一.   占用林地案件样本选取情况

我国从1997年设立非法占用耕地罪，以自由刑和罚金刑并处的方式来保护农用地。2001年《中华人民共和国刑法修正案（2）》（以下简称《刑法修正案（2）》）将这一罪名修改为非法占用农用地罪，扩大了农用地的范围，将林地也纳为保护对象，仍旧采用无限额罚金的模式，由法官根据犯罪情节来灵活确定并处或单处罚金以及判处适宜的罚金数额。

为考察非法占用农用地罪中林地犯罪的罚金适用情况，本文在“北大法宝”数据库中选取了内蒙古自治区2019年1月至12月审结的案例，通过限定案由和标题，以“林地”为关键词进行搜索，共得到相关案件446例。去除重复、撤诉、发回重审以及其他未实际对“林地”产生影响的案件，最终得到348个有效样本，用归纳整理的方法将每个案件的犯罪情节、量刑标准和判处刑罚进行对比。通过案件整理，发现占用林地的用途主要有7个（见图1），案件数量分布不均。犯罪人开垦林地种植农作物的高达282例，占样本案件总数的81.03%；位列第二的是建房建厂，共25例，占样本案件总数的7.18%。除占用林地种植农作物外，其他用途的非法占用总计66例，所占比例不足20%，由此可见，内蒙古非法占用林地的主要形式是种植农作物。

图  1  案件样本中非法占用林地的用途分类

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在处罚方面，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中非法占用农用地罪的法定刑为5年以下，并处或单处罚金^①。本文所选样本中有2例案件免于刑事处罚，1例案件二审改判无罪，共有365人受到实际处罚，其中46人被单处罚金，占处罚总人数的13%，其余87%的案例采用了并处罚金的形式。有255人适用了缓刑，宣告缓刑的人数占处罚总人数的69.86%；被判处拘役和有期徒刑的共有319人，其中79.94%都适用了缓刑，这说明在非法占用农用地罪中，法官更倾向于并处罚金和适用缓刑。

二.   非法占用农用地案件罚金量刑失衡

一   个案罚金数额差异较大

《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》（[法释[2000]45号]）第2条规定，无限额罚金的罚金数额最低为1 000元^②。以受到实际处罚的365人为例，样本中有16例案件判处了1 000元罚金，最高罚金数额为53万元，罚金差异较大。从图2可以看出罚金数额主要分布在1万 ~ 5万元之间，共130例，占样本总数的35.62%。有94.53%的案例判处罚金数额在5万元以下，有58.91%的案例判处罚金数额在1万元以下。

图  2  样本案件罚金数额分布情况

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结合以上数据可以看到，内蒙古非法占用林地的案件多数是为了种植农作物，法官在判决时以并处罚金为主，且大多数案件都是宣告缓刑。对犯罪人来说，罚金成为了他们的主要负担。法官经过自由裁量后判处的罚金数额大多在5万元以下，但也有个别案例罚金数额超过20万元，个案罚金数额差距较大。

二   占用林地面积与罚金数额相关性不明确

《刑法》第52条规定根据犯罪情节判处罚金^③，通过比较348个样本案例的判决书，占用林地面积是法官在判决衡量罪行轻重时较为关注的因素。为考察罚金数额与占用林地面积之间是否存在相关性，选取罚金数额在20万元以下的样本制作散点图（如图3所示）。观察散点图可以发现，数据点分布较为集中，但是难以形成趋势线。一般来说，罚金数额应与占用林地面积成正比，占用林地面积越大，被判处的罚金数额越大。但是有些数据点却呈现出了反比，例如占用林地409亩，罚金数额为5 000元；占用林地48.76亩，罚金数额却为10万元；罚金数额同为2万元，占用林地面积的分布从几十亩到几百亩不等。这表明，占用林地面积是法官自由裁量罚金数额的因素之一，至于其他因素在法官裁量时所占比重，仅在判决书中并不能得到答案。

图  3  样本案件中占用林地面积与罚金数额分布情况

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三   法官对量刑情节的裁量各异

自首在量刑时有着重要的意义，《中华人民共和国森林法》对擅自改变林地用途的行为除了罚款之外，还规定了限期恢复植被和林业生产条件。占用林地即是改变林地用途，因此，在司法实践中，除自首以外，涉案地块的植被恢复也是法官量刑的考量因素。样本案例中自首的共有100例（同案如有数人自首算1例），缓刑77例，缓刑案件占自首案件的77%，平均罚金2.55万元；自愿恢复植被的99例，缓刑76例，缓刑案件占自愿恢复植被案件的76.76%，平均罚金1.31万元；自首且恢复植被的45例，缓刑38例，缓刑率高达84.44%，平均罚金1.42万元。整体样本中宣告缓刑的比例为69%，有自首和恢复植被情节的案件缓刑率均高于69%。仅恢复植被的缓刑率高于仅自首的缓刑率，而且仅恢复植被的平均罚金数额为1.18万元，要小于仅自首的罚金数额。

