政策目标群体的支持与配合对公共政策执行至关重要。党和政府历来重视在政策制定与执行过程中了解和听取民意，这不仅体现了对政策目标群体的高度关注，也是确保政策有效实施的关键因素之一。习近平总书记强调，要把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为衡量党和国家一切工作的根本标准。然而长期以来，各领域的公共政策普遍面临目标群体遵从难题，这也制约了公共政策实施落地。因此，提升目标群体的政策遵从，成为公共管理实践中的“大问题”。已有研究探讨了目标群体政策遵从动机，以及“日常抗争”^[1]、“不合作”^[2]、“柔性不合作”^[3]、“博弈”^[4]、“缺场”^[5]、“逃避”^[6]等遵从障碍行为表现，这些研究为理解目标群体的政策遵从难题提供了重要启示。但既有研究囿于传统利益分析途径，笼统强调利益对目标群体遵从行为的影响，尚未充分解析目标群体政策遵从的复杂机理。因此，为了弥补这一研究盲点，本文基于政策成本视角，考察政策执行中不同成本结构下，目标群体对政策要求的响应与遵从。这有力拓宽了传统政策研究的利益分析途径，清晰呈现目标群体弱遵从行为背后的因果机制与内在逻辑。

20世纪末，中国草原生态出现了严重退化，严重威胁国家生态安全。21世纪初，党和政府更加重视草原生态保护工作，推出草原禁牧休牧政策。这一政策旨在通过限制牧民放牧活动（限牧）与控制牲畜数量（减畜），以实现保护草原生态目标。20余年来，禁牧休牧政策在改善草原生态环境、提高农牧民生活水平方面取得显著成效。但这一政策执行落实不够到位，禁而不止、休而不息、监管弱化虚化等问题比较突出。在此政策背景下，笔者以2019年夏季在内蒙古牧区调研禁牧休牧政策执行情况的资料为依据，对上述问题进行研究。

一.   文献回顾与理论框架

一   文献回顾

目标群体政策遵从是一项重要研究议题。学界对目标群体遵从影响因素进行了长期探讨，形成了两个典型视角。一是政策利益视角，强调政策利益对目标群体遵从的影响。作为理性行动者，目标群体的政策遵从多出于自利偏好。比如，YANG W和ZHAO J基于中国北方农村清洁供暖能源政策执行研究发现，当公众感知到更多的私人利益时，他们更愿意配合与支持政策，而且政府的短期和长期补贴也能增加公众的政策支持^[7]。有的研究对不同国家的气候政策接受度进行研究发现，针对公众经济利益补偿有助于改善其对全球气候政策的支持^[8]。Eric A. Coleman等人讨论了瑞典的不同目标群体对气候政策的支持，发现当政策成本被广泛分担时，人们倾向于支持政策。^[9]与此同时，政策利益不足或分配失衡，通常会降低目标群体的政策遵从。例如，有研究对城市生活垃圾分类政策分析发现，利益诱导不足引发了公众政策规避现象^[10]。有研究以征地拆迁政策为例，指出利益分歧导致当地民众在补偿安置问题上的持久对抗^[11]。还有研究基于怒江水电开发计划分析，论证了目标群体利益失衡所带来的政策搁置问题^[12]。

二是政策监管视角，突出了政府政府监管对目标群体政策遵从的影响。普遍认为，政府对于强制力的使用是引发目标群体遵从的重要原因^[13]。例如，部分研究考察环境政策发现，政府环境规制压力显著约束个体的环境行为^[14-15]，而且环境行政处罚能够对企业形成威慑，实现以儆效尤的遵从结果^[16]。有的还以金融领域资管新规为例，证明了强监管可抑制企业的“脱实向虚”行为。另有研究从弱监管视角，论证了政府弱监管情境下目标群体遵从程度下降的事实^[17]。而回应性监管则通过政府与被监管者之间互动合作，进一步激发被监管者的政策遵从行为^[18]。上述研究表明，目标群体为了避免受到监管的惩罚而作出遵从政策的选择^[19-20]。因此，许多研究倚重强制性政策工具使用，并强调严格政策执行和监管过程^[21]，通过提高执法频率和加大惩罚力度等方式形成威慑^[22]，以确保目标群体的政策遵从。

