习近平新时代中国特色社会主义思想提出，要统筹推进包括生态文明建设在内的“五位一体”总体布局。随着中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》的出台，生态文明建设的重要性进一步提升。自然资源是生态文明建设的核心要素，建立健全中国特色的自然资源治理体系、提升自然资源治理能力的需求迫切^[1]。在此背景下，一些具备产业转型条件的地区开始探索自然资源治理新机制^[2]。其中，河长制、林长制、田长制等本质类似于“家庭联产承包责任制”的制度创新在自然资源治理中孕育而生，旨在通过由各级党委和政府主要领导担任“某长”，明确党政领导干部在自然资源保护与发展中的责任^[3]。此外，在山水林田湖草沙系统治理的理念下，部分地区探索实施“三长合一”机制，将河长制、林长制、田长制融合于同一框架下，为本文研究“某长制”与自然资源治理的关系提供了实践依据。河长制、林长制首创于基层，源于地方实践。由于其成效显著，“某长制”这类制度创新得到了国家层面的重视。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》；2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行林长制的意见》。从地方起源再到国家纲领性文件，河长制、林长制由地方实践上升至国家意志^[4]。相比之下，田长制起步较晚，主要由地方推动，目前山东、海南、安徽、黑龙江、湖南、广西等省（区）正在进行田长制实践。“某长制”作为一种制度创新，经过不断地推广以及再创造，在全国范围内铺展开来。那么，在具体实践中，河长制、林长制、田长制作为同类政策创新，是否可以无限制地横向推广创新？“某长制”这类制度创新能否成为中国自然资源治理一劳永逸的长效机制？这些问题需通过系统的文献回顾和分析加以探讨。为此，本文从理论与实证两个方面归纳分析了“某长制”影响自然资源治理的相关文献，并回顾了国内外自然资源治理的相关制度以及治理方式。

一.   “某长制”的兴起与推广

一   “某长制”的兴起

党的十八大报告从新的历史起点出发，提出“大力推进生态文明建设”的战略决策，自然资源治理的政策工具不断丰富^[5]。在“某长制”实施之前，国家主要依靠制定自然资源保护法规、设立自然保护区、实施重点工程、强化执法监管等手段来进行自然资源治理。然而，治理过程中也表现出一些内生性困境，如治理主体间缺乏沟通机制^[6]、资源流动性带来的跨区治理难题^[7]、缺乏多级责任体系等，难以满足国家大力推进生态文明建设的需要，亟须在国家治理体系和治理能力现代化上实现新的突破。在此背景下，关于自然资源治理的制度创新“某长制”得以孕育。目前，中国“某长制”主要涵盖三大方向，分别为河长制、林长制、田长制。其中，河长制与湖长制、湾长制、滩长制等制度相联系，共同解决河流、水域水质以及防洪减灾等问题；林长制与草长制、山长制等制度相联系，共同提升森林和草原生态系统功能；田长制则侧重于永久基本农田保护机制的落实。现阶段，“某长制”已成为政府进行自然资源治理的有效手段，并且形成了相应的框架，具体见图1。各省（区、市）基本上按照党政同责、“一把手”负总责的要求全面覆盖，在各层级的网格中设置不同级别的“某长”，明确各自的职责、目标以及时间节点^[8]。一般而言，“某长制”实行省、市、县（市、区）、镇（乡）、村五级“某长”体系，逐级设立“某长”，并在县级及以上设立“某长”办公室，明确相关部门的职责与义务，避免出现责任交叉和相互推诿的情况^[9]。

图  1  “某长制”基本框架图

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二   “某长制”的推广

“某长制”为何能获得各方认可，得以在全国范围内快速推广？首先，国家生态文明建设的需要和获得高位推动是最直接的原因。“一把手”亲自挂帅，是中国式行政治理模式与绿色发展理念相结合的结果，也是地方政府在考核压力下积极响应国家政策的表现。其次，要想探求更深层次的原因，还得从公共事物治理入手，作为学界中老生常谈的话题，从“公地悲剧”再到“集体行动制度的演进”，公共事物治理的内涵和外延不断扩大^[10]。根据科斯定理，在存在交易成本的情况下，清晰的产权界定是市场交易的重要前提，但自然资源属于公共物品，排他性产权的确立存在难度^[11]。当产权难以确定时，由政府直接分配排他性权力能够产生较大收益，实现更优配置^[12]。通过“某长制”可以将辖区内自然资源治理权责划分至相应的党政负责人，明确地方政府的治理权力和责任，借此制度加强权责关系，降低交易成本。最后，结构性因素也不可忽视。自然资源约束和生态环境压力迫使政府要将制度优势更好地转化为治理效能，传递铁腕治理信号。例如，水资源存在总量不足、分配不均以及部分流域污染等问题，威胁生态安全并影响人民生活质量；林业资源的人均占有量有限、林分质量不高等问题仍困扰着林业生态功能的发挥；农田资源总量不足、擅改基本农田用途等问题仍然存在，危及生态和粮食安全。因此，国家生态文明建设需要、产权激励以及结构性因素共同为“某长制”的推广提供了有利的政策环境。

