草原是中国面积最大的生态系统和自然资源，是生态文明建设的重要阵地，对维护国家生态安全和民族关系，促进草原地区经济社会发展具有重要作用。中华人民共和国成立以来，党和政府先后出台了一系列草原政策，对草原事业的发展产生了重要影响。目前，关于我国草原政策变迁的研究主要分为两大类：一是从历史发展的角度，侧重于梳理草原政策的演进过程，如李毓堂^[1]、敖仁其^[2]论述了中国草原政策、草原产权制度的变迁过程；二是运用定性或定量分析的方法分析草原制度变迁路径，探讨政策变迁背后的演变规律，如赵兴梅等^[3]、常多粉^[4]从制度变迁的过程中抽离出重点政策进行分析，论述了每个阶段草原政策的特点、存在的问题以及政策变迁的原因。上述两类研究分别从不同角度推进了学界对我国草原政策演变历程的认识，但这些研究仅对重要时期和重点的草原政策作简要概括，并未进行系统梳理，未呈现整体的政策发展趋势以及各政策间的关联性。因此，本文以前人研究为基础，结合不同发展阶段的社会历史背景，梳理我国草原政策的演进历程，探求政策发展变化的原因，分析政策演化的规律和特点，总结历史经验，以期为今后草原政策的制定提供启示和借鉴。

一.   1949—1957年：土地改革与草原所有权转变

中华人民共和国成立以前，我国的草原主要被部落、领主、喇嘛寺院或王公贵族占有，受自然经济和传统游牧方式的影响，我国缺少规范的草原利用、保护和管理的政策法规。中华人民共和国成立前后，在中国共产党的领导下，内蒙古自治政府根据牧业区的经济特点、发展情况以及阶级情况对被解放的草原牧区积极进行民主改革，出台了一系列关于草原产权及其保护的政策法规。1947年4月27日，内蒙古人民代表会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》，其中第10条规定：“保护牧场，保护自治区域内其他民族之土地现有权利。”^[5]同年10月，内蒙古自治政府颁布了《内蒙古土地制度改革法令》，对内蒙古境内包括草原在内的土地所有权、使用权等作出了明确规定，提出内蒙古境内一切土地为民族公有，废除内蒙古封建性及半封建性的土地制度，内蒙古草原畜牧区内实行放牧自由，一切牧民均有放牧自由^[6]。在《内蒙古土地制度改革法令》的指导下，内蒙古东部草原区废除了封建土地所有制和草原私有制，缓和了农牧矛盾，促进了草原地区经济的恢复。

1949年中华人民共和国成立后，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，标志着在全国范围内展开土地改革。随后各大草原牧区按照土地改革的总方针，借鉴了内蒙古东部地区的改革经验，结合本区的实际情况，有计划地实行了草原所有制改革。1951年，内蒙古西部绥远省开始在牧区进行民主改革，颁布《绥远省蒙旗土地改革实施办法（草案）》，废除封建土地所有制，草原区实行牧场公有制，“坚持保护牧场、牧群，绝对禁止开垦牧场”^[6]，支持放牧自由。到1952年末，内蒙古西部草原牧区的民主改革基本完成。在内蒙古草原牧区民主改革的过程中，内蒙古自治区人民政府主席乌兰夫针对牧区特点总结了“不斗、不分、不划阶级”和“牧工牧主两利”的“三不两利”政策，调动了牧民发展畜牧业生产的积极性，为其他少数民族聚居的草原牧区民主改革提供了宝贵经验。“三不两利”政策也成为了当时指导全国少数民族地区牧区民主改革工作的基本方针，1951年青海牧区、1952年新疆牧区的民主改革都遵循了“三不两利”的指导政策，制定了“保护牧场，禁止开荒”的草原保护政策。这些政策的实施增进了民族团结，维护了社会稳定，促进了经济发展。