总体上，现有研究为理解目标群体遵从提供了学理基础。但仍有如下方面需要改进和拓展：一是现有研究未能呈现特定政策情景中，目标群体遵从行为的动态变化。二是大多侧重描述列举政策利益、政策监管可能导致非遵从的因素，而没有深入探究这些因素之间相互作用的具体机制。据此，本研究聚焦草原禁牧休牧政策执行动态情景，考虑政策利益与政策监管的交互作用，及其对目标群体政策遵从的影响与机制。

二   “政策遵从”理论框架

目标群体遵从分别受到政策利益、政策监管的影响。本文整合政策利益与政策监管，搭建一个政策遵从理论框架，为理解目标群体政策遵从障碍提供解释路径。为了使概念更加精准以及可操作化，特以“政策成本”代替政策利益。这一理论框架将拓宽观察视角，清晰呈现目标群体政策遵从的影响机制。

其一，政策成本。这里的政策成本特指，目标群体在遵守某项公共政策时所面临的各种直接或间接经济成本总和^[23]。作为影响目标群体遵从的关键变量，政策成本决定了个体或组织的遵从意愿。一般而言，政策成本与目标群体的利益高度相关，因此，理性的目标群体对政策成本相对敏感。当政策成本比较高时，目标群体会因感到自身利益受到威胁而表现出部分遵从甚至非遵从行为。另外，政策成本还包括因政策实施带来的间接性损失，比如，草原禁牧休牧政策可能导致牧民饲草料支出的增加。在此情况下，如果政府不能及时提供足够的利益补偿，那么目标群体就可能采取规避政策等非遵从行为。总的来看，政策成本调节并形塑目标群体的遵从意愿与行为。

其二，政策监管。政策监管是指政府为了确保政策得到有效执行而采取的一系列监督和管理措施。目标群体的政策遵从与政府监管强度、力度、范围、频次密切相关。一般认为，适度有效的政府监管可以提升目标群体的政策遵从度。相反，政府监管力度虚化、弱化，将降低目标群体的遵从度。政策监管作为外部约束机制，通过规则制定、实施制裁等行政加压方式，影响目标群体的政策遵从行为选择。具体而言，政府严格的政策监管提高了目标群体的违规风险，而且政府监管强制性政策工具的使用会进一步增强监管的威慑性，有效提升目标群体的遵从行为。与此同时，政府政策监管不及时或监管力度弱化，将会降低目标群体政策遵从度，甚至诱发更大范围的非遵从行为。

其三，影响路径描述。政策成本作为初始变量，决定目标群体政策遵从意愿与行为。理性目标群体面对政策成本，始终存在非遵从行为动机。作为一种外部约束，政策监管可以影响目标群体遵从行为选择。加入政策监管变量，形成两种非遵从情形：一是政策成本相对较高时，增加目标群体遵从难度。这时若没有强有力的政策监管支撑，目标群体极易产生非遵从的行为。二是政策成本相对较低时，若政策监管不够有力，且缺乏有效激励机制，部分目标群体仍然有可能出现不愿意主动遵从的现象。总体上，理论框架阐明政策成本、政策监管与目标群体遵从行为之间内在关联：即政策成本导致了目标群体遵从障碍，而政策监管强弱与否则调节目标群体遵从程度。

图  1  目标群体政策遵从理论框架

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二.   案例探究：禁牧休牧政策执行的遵从障碍

本研究以内蒙古B嘎查 ¹禁牧休牧政策执行情况为案例。B嘎查位于内蒙古鄂尔多斯草原，常住人口212户451人。该地草原总面积49.5万亩，户均2 200亩。牲畜共3.6万头（只），户均160头（只） ²。案例选取主要基于以下考虑：一是符合案例完整性原则，B嘎查是全国最早实行禁牧休牧政策的地区，案例易于呈现长时段的政策执行情景。二是符合案例典型性原则，禁牧休牧以来，B嘎查人、草、畜矛盾日益突出，牧民违规放牧行为较为普遍。研究资料源于笔者实地调查与参与式观察，包括对当地旗县乡镇干部、林草部门、行政执法局、驻嘎查工作队、嘎查主任及牧民共20余人的深度访谈。调研期间，笔者多次参与当地林草局执法巡查活动，并长期蹲点嘎查，近距离观察禁牧休牧执行场景。