由样本分析可知，法官对量刑情节有着不同考量，适用缓刑时更为注重自首情节，在判处罚金数额时更为注重植被恢复情况。这样的趋势，也与内蒙古出台的《关于非法占用林地等涉林执法司法有关问题的指导意见》^④有关，行政机关对非法侵占林地的违法者处罚后，可以申请法院强制执行，检察机关也有权监督法院的执行情况，通过全方位的保障措施来促进被非法占用的林地植被恢复。《关于非法占用林地等涉林执法司法有关问题的指导意见》虽未直接规定法院在占用林地资源案件中将恢复植被列为量刑标准，但在实践中，法院作为林业行政处罚的强制执行机关，积累了大量经验，为鼓励犯罪人主动恢复林地生产条件，将恢复植被作为量刑的情节，有利于林地资源的保护。

综合上述数据可见，非法占用农用地罪中罚金刑的量刑存在着失衡的现象。判处罚金，理想的模式是根据犯罪情节来决定，再考虑量刑情节，而样本呈现的结果是罚金数额与犯罪情节之间存在较大差异，法官自由裁量的考量因素不一，作为法定量刑情节的自首对罚金数额的影响也并没有恢复植被对罚金数额的影响显著。

三.   非法占用农用地案件罚金量刑失衡的原因分析

一   无限额罚金量刑缺乏标准

罚金是指人民法院判处犯罪者向国家缴纳一定数额金钱的刑罚种类^[1]，我国有倍比罚金制、限额罚金制和无限额罚金制3种罚金制度。有些犯罪行为因为能够计算出犯罪数额，以犯罪数额为基准，适用倍比罚金和限额罚金符合罪刑相适应的原则。但是很多犯罪所造成的损失并没有合适的标准来进行衡量，或者是无法计算出准确的数额，这时由法官行使自由裁量权，按照犯罪的实际情况来确定罚金的数额，能够更加灵活地适用罚金刑，这不仅能够实现个案平衡，也有助于保持法律的稳定性，这也是无限额罚金的优势所在。

自《刑法修正案（9）》之后，我国罚金刑呈现向无限额罚金倾斜的趋势。《刑法修正案（9）》通过两种形式对罚金刑进行了修改，一种是增加罚金刑，在原来没有或处以其他附加刑的条文中增加罚金的规定，例如第120条增加了“并处罚金”“可以并处罚金”^⑤；另一种是将限额罚金修改为无限额罚金，例如第170条将“并处五万元以上五十万元以下罚金”修改为“并处罚金”^⑥。《刑法修正案（9）》的修改扩大了罚金刑在刑法中的适用范围，同时也扩大了无限额罚金的适用，与其他两种罚金制度相比，无限额罚金的适用占总罚金刑的70%以上。结合无限额罚金的优势可以看出，立法者为了保持法律的稳定性，将具体的罚金数额确定问题留给了司法解释和法官，也正是这样赋予了罚金刑更多的灵活性和稳定性，导致了罚金刑量刑宽泛，标准不一。

非法占用农用地罪适用无限额罚金制，由法官根据犯罪情节以及犯罪人缴纳能力，以最低1 000元为限，对犯罪人判处罚金。由于无限额罚金制没有设定最高限额，法官裁量范围较大，因此罚金的数额高低不同，个案差异明显。从样本分析可以看出，有些案件法官是根据犯罪人占用林地面积的大小、有无自首情节以及是否恢复涉案地块植被来确定最终的罚金，但有些案例从判决中看不出法官倾向。如李某占用林地217.23亩种植农作物，自首并保证自愿恢复植被，被判处有期徒刑1年，缓刑1年，并处罚金人民币3 000元^⑦。李某1开垦林地45.3亩种植农作物，自首并自愿恢复植被（未达标），一审被判处有期徒刑10个月，并处罚金1.5万元，二审有期徒刑改判为7个月，罚金数额未变^⑧。对比两人犯罪情节，占用林地用途相同，不存在用途类型差异而导致犯罪获得收益差异巨大的情况，同为自首且并未实际完成涉案地块植被恢复，李某占用林地面积近乎李某1的5倍，但是罚金数额低且适用了缓刑。如果说法官依据占用林地面积来确定最终判处的罚金数额，这两个案例显然不符合，那究竟是什么导致了两人罚金数额的差异呢？