2007年太湖蓝藻污染事件爆发，导致严重的水污染危机，促使河长制应运而生，被普遍认为是“某长制”的起源。河长制的实施很快产生了横向政策创新，全国多个地区开始主动推广实施。2012年，江苏省率先在全省推行河长制，随后天津、浙江和江西等省份陆续效仿，现河长制已上升至国家层面推行。为着力解决林业改革发展过程中“小马拉大车”的突出问题，安徽省借鉴河长制改革经验，率先提出了林长制改革，并于2018年在全省推广，之后江西、福建等省份也相继推行林长制^[13]，现林长制同样上升至国家层面推行。而田长制的具体实施意见出台时间相对较晚，最早是2021年山东省提出的《关于推行耕地保护“田长制”的指导意见》，随后海南、安徽、黑龙江、湖南等省份开始跟进，但是现阶段田长制仍只是由地方层面推行，还未上升至国家层面。

二.   “某长制”对自然资源治理的影响研究

一   “某长制”影响自然资源治理的理论机制

在生态文明建设的要求下，新时代自然资源治理的核心内涵包括：以可持续发展为根本理念、以协调效率与公平为关键抓手、以协同善治为主要原则^[14]。然而，单靠社会和市场的自发调节，可能难以实现自然资源有效治理。为此，在自然资源治理过程中需要发挥好政府的干预作用。同时，生态文明建设也要求各级政府必须承担起自然资源治理的责任。中国的经验表明，中央或上级政府可以通过考核的方式给地方政府施加环境治理压力^[15]。中央或上级政府在环境管理方面的严格要求和监督有助于提高地方政府的政策执行能力和效果^[16-17]。制度经济学认为，导致制度失灵的主要因素是经济人的有限理性和机会主义行为。通过“某长制”这一政府管制手段，可以缓解治理运行中信息不对称的问题，如道德风险和逆向选择。同时，通过界定和明确利益相关者各自的责任，能够使政府部门获得行动激励^[18-19]。从碎片化治理角度来看，协同性自然资源治理是学者关注的热点，也是自然资源治理破除“公共资源困境”的有效模式^[20]。“某长制”能够打破自然资源管理保护中长期存在的“九龙治水”局面，提高不同部门及各层级之间的协调效率^[21-22]，进而提升自然资源治理效能^[23]。有学者认为，推行“某长制”能够释放特定的信号，即传递政府对自然资源治理的铁腕决心，落实属地责任的鲜明态度，能够强化相关规章制度的执行力度^[24]，同时促使相关污染企业、涉事单位产生环保转型的动机^[25]。

针对“某长制”对自然资源治理的效果，也有不少学者存疑，尤其是对河长制的质疑。河流相比森林和耕地而言，治理所涉及的主体更广，对当地经济发展的影响更大。企业是河流水质污染的主要来源，也是政府进行流域治理的重点。河长制的实施能促使地方政府提高环境规制强度，进而推动企业减少排放^[26]。但是，此类环境规制更多体现人治色彩，而非法治要求^[27]，属于“因事施策”，在实际执行过程中面临着“能力困境”“责任困境”“组织逻辑”等挑战^[28]。从委托-代理模型的视角来看，河长是责任人也是代理人，面对多维任务时，往往倾向于优先完成容易监控的任务，而忽略那些难以监控的领域，甚至可能导致共谋的风险^[29]。此外，由于地区治理强度的差异性，污染活动将从监管严格的地区转移到相对宽松的地区，即存在“污染天堂”现象^[30]。与此同时，“某长制”作为强化政府主导的制度，可能会造成缺乏公众参与^[31]，也容易存在用表面上的治理来掩盖实际的污染，从而出现粉饰太平的情况^[32]，使治理具有短期性，甚至流于形式。学者对林长制、田长制的治理效果则持相对积极的态度，认为其能使政府部门获得激励来源^[33]、解决管理新旧动能转换难题^[34]、发挥协同效应^[35]、集中政府关注度^[36]，并为相关责任单位提供治理经费支持^[37]。但是，在多种“某长制”并存的情况下，也需要警惕形式大于内容、分散基层精力的风险。