20世纪90年代以来，过度放牧导致全国草原生态问题日益凸显。进入21世纪，中央政府在全国范围内实施大规模禁牧休牧政策。政府逐步介入牧民放牧行为管理，将放牧区域、放牧时间、牲畜数量纳入监管范围，强化了草原生态保护与建设。与此同时，政策实施也大幅提高了政策成本，引发牧民普遍违规放牧行为，从而使禁牧休牧陷入“禁而不止、休而不息”的执行僵局。B嘎查的禁牧休牧政策执行即是在此大背景下展开。

一   政策进入：禁牧休牧政策的实施

21世纪初，内蒙古中西部的B嘎查，正面临有史以来最为严峻的草原生态退化问题。2001年，B最先被纳入禁牧休牧政策范围。考虑到草原退化情况，当时内蒙古绝大多数的草原被划入禁牧区，实行全年禁牧。其他草原则划为休牧区，执行季节性休牧。每年的4月1日到6月30日，是季节性休牧期，期间禁止一切放牧活动，牲畜全部转为“舍饲圈养”。待禁牧休牧期结束，牧民才可再次放牧牲畜，但要落实草畜平衡，避免超过政府设置的载畜标准。为有效控制牲畜数量，当地政府还为每户牧民核定了载畜量。旗草原执法部门会同乡镇对每户放牧牲畜数量进行不定期检查。超出核定载畜量的将被认定为超载放牧，处以警告和罚款，并责令牧民在指定时间出栏售卖，落实控畜减畜责任。据牧民回忆，当时草原执法部门每到一户牧民家中，首先观察草原上有无放牧羊群，判断是否存在违规放牧，接下来便是“数羊”，确认牲畜是否超载。不仅如此，所有牧民都被要求与乡镇签订1份禁牧休牧合同，以正式文本的形式，列明草原面积位置、禁牧时间、载畜量以及违反禁牧规定面临的处罚措施等。

自从草原禁牧休牧以来，嘎查牧民的放牧活动受到限制，放牧区域、放牧时间、放牧牲畜数量都由政府说了算。对此，大多数牧民都有抱怨。在他们看来，禁牧休牧不符合传统的牧业生产惯习。比如，禁牧休牧期正好是一年中草场长势最好的时期，亦是牲畜抓膘的关键期。错过抓膘期，影响牲畜的售卖价格。有的牧民讲“超载不影响草场，草有时候不吃（易于引发）火灾，一到春天就有可能着火” 。而且，禁牧休牧还给草原牧区深处的B嘎查带来一系列变化。比如，禁牧逐渐成为中心任务，嘎查主任每天忙于做牧民的禁牧工作。而牧民则主动打听草原执法部门行动路线，并开始关注政府的政策变化，等等。