《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定，占用不同类型的林地，达到非法占用农用地罪的入罪标准也不同。占用防护林地、特种用途林地5亩以上就构成了非法占用农用地罪，占用其他林地10亩以上构成非法占用农用地罪。从这个角度来看，占用防护林要比占用其他林地更容易入刑，那是否因为两人占用林地的种类不同而导致罚金数额差异呢？但上述两例的判决书中记录两人占用的林地均为防护林，在最后的结论部分，也并未有特殊的判处罚金的考量因素。即从判决书中，找不到造成罚金数额差异的原因。因为法律没有规定明确的依据，各法院的裁量标准也不统一，由法官根据以往的经验结合犯罪情节来自由裁量，这就导致了上述的同案不同判。长此以往会引起社会的争论和质疑，甚至还会动摇司法判决在人们心中的公信力。

二   法官自由裁量倾向不同

无限额罚金制的扩张使用，在保证法律的确定性和稳定性的同时，也给予了法官很大的裁量自由权。伴随着自由裁量权出现的，是对滥用自由裁量权的质疑，判决书作为犯罪人的最终定罪文书，大多是对犯罪情节按照法律规定进行一定描述。关于法官裁量罚金的标准则并不会过多着墨，甚至有些内容过于简短，显得模板化。罚金的数额的差异也加深了社会大众对罚金裁量的质疑。

法官行使自由裁量权实质上是在进行一定的选择，而且法官的自由裁量是有限度的，要受到程序和制度的双重限制，裁量的自由度与在判决时需要考虑的因素成反比^[2]，判决时要考虑的因素越多，裁量的自由度就越小。因此，只有法官对形势有良好的判断和把握，在裁量中充分发挥基于经验理性的能动性，才能实现裁量正义，使判决得到社会共识的支持^[3]。约束无限额罚金制的法律规定较少，法官受到的程序和制度的限制就少，相应的，裁量的自由度较高。有些法官更看重实际效果，在结合犯罪人的经济实力后，对罚金数额做出调整，以犯罪人的履行能力为准，以免后期罚金执行出现困难。有的法官更看重未来效果，从重处罚，以经济负担避免犯罪人再犯的可能^[4]，杜绝未来类似案件频发。不同的侧重点造就了不同的判决结果，也给犯罪人带来了深远的影响。

判决书中会记载犯罪人在之前所受到的处罚，有些法官会考量犯罪人的前科，在量刑时将前科劣迹作为加重处罚的依据，但有些法官并不将之前所犯罪行作为此次刑事处罚的考量依据。本文选取样本判决中共有8例案件记载了犯罪人之前的劣迹，5例案件的判决书在最后部分加入了“被告人有前科劣迹，应酌情从重处罚”，3例案件并未将前科劣迹作为刑罚考量因素。如表1所示，张某和苗某同因前科劣迹受到从重处罚，犯罪情节相似，被判处刑罚相同，但不同的是苗某的前科劣迹为破坏选举被行政拘留，张某因危险驾驶罪被判处刑罚，因盗窃及吸食毒品被行政拘留。两者判决书中的记载分别为“被告人苗某有劣迹，对其酌情从重处罚”“被告人张某曾因犯罪及违法行为，分别被刑罚处罚及行政处罚，不思悔改，又触刑律，可酌情从重处罚”^⑨。而同样具有前科劣迹且犯罪情节相似的张某1，因判决书的最后并未将其曾犯非法占用农用地罪作为处罚考量因素，监禁刑较前两位少了1个月，罚金数额相同。

表  1  样本案例中前科劣迹对处罚的影响

姓名	占用林地面积/亩	用途	前科	是否从重	判处刑期	罚金/元
布某	65.6	农作物种植	危险驾驶罪	是	有期徒刑6个月，缓刑1年	12 000
张某	33.3	农作物种植	危险驾驶罪、行政拘留	是	拘役3个月	5 000
苗某	35.4	农作物种植	行政拘留	是	拘役3个月	5 000
刘某	8.3	农作物种植	行政处罚	是	拘役1个月	3 000
薛某	25.4	农作物种植	危险驾驶罪	是	拘役3个月	5 000
康某	159.0	农作物种植	危险驾驶罪	否	有期徒刑7个月，缓刑1年	10 000
云某1	163.0	采砂	盗窃罪	否	有期徒刑2年	40 000
张某1	34.7	采矿	非法占用农用地罪	否	拘役2个月	5 000