内蒙古、新疆和青海三大牧区土地改革完成后，1953年6月，乌兰夫在中央人民政府民族事务委员会第三次会议上作《关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧业区畜牧业生产的基本总结》的报告，将各牧区民主改革的经验总结为“不斗、不分、不划阶级”“牧工牧主两利”“合理解决草场、牧场问题”“在半农半牧或农牧交错地区，以发展牧业生产为主，为此采取保护牧场禁止开荒的政策”等11条政策^[7]，这11条政策经中央人民政府政务院批准后，在全国少数民族聚居的草原牧区推行实施。1953年12月，中共中央蒙绥分局在继续实行“三不两利”的基础上又提出了“定居游牧”政策，以方便人口、牲畜、草场管理。定居游牧区可试行农牧结合，提倡“种植牧草、增加棚圈建设、分片轮牧、改良品种”^[8]。依照“三不两利”和“定居游牧”政策，一些牧业社不但解决了饲料问题，还达到粮食自给，减缓了草原的垦殖压力。1956年1月，中共中央通过《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中总结了发展畜牧业的经验，提出了牧业区要保护草原，改良和培植牧草，特别注意开辟水源；牧业合作社应当逐步建立自己的饲料和饲草基地，推广青贮饲料^[9]。由于此纲要主要是鼓励开荒，所以忽略了牧区的草原保护。此后，牧区成立农业合作社的热情高涨，在公社集体制的推动下，牧民对草原的垦荒力度加大。

总体来看，这一阶段的草原政策具有以下特点：第一，中华人民共和国成立初期，为了建立和巩固社会主义制度，顺利进行社会主义改造，实行社会主义公有制，国家将草原政策的重点放在产权方面，草原产权由私有转变为公有，解放了草原生产力，促进了草原地区畜牧业发展。第二，为稳定民族关系，维护少数民族牧民利益，草原政策的实施主要采取了“地方创新—中央采纳—全国推广”的模式。第三，此阶段草原政策以保障人民的基本生存权为出发点，国家为解决牧民生存问题鼓励开垦耕地，导致草原牧区的土地改革过程中出现了农区侵占牧区、开垦草原荒地的现象，草原政策中缺少生态保护意识。

二.   1958—1976年：农牧冲突与草原政策曲折发展

社会主义“三大改造”完成后，为尽快改变我国贫穷落后的面貌，国家急于求成，加快了社会主义建设的步伐，发生了脱离实际的“大跃进”和人民公社化运动。人民公社化运动期间，草原牧区成立了党、政、社“三位一体”的人民公社，这种体制虽有利于牧区的集中管理，但由于各牧区草原产权转化速度不一，因此导致了权属混乱，出现了乱牧抢牧的现象。为了稳定牧区发展，保护牧民利益，1959年，内蒙古自治区党委作出《关于牧区人民公社若干问题的指示》，及时纠正了草原牧区在所有制、分配关系以及生产生活上的一些混乱问题，明确指出牧区人民公社的首要任务是发展畜牧业，实行以牧为主、农牧林相结合、发展多种经营的生产方针^[10]，保护了草原牧区畜牧业的发展。