二   政策影响：政策成本增加与政策收益缩减

禁牧休牧政策对牧民收益结构产生了重要影响。一是增加生产成本。每年长达3个月的禁牧休牧期，牲畜被要求进行饲舍圈养。牲畜吃草问题成为急需解决的头等大事。多数牧民提前外购饲草料，并为此支付高昂的饲草料费用。据牧民估算，禁牧期饲草料支出占到全年牧业收入的20%左右。很多牧民无力负担饲草料费用，故选择开垦草原种植饲草料，以解决禁牧期牲畜吃草问题。但开垦费用、种植费用、水井灌溉、农机设备等一系列的投入，大大增加牧民的生产支出。另外，长期圈养牲畜，还需扩建、新建牲畜棚圈，并支付高昂的费用。整个禁牧休牧期，牧民的生产成本出现不同程度上涨，“养羊成本大幅增加”^[24]。据内蒙古发展研究中心调研组测算，“2002年到2007年，内蒙古牧民人均家庭经营支出达到农民的200%以上，牧民家庭经营支出在总支出中占40%以上，平均高出农民6个百分点”^[25]。二是减少牧业收入。按照当地核定的禁牧休牧载畜标准，每26.5亩草原允许承载1只羊单位的牲畜。这意味着，嘎查户均2 200亩草原，牲畜数量上限仅为75只羊单位。而这有限的牲畜数量难以支撑牧民的日常生计。访谈中，多位牧民提到收入不够花的问题。当地林草局工作人员讲到：总的来说，（牧民）还是收入不够花，……有的要供大学生。不够用情况下，只好增加牲畜数量来发展壮大他的经济。尽管从2011年起，政府发放一定禁牧补贴，但这是以牧民遵守禁牧休牧规定为前提。牧民领取禁牧补贴，意味着要完全放弃放牧活动，并落实控畜减畜的责任。事实上，禁牧补贴远远不足以弥补减畜带来的损失^[26]。禁牧休牧实施期间，牧民收入出现缩减趋势，并逐渐挤压牧民生计空间。

三   非预期后果：政策遵从行为转变

禁牧休牧政策输出产生了非预期的后果。“限牧”增加牧民的生产成本，而“减畜”则减少牧民的生产收入。在一增一减之间，挤压了牧民的生计。作为回应，嘎查牧民采取各种行为策略，以更加隐蔽的方式进行超载放牧，从而使禁牧休牧政策陷入僵局。调研发现，大多数的牧民习得“逃避的艺术”。嘎查牧民基本都有过偷牧夜牧的经历，以类似“猫和老鼠”的游戏，逃避政府监管。有的牧民还发明许多应对监管的策略，如调整畜群、拖延战术、讨价还价等。一是调整放牧策略，规避超载问题。将超载牲畜一分为二，分群、分时段放牧，规避超载放牧的问题。二是采取拖延战术，逃避减畜损失。对于政府的减畜要求，常以“牲畜太小”或“售卖价格低”为拖延借口，进而保留超载的牲畜。三是讨价还价。多以禁牧补贴标准低、补贴不及时、不能满足生活为由，与政府讨价还价，获取超载放牧的合理性。此外，有的牧民采取以退为进策略，通过主动向草原执法部门上交罚款，换取一段时间内的“不被打扰”。

总体上，禁牧休牧政策通过提升牧民的遵从行为，以保护草原生态。然而，政策执行过程中释放的政策成本逐步影响到牧民生计。为此，牧民普遍采取超载放牧行为加以应对，从而使政策执行陷入困境。

三.   案例分析：目标群体政策遵从影响因素及其机制

个案呈现了一幅政府政策执行与目标群体遵从行为双重图景。禁牧休牧在限制牧民放牧活动的同时，衍生出非预期的政策成本。政策成本通过影响牧民收益，降低牧民政策遵从程度。那么，政策成本如何影响牧民的遵从行为？其中的机制有哪些？

一   政策成本挤压：弱遵从行为产生

任何政策都会产生一定的政策成本，并由政策行动者予以承担和消化。政策成本分担与政策行动者的利益直接挂钩。所以，许多政策行动者对政策成本的分担是比较敏感的。很多时候，“由小农承担的制度成本引发了大量对抗性冲突”^[27]。在B嘎查个案中，禁牧休牧政策的输入，增加了额外的饲舍圈养成本，不断提高牧业单位生产成本。与此同时，政府并未建立合理的政策成本分担机制。长期以来，这些政策成本大多由当地牧民予以承担。然而，持续增加的政策成本，逐渐使牧业生产变得无利可图，故牧民采取一系列策略行为加以应对。

