态保护的共赢^[26-27]。

较之需求型工具，重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策在供给型与环境型工具的应用方面存在明显的不足。在供给型政策工具中，“职业技能培训”和“针对劳动者的培训补贴”是当前就业促进的主要措施，也在一定程度上决定了对重点生态功能区的扶持政策能否从“输血模式”逐步向“造血模式”转变。“十四五”时期，无论是乡村振兴，还是生态友好型产业的发展，都需要高素质的人力资源。因此，有必要围绕《“十四五”职业技能培训规划》，由相关部门定期对重点生态功能区农村劳动力的就业技能需求等进行调查，设计适合该区域农村劳动力技能现状和发展方向的技能培训规划，对方案进行试点实施并不断动态调整，因地因人施策。

目前已有的政策工具中，环境型政策工具的使用不足是重点生态功能区农村劳动力就业增长和就业质量提升的主要瓶颈。由于重点生态功能区通常地处偏远，当地农村劳动力外出就业更多依赖以亲缘和地缘为特征的原始社会资本，对劳动力市场信息的获取渠道有限，难以实现充分就业。虽然近年来农村信息基础设施的快速发展大幅提升了农村居民的互联网使用率，但受到教育程度、收入水平等因素的制约，当地居民在利用信息基础设施和信息资源时存在信息意识和能力薄弱等问题^[28]。同时，偏远地区的基层公共就业服务仍存在经费投入和人员配备不足、信息网络功能不强等问题^[29]。因此，政府有必要持续完善重点生态功能区的农村基本公共就业服务体系，健全其信息平台功能，提升其服务质量，依据重点生态功能区农村劳动力的技能特点提供主动精准的就业服务；通过强化农村劳动力的互联网应用能力培训，提升其就业信息获取能力，推动人岗精准匹配。积极的就业政策不仅仅是为了扩总量、提增量、保质量，还必须配套政策工具以保障就业者的就业权益和就业地位，因此，政府还应持续加强环境型政策工具对重点生态功能区农村劳动力就业权益保护的关注，强化对当地农村劳动力外出就业的跟踪管理及服务，实施全流程权益保障，维护劳动力的合法权益，为促进当地农村劳动力的就业创造公平高效的市场环境。

综上所述，如何在实现重点生态功能区的生态保护和绿色发展的同时，促进当地农村劳动力的充分就业，逐步受到公共政策的高度关注。但整体而言，有关重点生态功能区的就业促进政策多散布于扶贫政策、生态补偿政策、生态移民政策中，政策目标群体以农村贫困劳动力（农村脱贫劳动力）为主，尚缺乏针对该区域农村劳动力就业特殊困境的系统的精准施策。同时，已有的政策工具结构不均衡，需求型政策使用相对广泛，而聚焦于就业能力提升和就业环境改善的供给型和环境型政策相对不足。“十四五”期间，有必要强化针对重点生态功能区农村劳动力的特殊就业挑战的精准施策，围绕稳定重点群体就业、提高劳动报酬、改善就业服务、保障劳动权益等重点领域，逐步完善健全该区域农村劳动力的就业促进政策体系。在政策工具的着力点上，应在稳定需求型政策工具的同时，加强对供给型和环境型政策工具的应用，通过制定适合该区域农村劳动力就业能力提升的技能培训规划，持续完善重点生态功能区的农村基本公共就业服务体系，以及强化对当地农村劳动力外出就业的劳动权益保障，健全有利于重点生态功能区农村劳动力更加充分更高质量的促进就业机制。