1959—1961年，国家连续发生自然灾害，农作物大面积减产。为解决粮食短缺问题，国家鼓励全国各地的公社尽可能地垦殖荒地，大批移民进入牧区开垦草原，大量牧民也从牧业转向农业，草原植被遭到严重破坏。至1963年，对草原的无度垦殖严重破坏了畜牧业的发展，3月中央批转《关于少数民族牧业区工作和牧业区人民公社若干政策的规定（草案）的报告》，要求牧区回归“以牧为主”的生产方针，把草原建设问题、水草问题作为发展畜牧业生产中的主要问题，进行畜牧业技术改革，实行水（兴修水利）、草（建设饲草料基地）、繁（繁殖）、改（改良）、管（饲养管理）、防（疫病防治）、舍（棚圈建设）、工（工具改革）八项增产措施，有计划、有步骤地进行牧区和草原的基本建设，以培育改良草原和合理利用草原^[7]。同年4月25日至5月14日，农业部和民族事务委员会召开了全国牧区工作会议，纠正草原政策实施过程中“左”的偏向，作出坚持以牧为主、严禁开荒等重要决定，有力地促进了畜牧业经济的恢复和发展^[11]。但是，1966年“文革”爆发以后，牧区“以牧为主”“保护牧场，禁止开荒”的政策被否定，在“农业学大寨”“牧民不吃亏心粮”等口号的号召下，牧民大肆垦草种粮，草原滥垦现象普遍。据内蒙古、新疆、青海、黑龙江等10省（区）不完全统计，1958年至“文革”时期，草原开垦面积在700万 hm²以上^[1]。由于靠天吃饭，再加上干旱、风沙大、土壤贫瘠，粮食产量低，有的地方连种子都收不回来。向草原要粮的严重后果是草原生态退化，诱发了风沙、荒漠化等生态灾害，造成农业和畜牧业“两败俱伤”^[12]。

1970年，周恩来总理在北方地区农业会议上指出，“内蒙古怎么能提‘牧民不吃亏心粮’的口号呢？牧区发展畜牧业就是对国家的贡献”^[8]。在周恩来总理的这一指示下，1971年内蒙古自治区制定《关于当前农村牧区若干政策问题的规定》和《关于在牧区开展阶级复查工作的决定》，《关于当前农村牧区若干政策问题的规定》中纠正长期以来牧区工作中“左”的偏向，提出牧区要坚持以牧为主、农牧林结合、因地制宜、全面发展的生产建设方针^[13]。1975年，全国牧区畜牧业工作座谈会建议推广草库伦模式经验，重新推进放牧方式的改革，整顿侵占草原的行为。随后国务院批转了《全国牧区畜牧业工作座谈会纪要》，草原政策再一次回归到“以牧为主”和“保护牧场，禁止开荒”的方针政策。这一系列的政策显示出国家逐渐认识到草原是发展畜牧业的物质基础，要想实现畜牧业经济长足发展，必须加强草原的基本建设，禁止盲目开垦行为。

这一阶段的草原政策具有以下特点：第一，草原政策受到“大跃进”和“文革”影响，政策之间缺乏稳定性和连续性，使草原区畜牧业发展很难有一个稳定的环境，导致牧区牲畜数量下降，牧民收入减少，挫伤了牧民生产的积极性。第二，草原政策受到农业政策的制约，农牧冲突严重，呈现“农进草退”的趋势。在“以粮为纲”农业政策的主导下，草原的垦殖力度不断加大，严重破坏了草原再生力，生态问题凸显，这对此后的草原建设具有警示意义。

三.   1977—1999年：经济体制改革与草原政策法制化建设

党的十一届三中全会之后，为了规范草原管理，营造稳定的草原发展环境，提升畜牧业对经济的支持力度，国家将政策重心放到草原的产权改革和法制化建设上。1978年，经国务院批准，国家成立农林部畜牧总局，下设草原处，这是中华人民共和国成立以来首次设置独立的草原行政管理机构。草原处统管草原建设等事务，负责草原的法制建设、生态保护等工作。同年，中央先后通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》《农村人民公社工作条例（试行草案）》《1979、1980两年经济计划的安排（草案）》三个关于经济工作的文件，多次强调了要顺应自然规律，保持生态平衡，贯彻“农林牧副渔同时并举”和“以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中”的发展方针，发掘草原经济潜能，调动牧民生产的积极性。