首先，政策成本增加，倒逼牧民的违规放牧。禁牧休牧政策实施以来，牧民可放牧的草场面积大幅缩减、放牧时间也被严重压缩，甚至放牲畜牧数量都受到严格限制。这使得牧民们大部分时间只能将牲畜圈养在饲舍之中。随之而来的饲草料支出、棚圈建设维护费用等一系列的额外政策成本加重牧民的经济负担。这些新增的政策成本，不仅降低了牧民的生活水平，也削弱了他们对政策执行的积极性和支持度。面对与日俱增的经济负担，部分牧民为了维持生计，从而选择违规放牧。其中比较典型的是，牧民通常采取偷牧夜牧的方式，继续保持先前的草原放牧活动。这不仅与政策目标背道而驰，还进一步导致了草原生态持续退化。

其次，政策成本分担不足，引发牧民的超载行为。针对牧民成本负担重的问题，政府逐渐参与分担制度成本。从2011年起，政府对牧民进行了禁牧补贴和草畜平衡奖励。但是，草原生态补奖资金标准整体偏低，与嘎查牧民预期的补贴标准出入很大。而且，获得禁牧补贴和草畜平衡奖励是以落实禁牧和减畜为代价。事实上，政府“并没有对牧民所承担的这部分机会成本进行补偿”^[28]，补奖资金远远不足以弥补减畜带来的损失^[29]。2013年，内蒙古社科院在草原生态补奖制度实施情况调查报告里提到：“在新的草畜平衡标准下，多数牧民面临着减畜压力，而奖励资金又不能补偿其因减畜造成的收入下降部分，收入自然也下降。”^[30]不仅如此，许多草原生态补奖以项目形式进入嘎查。大部分项目都需要牧民配套一笔资金。为了拿到政府项目，牧民不惜举债，增加融资成本。与此同时，牧民仍面临不小的政策成本压力，进一步诱发超载放牧行为。仅2013年，嘎查所在的旗查处违反禁牧、偷牧、超载放牧案件831起，处罚牲畜达到18 474只。可见，牧民弱遵从行为既是政策成本挤压的结果，更是牧民为应对成本分担不均的理性选择。

二   草原监管的缝隙：弱遵从行为再生产

草原政策监管不足，为牧民弱遵从行为提供成长空间^[31]。从案例中可以发现，政策监管不足与违规成本较低，诱发牧民大范围违规放牧行为，从而实现弱遵从行为的再生产。就像嘎查牧民提到那样：“为什么其他人超载放牧不管，偏偏管我，要管都管。”从一开始，政策监管呈现弱化状态，当所有牧民都采取弱遵从行为时，监管已经变得不再可能。其实，政策监管弱化是主客观因素所导致的，而这也为弱遵从行为的再生产创造了机会。

一是监管规模的约束。有效的监管是以适度的监管规模为基础的^[32]。长期以来，草原政策监管始终面临超大草原规模约束的问题。从全国层面而言，“平均104万亩草原才有1名草原监理人员”^[33]。B嘎查所在的旗，草原监管规模约束问题更为突出。禁牧休牧初期，旗里的草监所仅有5名草原执法人员、2辆执法车，这一监管配置多年来基本保持稳定。与此同时，他们面对的是全旗1 661.88万亩草原，平均每人监管约332万亩草原。加之草原牧区地广人稀，牧户之间的距离动辄在几公里，甚至数十公里。空间距离问题，进一步加大了监管难度。据了解，旗草监所日常巡查检查花费在路上的时间就达5小时以上，通常是早出晚归。两辆执法车每天巡查的牧户数量极为有限，常常是监管形式大于内容。草监所工作人员讲到：“旗（草监所）就这么一两个车，一天能走几户？！最多走10户，遇到办案的话，10户也走不了。” 在与工作人员交谈中，听到最多的一句话是“忙不过来”。无论政策监管如何发力，都难以克服监管规模问题。作为唯一的草原执法力量，草监所也逐渐形成“不告不管”的监管理念。那些监管所不及的地方，便是违规放牧行为最为普遍的地方。