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从重处罚有法定从重和酌定从重之分，累犯是法定从重情形之一，《刑法》第65条规定了累犯应当从重处罚。确立累犯的前提条件有两个，一是前罪被判处有期徒刑以上，二是5年内再犯被判处有期徒刑以上的罪。酌定从重则是法院根据立法精神和相关政策，从审判实践经验中总结出来的，又被称为裁判情节。样本中犯罪人前罪的犯罪时间都未超过5年期限，构成累犯，符合法定从重的条件，因曾经受过行政处罚而从重处罚属于酌定从重。样本判决书中均采用了“酌定从重处罚”的表述，酌定情节是法官自由裁量权的体现，从重情节在最后的处罚中所占比例有多少，由监禁刑还是附加刑体现或是二者都有体现？模板化的判决书并不能给予答案。

这不禁会让我们思考法官为何会做出如此的判决。法官在行使选择权时要考虑结果的合法合理，判决首先要合法是毋庸置疑的，但由于法官的侧重点不同，合理性的标准也不同，所以对合理性的接受程度决定了判决结果是否会引起争议。作为法律工作者，法官在面对犯罪时考量问题的角度会更深更广，有些考量并不会在判决书中进行说明。如果法官能够在判决书中将恢复植被、自首、占用林地面积等考量因素明示并说明理由，不仅有利于减少对裁判的质疑，也有利于法律发挥教育作用。

四.   非法占用农用地案件罚金失衡的完善路径

《刑法》第52条和《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第1条、第2条中宽泛地规定了按照犯罪情节、案件具体情况和犯罪分子的财产状况来判处罚金，这就出现了前述问题。因采用标准不同、法官侧重点不同，同案不同判的情况较多，很容易引发对法官裁量权、司法公正的争议。为解决这些问题，更好地促进罚金刑的适用，可以通过司法解释或指导性案例的形式来细化无限额罚金制的量刑标准，为司法实践提供理论依据和具体的量刑指导。

一   确立量刑位阶，细化罚金标准

实践中案例情况多变，判处罚金要考虑的要素较多，法官参考标准的侧重点虽各有不同，但大都有迹可循。因此可以用归纳法在司法解释中规定标准类型，如考虑占用林地面积、违法所得收益、恢复植被所需费用等因素后，再按照位阶选择来确定罚金的处罚标准。罚金刑有两方面的意义，一是使犯罪人不能获得非法经济利益，二是令犯罪人付出更大的犯罪成本和经济代价^[5]，也即罚金刑的惩戒作用和预防作用。此外，罚金刑还具有威慑作用，在削弱犯罪人经济实力的同时增加犯罪人再犯的成本。一般人都会在行为前作出一定的衡量，比较自己将会获得的收益和要付出的成本，若犯罪带来的收益小于或等于犯罪的成本，那理性的人就不会再去选择犯罪。罚金刑实质上就是通过增加犯罪的成本，来降低犯罪人再犯的可能。

为使罚金刑更好地发挥作用，可以通过两个位阶来细化罚金标准。将“比较违法所得数额、犯罪造成的损失情况，以数额较大的作为罚金处罚标准”确定为判处罚金的第一步。法官可以通过比较犯罪人通过违法获得的收益和犯罪造成的损失，给予其相当的财产性处罚。在非法占用农用地罪中，将罚金的标准类型确定为占用农地获得的利润和毁坏农用地的损失，若犯罪人获得的利润高于其毁坏的农用地损失，就以违法所得数额作为判处罚金的标准，反之，则以毁坏农用地的损失为标准。

样本中的案例多为占用林地种植农作物，获得的利益较少，适合以占用林地的面积来计算损失，将损失数额确定为罚金标准。实践中林业部门能够评估占用林地后的恢复费用^⑩，可以将恢复费用作为占用林地造成损失的参考标准。样本中有10例占用林地用途为公司经营，对比相同的占用面积，公司经营的收益明显要比农民种植农作物的收益高，适合将犯罪所得收益定为罚金标准。占用农用地的用途不同，确定罚金的标准也要灵活变化。在确定第一步标准之后，参照倍比罚金的形式，按照标准金额的倍数来确定最终被判处罚金的数额，例如以违法所得收益为判处罚金标准，可以按照其不当得利的两倍来确定罚金数额。当然，这也有可能造成罚金数额过高而犯罪人无力承担的情形，这时就需要加入第二位阶的考虑因素。