受农村家庭联产承包责任制的影响，草原牧区开始重新规范草原的所有权和使用权。1981年，全国牧草种子和人工种草工作会议建议明确草原的所有权和使用权，建立与畜牧业生产责任制相适应的草牧场制度体系^[14]。1982年，内蒙古颁布《内蒙古自治区草原管理条例（试行）》，首次明确了草场使用权，在坚持草牧场公有制的前提下，将畜群责任制同草牧场的使用、管理、建设紧密结合起来，将牲畜归于牧民个人经营，把草场的使用权和管理保护责任分片固定给承包户或联户、浩特、苏木，草畜承包制由此形成。明晰牧户的草原产权和草场边界的做法，大大激发了牧民建设草原的生产积极性，牲畜数量和牧民收入迅速提升，给传统的畜牧业经济注入了新的活力，草原承包制的经济效益十分显著。到1986年，牧区大部分冬春草场已被承包，人均冬春草场面积大的地方，基本上做到承包到户^[15]。无论是草场承包还是畜群承包，牧民们都可以得到承包证书，在法律上保障牧民的承包权益。1987年，为避免草原上公共资源缺乏管理、超量利用公用牧场的现象，国家开始推行草场有偿承包责任制，规定使用草牧场的集体和个人，都应当缴纳草原管理费；明确牧民承包的草场面积和承包期限，承包期为30 ~ 50年；草场的载畜量与草场质量相挂钩，以控制放牧强度^[16]。1994年，全国落实草地有偿承包责任制的工作，由点到面，由牧区向半农半牧区、农区，由北方向南方推广，改变了重畜轻草、靠天养畜的旧习惯，树立了畜草并重、建设养畜的新思想。到1994年底，全国已落实承包责任制的草地占全国牧区总面积的31%^[17]。

在大力发展草原经济、推进草原地区管理和体制改革的同时，国家也加快了草原政策法制化的进程。1978年7月，国家农林部畜牧总局面对乱占、乱垦、滥牧等破坏草原资源的情况，首先负责起草了《全国草原管理条例》（1980年更名为《中华人民共和国草原法（草案）》。此后，宁夏、内蒙古、黑龙江等地根据此草案制定了各地的草原管理条例。1979年，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，从保护生态环境的角度对草原保护作出了原则性规定，强调“保护和发展牧草资源。积极规划和进行草原建设，合理放牧，保持和改善草原的再生能力，防止草原退化，严禁滥垦草原，防止草原火灾”^[18]。1982年我国对宪法进行了修订，修订的宪法中第一次明确了我国草原在自然资源中的地位。1985年，为改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会可持续发展，全国人大常委会在《中华人民共和国草原法（草案）》和总结各牧区草原管理条例成功经验的基础上，颁布了《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）。这是我国第一部独立的系统的草原法，标志着我国草原管理保护工作进入法制化轨道。《草原法》规定“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外”“草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”^[19]。同时，《草原法》针对草原开垦、乱采滥挖、过度放牧的行为规定了惩处措施，也从治虫灭鼠和草原防火等方面明确了保护草原的办法。

《草原法》的出台在法制层面确立了草原的独立地位。1987年，根据《草原法》的规定，全国主要草原省（自治区）纷纷制定或修订《草原法》实施细则或草原管理条例，建立草原监管机构和队伍。1988年，为制止滥捕滥杀草原鼠虫天敌的违法行为，保护草原生态平衡，农业部颁布了《草原治虫灭鼠实施规定》，1997年又对其进行了修订。1993年国务院颁布的《草原防火条例》（国令第130号）对草原防火等方面做了详细规定，使草原防火工作走上法制化。到20世纪90年代，我国基本上形成了以《草原法》为主，从中央到地方的多层次、宽领域的草原法制体系，对政策的上传下达以及在加强草原管理和制度建设方面起到了保驾护航的作用。此外，1998年，农业部为贯彻《草原法》，增强依法保护草原资源的自觉性，发布了《关于制止非法开垦、保护草地资源的通知》，遏制草地退化、沙化、碱化趋势，保护草地资源，实现草地予取平衡。

这一阶段的草原政策有如下特点：第一，在法制化建设方面，政府出台了《草原法》及10个省、自治区的19部草原管理细则或条例^[20]，使草原管理有法可依。第二，在行政管理方面，国家建立了独立的草原管理机构，使草原管理从畜牧业管理中独立出来，并获得了与其同等重要的地位。第三，在政策实施方式和效果上，各级政府综合运用经济手段与行政手段，将草原保护与牧民利益结合起来，确立了草原承包责任制，解放了草原的生产力，把“草畜人”和“责权利”统一协调起来。