综上所述，推行“某长制”有助于整合治理权力，打破因“九龙治水”而不治的困境，明确权责，从而获得治理效益。但从长远来看，由于“某长”并不是执行主体，其职责仍是统筹、协调、监督相关职能部门展开工作，在“多块牌子、一套人马”的结构下，治理人员以及体系仍未发生根本性变化。在此种情况下，“某长制”治的是“九龙”，传达出来的更多是高层政治目标的转变^[38]。“某长制”虽然能够获得治理效益，尤其是使自然资源治理能力较为薄弱的地区能够获得明显增益，但是它难以从根本上解决自然资源治理中的深层次问题，无法成为中国自然资源治理一劳永逸的长效机制。“某长制”影响自然资源治理的机制如图2所示。

图  2  “某长制”影响自然资源治理的机制

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二   “某长制”影响自然资源治理的实证依据

1   “某长制”与自然资源治理绩效测度

鉴于政策评估的复杂性，学界普遍将“某长制”视为准自然实验，采用断点回归或双重差分法等方法，来分析推行“某长制”与自然资源治理成效之间的因果关系。由于河长制实行的时间较长，且河流水质的治理成效更易识别，所以现阶段关于“某长制”对自然资源治理绩效影响的研究，普遍以河长制为主要研究对象，通过对比河流水质相关指标前后的变化来衡量治理成效。但不同学者选取的河流水质的衡量指标存在较大差异。部分学者从国家层面环境数据入手整理水质相关数据：利用国家环境监测中心维护的地表水自动监测网络，选取化学需氧量和氨氮两个深度污染物指标作为水质变量^[39]；基于历年《中国环境年鉴》，在考虑河流溶解氧、化学需氧量、生化需氧量、氨氮、石油类、挥发酚、汞、铅等指标的情况下形成衡量水质的总指标^[40]；采集无量纲的酸碱度指标、溶解氧、高锰酸盐指数和氨氮指数作为河流污染物的衡量指标^[41-43]。也有学者基于地方环境公报数据整理水质数据，综合考虑高锰酸盐指数、氨氮、总磷、生化需氧量、化学需氧量和石油类等指标衡量水污染程度^[44]；根据省生态环境厅发布的数据，以主要河流断面水质优良率和重度污染率来评价水资源治理效果^[45]。还有学者构建治理评价体系来衡量治理绩效：通过开展实地调研和深度访谈，并基于水利部河长制办公室公布的河流健康评价指标体系，从环境绩效、社会绩效、经济绩效3个层面对村域河流治理绩效进行测度^[46]；通过每单位GDP的工业废水排放量来衡量河流治理绩效^[47]。

2   “某长制”对自然资源治理绩效的影响

自然资源治理是政府的重要任务，发达国家在环境管理上曾多次尝试不同模式，但未形成统一的治理模式。例如，美国将部分环境管理的职能下放到各州^[48]，而欧洲国家采取将环境监管机构集中进行管理的模式^[49]。在相关的实证研究中发现，无论是分权还是集权的监管模式，都不能完全解决自然资源治理问题^[50-52]。环境集权将自然资源治理的外部性内在化，但由于中央政府与地方政府在处理地方性的具体事务时存在不对称性，因此容易产生管理效率低下的问题^[53-54]。相较而言，分权政策治理效率相对较高，但存在跨地区治理时，很难避免“搭便车”行为，从而造成额外的治理成本^[55]。“某长制”带有浓厚的属地特色，在生态文明建设背景下孕育而生，是中国式治理现代化的创新实践，其本质上仍属于一种环境分权制度^[44]。