二是熟人社会羁绊政策监管。草原牧区是非常典型的熟人社会。那些传统道德、伦理规范通过关系网络介入到政策监管，对政策监管形成持久的羁绊。禁牧休牧后期，旗里将草原执法权限下放到乡镇，由乡镇组织力量实施草原监管。这为熟人关系的介入创造了更加便利的条件，监管部门很难真正实施有效监管，许多违规放牧案件最后都是不了了之。不仅如此，人情关系的介入，使得监管措施大多流于形式。调研发现，草原执法人员大多是当地土生土长的干部，他们与牧区社会、嘎查牧民有着千丝万缕的联系。囿于“关系”“面子”“人情”羁绊，监管措施实际并未得到严格执行。笔者曾随旗林草局干部到当地一个自然保护区检查工作，被告知，自然保护区内仍有600余户牧民违规从事牧业生产。但是，当地乡镇干部无奈地讲到：“没办法，不能饿死吧，总得让这些牧民生活呀，现在自然保护区只能维持现状。”政策监管的人情羁绊问题在嘎查里表现更为突出。应当说，乡镇、嘎查最接近牧民，掌握更多违规放牧信息，但受制于地方性社会关系羁绊，又很难实施监管，进一步诱发牧民超载放牧行为。

三   目标群体的行动逻辑：逃避成本与政策套利

牧民弱遵从行为旨在突破政策边界，获取最大范围的利益。通常而言，理性牧民倾向于避免分担政策成本，以维持或扩大获利空间，确保自身利益的最大化。对政策成本压力，牧民会形成两种弱遵从应对机制。

一是以逃避成本的方式，直接减轻政策成本压力。禁牧休牧实施初期，政策成本大多由牧民予以承担。持续释放的政策成本，远远超出牧民有限的承担能力，并日益威胁其日常生计。这时候，从成本端入手，通过违规放牧等弱遵从行为，逃避对政策成本的承担，直接减轻政策成本压力。一方面，持续进行违规放牧，降低生产成本。另一方面，不断增加牲畜数量，维持既有的利益。事实上，多数牧民并未积极减畜，而是继续增加牲畜数量，以此扩大牧业收益，逃避政策带来的成本压力。数据显示，B嘎查年中牲畜数量从2001年的26 910只（头）增加至2010年的74 333只（头），增长近乎3倍。总体而言，针对政策成本负担重的问题，牧民选择了一种直接降成本的思路。牧民以自下而上的方式与政府进行极限拉扯与持久博弈，努力拓展政策之外的空间。通过长期的违规放牧和牲畜超载等弱遵从行为，牧民得以逃避现有政策的约束，直接降低由他们承担的那部分政策成本。

二是以政策套利的方式，间接抵消政策成本压力。2011年，禁牧休牧政策有所调整，并增加草原生态补奖内容。这时期，牧民的政策性收入增加，但同时由其承担的政策成本也随之增加。这主要是因为政策调整释放的政策成本与原有的政策成本叠加，加重牧民政策成本压力。2013年，农业部主办的《农业部情况通报》提到牧民的政策成本情况：“牧民的生产生活成本较高，生产生活基本支出是农民的2 ~ 3倍。在国家不断加大草原生态保护力度，推动草原畜牧业转型发展的过程中，牧民群众还将面临着生产成本进一步增加的压力，实现持续稳定增收难度很大。”^[34]面对高昂的政策成本，牧民采取了不同于之前降成本的思路,而是选择从收益端入手，通过弱遵从行为进行政策套利，不断扩大收益，以直接抵消所承担的政策成本。这里所说的“制度套利就是利用差异谋取好处，或自身的真实处境和自己在管理制度中的位置之间的差异，或是多种管理制度之间的差异”^[35]。牧民利用禁牧休牧政策差异或政策漏洞，实施违规放牧等弱遵从行为，从而形成既要拿禁牧补贴又要超载放牧的政策套利逻辑。在个案中，针对当地禁牧补贴标准不一致的问题，牧民会采取以下套利逻辑：当地兑现禁牧补贴标准，牧民落实禁牧规定；若未兑现禁牧补贴标准，牧民则边拿现有的禁牧补贴，边进行超载放牧。事实上，即使兑现禁牧补贴标准，牧民仍会寻找其他的政策差异，继续实施新的政策套利，不断扩大政策收益，抵消政策成本压力。