四.   2000—2011年：科学发展观与草原保护和生态修复

随着中国社会经济的不断发展和草畜双承包制的推广，牧民碎片化生产模式的长期运作造成片区草原超载放牧，“草畜人”之间的平衡被打破，草原上出现了新的生产和生态问题。针对草原生态环境整体质量下降、草原资源可持续利用率低下、牧民收益总体水平不高的现象，在可持续发展战略和科学发展观的指导下，草原政策制定的重心逐渐转向促进草原经济发展和生态保护的协调发展。2000—2011年国家主要采取了两方面的措施：一是建立基本草原保护制度体系，二是实施退耕还草、退牧还草等生态工程。

建立基本草原保护制度体系。2002年，国务院印发《关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发〔2002〕19号），提出“建立和完善草原保护制度”，明确了草原保护为先，草原发展要以保护为基础的原则^[21]。这是专门针对草原保护工作出台的政策性文件，成为此后我国草原保护与建设的指导性文件。同年，全国人大重新修订《草原法》，增加了关于草原保护修复的条款，明确提出建立基本草原保护制度，深化了草原生态保护的内涵，强调了草原的生态功能，确立了草原行政主管部门和草原监理机构，突出了对草原进行保护和促进生态、经济、社会协调发展的思想。2003年，农业部根据《草原法》的规定成立草原监理中心，负责对草原违法案件的查处和曝光，打击破坏草原的违法行为。2005年，农业部出台《草畜平衡管理办法》（中华人民共和国农业部令第48号），实行以产草量确定载畜量的制度，在保证牲畜所需的饲草饲料量的同时不破坏草原，达到一种动态平衡的目的。实现草畜平衡是促进草原生态系统良性循环、实现可持续发展的基础。至2007年，除新疆外，各牧区根据《草原法》制定了相关的草原管理法规或贯彻落实草原法的具体实施办法。2008年新修订后的《草原防火条例》（国令第542号）进一步明确草原防火工作责任，落实草原使用者的草原防火责任。此外，2009年的《中华人民共和国农业法》也从不同角度对草原保护和建设作出了相应的规定。到2011年，我国已初步形成了由1部法律、1部司法解释、1部行政法规、4部部门规章和13部地方性法规组成的草原法律法规体系^[22]，为依法保护草原提供了有力的法律武器。

实施退耕还草、退牧还草等生态工程。实施重大生态保护和修复工程，不仅对于遏制生态退化趋势、提高生态系统质量和稳定性、保护生物多样性具有不可替代的作用，而且能带动工程区的经济发展。2000年春季，我国北方地区连续发生12次较大的浮尘、扬沙和沙尘暴天气，多次影响京津地区，引起党中央、国务院高度重视^[23]。国家对草原保护和修复的投入不断加大，一系列生态建设工程也由此拉开帷幕。2000年，京津风沙源治理一期工程启动，通过植树种草、退耕还林、小流域及草地治理、生态移民等措施，恢复植被，涵养保护饮用水源，从而达到防沙治沙的目的。同年，中西部地区退耕还林还草工程试点首先在17个省、自治区、直辖市的188个县启动。随后，《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发〔2002〕19号）中明确了退耕还林还草的政策。2002年，我国全面启动退耕还林还草工程。同时期，国家安排了专项资金，启动牧草种子繁育基地以及天然草场恢复和建设试点工程。2003年，国务院西部开发办公室为了落实西部大开发建设工程，决定启动退牧还草工程，下发了《关于下达2003年退牧还草任务的通知》（国西办农〔2003〕8号），要求牧区通过建设围栏，实行禁牧、休牧和划区轮牧，使退化草原休养生息、恢复生态。这是继退耕还林还草工程之后的又一重要举措，是实现可持续发展战略的重要任务，也是国务院实施改善西部生态环境的重大基础工程。2004年国务院又发布《关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号），实施西部大开发建设，进一步落实了退牧还草工程，农业部还提出了西部草地生态试点建设和牧草种子工程建设思路和实施方案，标志着国家开始大规模治理草原生态。截至2011年，与非工程治理区相比，工程治理区的草原植被盖度平均提高10%，植被高度平均提高42.8%，鲜草产量平均提高49.9%，可食鲜草产量平均提高54.3%^[24]。