关于“某长制”对自然资源治理绩效影响的研究，结论也有所差异（见表1）。有学者对特定区域进行案例分析以及治理绩效评价，认为“某长制”能够带来环境福利^[56-59]。然而，案例分析和对特定地区的治理绩效评价可能存在偶然性，无法控制其他影响自然资源治理的因素，因此，学界开始采用定量模型排除其他干扰因素，进一步得出相对可靠的实证结果。由于河长制相关数据较易获得，故而学界分析河长制治理成效的实证研究较多。部分学者研究发现，河长制显著提升了河流治理的环境绩效和社会绩效，对水质改善有显著的促进作用^{[41,47,60-62]}，但不能解决跨区域协同治理的难题，以邻为壑的现象未能得到有效解决^[18,39]。此外，有学者研究发现，河长制的治理效果没有表现出较高的可持续性，地方政府在治污与政绩考核之间的策略选择上存在短视行为^[42]，即更侧重于短期治理而忽视长期治理。更有学者根据实证结果提出，河长制未能有效改善水污染状况，原因可能是政策效果的产生存在一定的滞后性，或地方政府存在治标不治本的粉饰治污行为^[40，63]，其效果并不像声称的那么有效^[32，45]。林长制由于推行的时间相对较短，且其治理成效的产生需要较长的周期，因此，现阶段的研究更多聚焦于定性分析。例如，林伟星等^[33]从林长制影响公共政策的过程探究林长制的激励来源；林煜国等^[34]从制度经济学视角研究发现，林长制有助于建立高效的工作机制，解决林草领域管理新旧动能转换的问题；秦柳等^[35]从林长制治理逻辑出发，发现林长制重塑了林业治理体系，提升了林业治理能力。田长制出台时间较晚，对其评价集中于报纸媒体，普遍认为田长制能够增加政府注意力，激励政府部门行动^[64]，提升耕地治理效能。总体上看，河长制、林长制、田长制都属于从无到有的政策，集中了政府的关注度，获得多部门投入和支持，从而提高了自然资源治理绩效。

表  1  河长制治理成效实证结果

文献	自然资源治理绩效测度	数据来源	实证模型	实证结果
李灵芝等[39]	选取化学需氧量和氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	最小二乘法	正向
刘亦文等[41]	选取酸碱度、溶解氧、高锰酸钾指数、氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	正向
许莹莹等[60]	选取酸碱度、溶解氧、高锰酸钾指数、氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	正向
于红等[42]	选取化学需氧量和氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	正向
柏杨[63]	选取酸碱度、溶解氧、化学需氧量、氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	无显著影响
Li等[32]	选取酸碱度、溶解氧、氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	无显著影响
She等[43]	选取酸碱度、溶解氧、化学需氧量、氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	正向
Zhou等[61]	选取酸碱度、溶解氧、化学需氧量、高锰酸钾指数、 氨氮作为水质变量	中国环境监测总站	双重差分法	正向
沈坤荣等[40]	选取溶解氧、化学需氧量、生化需氧量、氨氮、石油类、挥发酚、 汞、铅组成综合指标作为水质变量	《中国环境年鉴》	双重差分法	无显著影响
王力等[62]	选取化学需氧量作为水质变量	《中国环境年鉴》	双重差分法	正向
Jie等[47]	选取工业废水排放和对水污染治理的投资衡量治理水平	《中国环境年鉴》	双重差分法	正向
肖建忠等[45]	选取河流断面水质优良率和重度污染率作为水质变量	省生态环境厅地表水 环境质量月报	断点回归法	无显著影响
马军旗等[44]	选取高锰酸盐指数、氨氮、总磷、生化需氧量、化学需氧量和 石油类超标值的综合指标作为水质变量	地市级环境状态公报	双重差分法	正向
马鹏超等[46]	构建河流健康评价指标体系，分为环境绩效、社会绩效、 经济绩效来衡量治理水平	基于调研问卷及 访谈数据	逻辑回归，倾向 得分匹配法	正向

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综上所述，大多学者通过实证研究得出，河长制确实能够通过一系列作用机制改善水质，带来较大的治理成效。但是，由于河流治理的复杂性，治理成效也呈现较大的异质性，具体表现为不同区域和同一河流各流域间的治理成效差异明显。“某长制”本质上是一种约束政策，通过对地区自然资源治理绩效开展考核评价，对“一把手”施加相应的责任，核心在于增加政府的关注度，增加政府投入，整合治理能力，是“集中力量办大事”的具体操作。尤其是原先自然资源治理相对薄弱的各先行“试点地区”，受到社会及政府较多关注，往往能够产生较大的治理成效。“某长制”治理成效出现明显的异质性，可能的原因如下：一是“某长制”属于自上而下的行政机制，各级政府在具体落实时需要一定的政策反应期、观望期，治理成效在短时期内不易显现，存在较长的滞后期。二是“某长制”责任落实可能会存在监督断层现象，治标不治本，尤其是自然资源涉及较广的属地边界，可能存在虚假监测、掩耳盗铃事件。这种现象不仅发生在全国整体层面^[45]，在地区层面如长三角流域^[63]、特定省份^[40]均被观测到，并非偶然事件。三是从治理的底层逻辑入手，“某长制”并没有从根本上对自然资源主体进行治理，更多的是对治理责任主体的约束。若是在政策实行前，部分地区已对自然资源治理给予相应的重视，那么在引入“某长制”后，政府关注度、部门间协同度实际提升的幅度相对有限，从而导致治理成效不显著。简言之，“某长制”政策并不建议进行大量的横向推广，其中涉及政策落实的监督成本、政府注意力的转移，并且需要考虑因地制宜实施政策，否则将过度消耗基层精力，造成粉饰太平现象。