概而言之，面对激增的政策成本，单纯通过逃避来降低政策成本压力是不现实的，也是不可持续的。为此，牧民从收益端寻找政策差异或政策漏洞，以实施政策套利行为，通过扩大政策收益，间接地抵消政策成本压力。

四.   结论与建议

目标群体的政策遵从行为是公共政策一个核心议题。公共政策执行过程中会不同程度遇到目标群体遵从障碍。那么，目标群体的政策遵从障碍是如何发生的？影响遵从行为的关键变量是什么？如何实现提升目标群体政策遵从行为？以往研究采用静态利益分析视角，以抽象利益来解释目标群体的遵从行为，难以清晰揭示遵从行为的生成机制。而政策成本视角对抽象的利益分析予以细化，并引入动态观点，强调政策执行中的政策成本变化对目标群体遵从行为的影响。鉴于此，本文立足政策成本视角，以内蒙古禁牧休牧政策执行为例，揭示了政策成本与牧民遵从行为内在机制。研究发现：第一，政策成本是影响牧民政策遵从行为的核心变量。政策成本不断调节牧民利益状况，并形塑牧民的行动逻辑与行为选择。草原禁牧休牧政策的实施，释放出大量政策成本。这种高昂的政策成本对牧民生计形成挤压，引发其大量的违规放牧行为。第二，政策监管不足，进一步诱发弱遵从行为再生产。草原政策监管与草原规模、分散化的牧民个体间存在大量实践性张力。因此，在政策监管不及的地方，牧民违规成本相对较低，进而导致弱遵从行为的再生产。第三，牧民的弱遵从行为旨在突破政策边界，以减轻政策成本压力，维持并扩大获利空间。具体而言，从成本端入手，牧民以违规放牧行为来逃避禁牧休牧政策成本，减轻政策成本压力；另一方面，从收益端入手，牧民借助政策差异或政策漏洞，实施政策套利行为，不断扩大政策收益，间接抵消政策成本压力。

基于上述研究，本文提出以下的建议：其一，在政策行动者之间建立合理的成本分担机制。禁牧休牧政策成本影响牧民遵从意愿与行为，进而制约政策实施效果。因此，须考量行动者受益程度、支付能力、责任大小以及政策目标等多种因素，确立受益原则的成本分担思路，确保成本分担的科学性、可操作性和可行性。具体而言，通过数据分析与经济模型，确定地方政府、牧民、企业等主体的政策受益程度。然后，根据不同主体的受益程度设定比例系数（受益越多承担的成本相应越高），并将总成本按比例系数分配给不同行动主体。地方政府、牧民以及生态企业是禁牧休牧政策受益主体，须按受益原则分担政策成本。地方政府适度提高生态补偿标准，弥补牧民因禁牧导致的经济损失。牧民则要落实限牧与减畜要求，降低草场压力。同时，以草场生态产品价值实现方式，吸引社会资本参与政策成本分担。需要强调的是，牧民的成本分担须保持合理范围，过高的分担比例将影响其可持续生计，进而加剧政策遵从障碍。其二，全面改进政策监管。有效的政策监管可以提升目标群体的政策遵从度。因此，须优化禁牧休牧政策监管，以克服监管规模、执法力量不足以及熟人社会的羁绊。一是加强技术监管，利用卫星遥感、无人机巡查、大数据分析等现代信息技术，扩大草原监管面积，提高监管效率，从而有效应对草原监管规模问题。二是厘清政府监管职责体系，完善监管激励机制。加强地方政府禁牧休牧目标硬约束，将禁牧休牧纳入重要议事日程，并依据利益相容的原则，加强部门、属地协同监管，增强监管的一致性。同时，建立草原执法部门的激励机制，将禁牧休牧监管成效与部门绩效、干部晋升挂钩，倒逼执法部门加大监管力度。三是创新监管方式，探索不同地区草原执法部门的跨区域交叉监管，避免地方关系网络对监管的影响。同时，设立草原执法监管举报热线，鼓励社区层面的群众参与，提供社会监督压力以保证监管透明公正。