退牧还草工程的实施从一定程度上减缓了草原退化的速度，但在工程的实施过程中，牧民生产生活受到较大影响，牧民禁牧、减畜困难，草原生态保护政策难以实现预期目标^[25]。面对草原生态环境恶化、草畜矛盾尖锐和牧民收入下降的困境，2010年国家决定首先在西藏开始草原生态补偿试点。同年，国务院做出决定，在全国8个主要草原实行草原生态保护补助奖励机制，每年投入134亿元，用于禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧草良种补助以及牧户生产补助^[26]。2011年，《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号）中指出加强草原保护刻不容缓，要提高草原牧区的可持续发展能力，实施草原生态保护补助奖励机制，对牧民实行草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料补贴等政策措施。截至2011年底，草原补助奖励政策落实总体进展顺利，草原承包、禁牧与草畜平衡、人工种草及减畜等工作任务基本完成。据农业部发布的《2011年全国草原监测报告》统计，在落实草原生态补助奖励政策和重大生态工程的带动下，2011年全国草原围栏面积701.1万hm²，禁牧草原面积0.95亿hm²，推行草畜平衡面积1.44亿hm²。截至2011年底，全国累计种草保留面积1044.7万hm²，其中改良草地面积306.1万hm^{2 [27]}。生态工程和草原生态补助奖励等政策相结合的方式，不仅促进了草原畜牧业生产方式转变，压缩了牲畜总量，调整了畜群结构，还促进了第三产业的绿色发展，草种业、草坪业、草原旅游业等草原特色产业不断涌现，草业生产规模化和集约化程度大幅提高，草原生态条件趋好，生态服务功能得以深化，拓宽了牧民增收渠道^[28]。

这一阶段的草原政策有以下特点：第一，在政策制定目的上，注重以人为本，关注草原资源可持续利用的同时更加重视人与自然的协调发展，各地依托多层次的草原生态工程，加快推进草原保护制度建设，实施草原生态补偿机制，保护牧民利益，将改善生态环境、完善草原建设、提升牧民生活水平结合起来。第二，在政策执行上，强化了政策监管，成立草原监理中心，加强全国草原监理执法队伍的建设和草原监测保护技术的发展，草原违法行为大幅度减少，维护了草原的生态安全。第三，以《草原法》为核心，草原保护政策、草原防火政策、禁牧政策、草畜平衡政策为从属的政策体系基本形成，通过实施基本草原保护制度和草畜平衡制度、控制草原载畜量、落实禁牧轮牧制度，缓解草畜矛盾，促进草原的可持续发展，推动地方的草原生态修复工作。

五.   习近平生态文明思想与新时代草原治理体系建构

在科学发展观的指导下，我国草原建设工作取得了一定的成绩，但草原仍出现不同程度的退化，草原生态系统依然脆弱。为提高生态系统的稳定性，整合生态资源，真正实现草原的可持续发展利用，发挥草原生态价值，助力生态产业，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国全面加强生态文明建设，系统谋划生态文明体制改革，一体治理山水林田湖草沙，草原正式成为生态文明建设的重要组成部分，草原生态保护和治理得到了前所未有的重视。