我国疆域辽阔，各地区经济发展水平不一，固定的罚金形式很容易因地区差异造成处罚不公，这也是无限额罚金得以广泛应用的原因之一。细化无限额罚金量刑标准也不能忽视这种差别。因此，罚金数额在考虑犯罪情节、确定标准之外，也要考虑罚金刑的实现程度，即犯罪人的自身财产状况。法律的意义在于实施，判处罚金的目的也是要能够切实收缴且起到威慑教化作用，罚金数额超出犯罪人缴纳能力和对犯罪人来说无足轻重都不利于罚金刑的发展。前者很可能会使犯罪人产生“债多不压身”的想法，从而消极对待；后者则会忽视罚金带来的负效应，一旦出现这样的情况，罚金刑就会失去应有的意义。

因此，在初步根据犯罪情节确定罚金标准后，结合犯罪人的财产状况，在其经济能力的承受范围内提高或减少罚金，既可保证犯罪人有能力缴纳罚金，也可以提高犯罪人对罚金刑带来不利影响的重视。当然，考虑犯罪人的财产状况，并不意味着经济条件困难的人就可以逃脱罚金的制裁，若犯罪人造成的损失要远超其经济承受范围，那仅因其财产状况较差而减少罚金就会显失公允。《刑法》第53条^⑪规定了分期缴纳罚金和罚金的减免事由，对缴纳确有困难的犯罪人，可以分期缴纳，并不因经济条件差而过分宽恕。这一条规定同时也能够杜绝犯罪人能缴而不缴的情况，保证了罚金刑的可实现性。细化无限额罚金的量刑，为法官裁量案件提供一个准确的参考依据，既有利于法官裁判案件，减少同案不同判的情况，也有利于民众形成一致的认识，减少争议，进而提升司法权威。

二   结合刑罚辅助性措施，合理适用缓刑

目前司法实践中，恢复涉案地块植被是非法占用农用地罪中影响法官量刑的因素之一，有学者将其归入刑罚辅助性措施^[6]，认为恢复植被是环境资源犯罪的非刑罚处置措施。通过前文分析，有些法官在量刑时运用了这种辅助性措施，从整体来看，主动自愿恢复植被的缓刑适用率高，平均罚金数额低。

从经济学角度来看，监禁犯人的成本要比判处罚金高，也即监禁刑耗费的成本要比罚金刑的成本高。而监禁刑除了限制犯罪人的自由，并不能够为社会增加财富，但是罚金刑却可以给犯罪人再次通过自身努力获得财富的机会^[7]。这样一来，缓刑和罚金刑的组合可以达到利益的最大化，本文样本中有79.94%的案件适用了缓刑，并处罚金，给予了犯罪人在监外劳作保障生活的机会。但是高比例的缓刑也带来了问题−频发的犯罪是否得到了威慑？采用非监禁刑的方式，犯罪人的负担主要是作为附加刑的罚金，为保证罪刑相适应，无疑要提高罚金的数额，这样一来就很容易招至以钱代刑的质疑。有钱人可以用金钱来换取自由，经济实力较弱的人却因不能缴纳较高的罚金而面临监禁刑，不利于维护社会的稳定和司法的公正。

结合刑罚辅助性措施来适用缓刑，可以有效避免上述问题。对犯罪情节较轻的案件，以其自愿恢复植被为适用缓刑条件，能够杜绝大量适用缓刑造成的刑罚威慑力不足的隐患。实践中，有犯罪人以缴纳保证金，并保证在一定期限内恢复植被，被判处了缓刑。面对可能的牢狱之灾，大多数人都愿意以保证金的方式换取自由，相比剥夺犯罪人自由，以缓刑的机会让他们将涉案地块恢复生产条件，更能使效益最大化，更符合经济学原理。

我国实行宽严相济的基本刑事政策，罚金刑的大量适用从立法层面上体现了宽严相济^[8]，通过罚金来调节刑罚的轻重。面对犯罪情节严重的犯罪人时，既限制自由又剥夺财富，对犯罪人实行“双重打击”，在彰显刑罚的威慑力的同时又能够达到遏制犯罪的目的。面对情节较轻微的犯罪人时，可以结合使用辅助性措施和剥夺财富，既达到惩戒犯罪的目的，也节约了司法资源。