三.   结论与讨论

将制度优势更好地转化为国家治理效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键^[65]，也是实现生态文明建设背景下自然资源治理的重要抓手。2007年，在太湖蓝藻污染事件的影响下，无锡市政府提出河长制，并随着政策不断地扩展以及再创造，逐步衍生出了林长制、田长制等同类政策创新，形成“某长制”框架，这是中国式治理现代化的创新实践，也是生态文明建设背景下，强化政府自然资源治理职能的综合体现。然而，学界对于“某长制”能否成为中国自然资源治理长效机制还缺乏统一的认识，因此，本文在生态文明视阈下，探讨了“某长制”的起源和推广机制及其内涵，并系统梳理了政策实施以来“某长制”及其治理成效的相关文献，分析其影响自然资源治理的理论机制与实证结果。从理论分析来看，大多学者认为，“某长制”能够通过强化政府行为、重塑治理体系，提升自然资源治理效能。但是，“某长制”本质上是对治理责任主体的约束，其虽能强化并规范政府职责，但难以从根本上解决自然资源治理的深层次问题，所以无法成为中国自然资源治理一劳永逸的长效机制，治理体系、治理能力仍需不断创新。实证结果显示，河长制在改善水质上确有成效，但因河流治理的复杂性，其治理效果在不同地区差异显著，原先治理薄弱的地区能够产生较好的治理成效，而部分地区治理成效不明显，且非个例。因此，“某长制”更适用于原先自然资源治理薄弱的地区，而难以进行大量的横向创新，否则将增加监督难度，分散基层精力，产生不作为现象。

已有文献为进一步揭示“某长制”影响自然资源治理绩效的理论机制提供了富有价值的切入点，也为相关实证分析提供了思路和方法借鉴。但总体而言，现有文献仍存在些许不足，值得深入讨论。第一，现有文献分析多聚焦于单一的“某长制”政策，例如仅研究河长制、林长制、田长制等，而较少探讨多项“某长制”政策并行实施时的相互影响。当河长制、林长制、田长制等多项“某长制”政策共同推进时，是否会造成基层治理注意力的分散，从而影响自然资源治理的整体效果？此外，还需进一步分析“某长制”系列政策在自然资源治理中的推广潜力，以探讨其协同效应和长远影响。第二，已有文献多以率先实行“某长制”的特定区域为样本，分析“某长制”与自然资源治理成效之间的因果关系，但率先实行“某长制”的区域作为“试点”属于亟须治理区域，在一定程度上会存在内生性问题，可能夸大了“某长制”的治理成效。第三，现有实证研究较少捕捉“某长制”对自然资源治理的动态效应。一方面，“某长制”是一种自上而下的行政管理体制，基层治理中心可能需要一定的政策消化及反应时间；另一方面，“某长制”更多反映的是政府短期内对相应自然资源的治理关注度，时间线拉长是否会降低治理效果也有待商榷。

在生态文明建设的大主题下，自然资源治理需兼具可持续性、整体性和生态系统服务属性等原则，为“某长制”发展提供肥沃的制度土壤。从学术角度来看，未来理论研究应侧重基于横向政策创新及基层治理实际，考察多种“某长制”政策并存对自然资源治理的影响。此外，还需在更大样本范围、更长的政策实施周期中考察“某长制”对自然资源治理的实施成效，重点分析其异质性以及长期动态效应。从政府管理角度来看，要关注基层压力，为基层减负。一方面，可以探索“多长合一”制度，探索共挂“一张牌”、共用“一台账”，减少重复工作量；另一方面，应减少政策依赖性，避免“某长制”政策在横向上无限扩展创新，应更多地鼓励多方力量参与，包括非政府组织、市场主体和公众的共同参与，而非单纯依靠对基层的行政压力推动。