第一，习近平生态文明思想是新时代草原生态保护和系统治理的根本遵循和行动指南。新时代的草原建设，要坚持以习近平生态文明思想为指引，加强生态保护和系统治理。习近平总书记曾多次到草原和牧区考察调研，并在许多重要会议上就草原生态保护修复、牧区经济社会发展提出一系列重要论述，强调了新时代草原的战略地位和重要作用。他指出，“保护好内蒙古大草原的生态环境，是各族干部群众的重大责任。要积极探索推进生态文明制度建设，为建设美丽草原、建设美丽中国作出新贡献”^[29]；“加强环青海湖地区生态保护，加强沙漠化防治、高寒草原建设，加强退牧还草、退耕还林还草、‘三北’防护林建设，加强节能减排和环境综合治理，确保‘一江清水向东流’”^[30]；“不断提升林草资源总量和质量，持续改善‘三北’地区生态环境，巩固和发展祖国北疆绿色生态屏障”^[31]；“要加强雪山冰川、江源流域、湖泊湿地、草原草甸、沙地荒漠等生态治理修复，全力推动青藏高原生物多样性保护”^[32]；“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推进生态优先、绿色发展，深入打好污染防治攻坚战，严守生态保护红线”^[33]。习近平总书记的这些重要论述为改革和完善草原治理体系指明了方向，是新时代草原生态保护和系统治理的根本遵循和行动指南。

第二，国家进行机构改革，全面推进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展。2018年，根据国务院机构改革方案，国家林业和草原局成立，加挂国家公园管理局牌子，农业部的草原监理职能被划归到国家林业和草原局，并设立草原管理司负责指导草原生态保护修复、执法监督、开发利用、病虫害防治等工作。国家林业和草原局草原管理司的成立对强化草原保护、推进林草融合、统筹推进山水林田湖草沙系统治理具有重要意义。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，其中将国家草原自然公园列入自然保护地体系建设内容，并对草地自然保护区的管理体制和管理方式等方面进行了较大的创新和突破。2021年8月，国家林业和草原局、国家发展和改革委员会联合印发《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》，明确了林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展方针，统筹山水林田湖草沙系统治理，为草原高质量发展提供了新动能。

第三，明确草原治理责任主体，惩处草原破坏行为。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和于2016年印发的《生态文明建设目标评价考核办法》，都明确了党政干部在生态环境方面的责任以及相应的追责考核办法。另外，在地方设立林（草）长制，这是明确草原保护治理主体责任承担的重要制度安排，也是在生态资源保护中实行目标责任制的突出体现。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，林（草）长制开始全面推行，地方各级林（草）长以党委和政府为责任主体，对职责范围内的森林和草原资源的灾害防控、资源监测监管等保护修复工作负主体责任，为草原等自然资源网格化管理打下基础。为惩治草原破坏行为，最高人民法院相继出台了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）、《关于全面加强环境资源审判工作——为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）、《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕12号），司法解释明确了对破坏草原行为的惩罚力度，将惩罚行为制度化、规范化。

第四，加强草原生态修复，筑牢生态安全屏障。2020年9月，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（自然资办发〔2020〕38号），指导和规范了生态保护修复工程的实施，统筹山水林田湖草保护修复。同年10月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“推行草原森林河流湖泊休养生息”，草原生态修复被置于突出地位。2021年3月，《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）中明确强调了草原修复对生态安全的重要性：“促进草原休养生息，维护自然生态系统安全稳定”“全面维护和提升草原生态功能”^[34]。

第五，明确草原用途和权属，提升草原资源利用水平。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和生态环境部印发的《生态保护红线划定指南》，明确将草原纳入生态保护的红线中，严禁任意改变草原用途，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制草原生态系统退化。2020年国家林业和草原局印发的《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号），要求“矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原”“原则上不得占用生态保护红线内的草原”^[35]。2021年《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）中明确指出草原利用的原则，在保护好草原生态的基础上，科学利用草原资源，促进草原地区绿色发展和农牧民增收^[34]。2021年新修订的《草原法》中增加了草原集体使用权与草原所有权权能边界、草原确权登记、草原管理机构队伍建设等内容。草原确权进一步明确了草场所有权、承包权和经营权的关系，保持了草原经营的稳定性和连续性。

第六，为减轻草原放牧压力，解决草畜矛盾，国家继续推行基本草原保护、禁牧休牧、草畜平衡、草原生态补助奖励等制度。中共中央、国务院2015年发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、农业部（现农业农村部）2016年印发的《推进草原保护制度建设工作方案》（农牧发〔2016〕11号）、国家林业和草原局2020年印发的《关于进一步加强草原禁牧休牧工作的通知》（林草发〔2020〕40号）和2021年印发的《关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）等多项政策文件中都强调了要从多方面进一步加强草原禁牧休牧工作，加快草原生态恢复，巩固草原保护成果，落实草原禁牧休牧工作，实施禁牧休牧制度和草畜平衡制度，促进草原生态环境稳步恢复。同时，为了更好配合禁牧休牧、草畜平衡等措施的实施推行，2016年3月农业部办公厅和财政部办公厅联合发布了《关于印发<新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016—2020年）>的通知》（农办财〔2016〕10号），进一步完善草原生态保护补助奖励政策。在草原生态保护补助奖励等政策的推动下，草原承包、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等各项制度落实步伐明显加快。

新时代的草原政策有以下特点：第一，在政策指导思想方面，党的十八大后，以习近平生态文明思想为指导，草原建设走上了“生态优先”“山水林田湖草沙系统治理”的发展道路。第二，政策协调机制逐渐完善，通过构建部门协同、全面覆盖的长效机制，明确“林（草）长”在草原治理中的责任，力图从根本上解决保护发展林草资源力度不够、责任不实等问题。第三，政策实施的方式不断完善，新时代草原保护和治理模式逐步形成，政策涵盖了资源保护、生态修复和合理利用等内容，并包含了法律强制、行政管理、司法保障等多种手段，这些具体内容和方式手段共同构成了新时代草原政策体系，使草原政策的制定转向整体性、系统性。

六.   总结与启示

回顾70多年来的草原建设实践，可以看出，国家对草原发展规律的认识不断深化，在各个历史阶段的草原政策实施过程中积累了丰富的草原建设经验。中华人民共和国成立至今，草原政策经历了从零散到系统的转变，推动了草原从发挥生产功能到发挥生产、生态和生活等综合功能的转变。改革开放前，经济水平低下，粮食产量较低，为增加粮食产量，国家在政策执行中鼓励草原垦荒，忽视了草原生态保护，导致草原土壤沙化和生态环境破坏。改革开放后，国家对此前的草原政策进行了反思，开始通过机构改革和法制化建设确保草原的独立地位，发挥草原的经济价值，出台配套的法律制度，草原政策逐渐由应急性、分散性转向系统性、整体性。进入21世纪后，在可持续发展战略和科学发展观思想的指导下，国家通过实施草原生态修复工程、基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁牧制度、生态补助奖励措施等缓解“草畜人”的矛盾，加大草原的生态保护和修复力度，实现草原的可持续发展。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指导下，草原政策更加注重系统性、整体性，草原治理走向林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，政策体系涵盖了草原的开发、利用、保护和建设等各个方面，形成了以国家林业和草原局为主体、多部门协调配合的政策执行机制。在草原政策实施过程中，以法律手段为主要支撑，综合运用法律手段、行政手段和经济手段，提高了草原政策的执行效能，促进了草原地区生态、经济、社会协调发展。今后，在正确认识草原发展规律的基础上，要继续以习近平生态文明思想为指导，正确认识草原功能，不断加强草原的生态保护和系统治理。同时，以草原生态带动经济发展，将生态优势转化为经济优势，推动绿色生态、草原资源与富民产业相结合，实现草原高质量发展，促进人与自然和谐共生。在草原政策制定和执行中，发挥政策的指导作用，明确多方主体权责，健全政策反馈机制，加大政策宣传力度，拓宽资金渠道和强化科技人才支撑，真正将草原政策落到实处。