建立国家公园体制是我国生态文明建设的重要内容。2013年，党的十八届三中全会首次提出要建立国家公园体制。2015年国家发展和改革委员会联合13部门印发了《建立国家公园体制试点方案》，并在9个省(市)开展试点工作。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出我国将建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年4月，国家公园管理局正式揭牌，标志着我国国家公园建设进入新纪元^[1]。2019年1月召开的中央全面深化改革委员会第六次会议上审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》《海南热带雨林国家公园体制试点方案》等，为我国国家公园发展再次注入了新的政策指导力量。截至2019年1月，全国已有11个国家公园试点。由于国家公园内自然资源的不可替代性与珍稀性，因而对国家公园自然资源的保护力度需要有更高的要求^[2]。但是，现有国家公园试点区主要是在原有保护区基础上扩展建设，地理位置多为经济欠发达的偏远山区，保护与发展矛盾突出。其中矿产业开发与生态环境保护的矛盾仍然存在于部分国家公园试点区内，如四川大熊猫国家公园此类问题尤为突出。根据《建立国家公园体制总体方案》的内容解读，国家公园属于我国自然保护地体系中的最重要类型之一，属于全国主体功能区的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线内，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。其主要目的是保护生态系统的原真性和完整性，不符合生态保护目标和规划要求的各类设施、工矿企业等需要逐步退出。

目前对国家公园内矿业退出机制和对策的研究尚少，本研究通过文献分析和实地调研，阐述了国家公园内矿业退出的内在机制，提出了一套具有可操作性的退出评价指标体系、退出主导方式和退出后的管理办法，以期为国家公园的健康有序发展提供一种可借鉴的参考模式。

一.   国家公园矿业退出的主要问题

目前，国家公园内矿业的退出涉及自然资源保护、地方经济发展、居民生产生活等多个方面，主要问题表现在以下4个方面。

一   矿业退出评价指标和标准不明确

近年来，在强化生态文明建设的大背景下，国家加大了对自然保护地内(含国家公园)违法违规活动的督查力度，发现了众多问题，其中违规开矿和矿业如何退出是一个重要问题。目前，各自然保护地内的矿业正在按照国家的相关政策要求进行退出，但由于缺少可操作性的退出评价指标体系和办法，因此在实际退出过程中出现了一系列的问题，如退出的区域不明确，退出的时间不确定，退出的方法不一致等。有些地方采用了粗放的“一刀切”方式，导致社会矛盾急剧增加，影响了当地经济发展和社会稳定。因此，针对国家公园这一新建保护地类型，应根据其管理目标，在对园内矿业的经营现状、产业大小、空间位置等进行科学评价基础上，制定统一的退出评价标准，提出合理的退出管理意见，按照相应的标准进行有序退出。

二   矿业退出方式过于简单粗放

保护地内的矿业开发由来已久，既有国家正式批复的国有企业，也有大量违规开发的私营企业。目前，由于没有统一规范的矿业退出方式，因此保护地在退出方式上出现了一系列问题。譬如，鉴于环保督查压力，有些地方政府将短时间内矿业权退出的数量视为政府工作业绩，过于追求矿业权注销的单方面数据，同样带来了一些社会经济问题。由于国家公园这种新的保护地模式与已建立的各种保护地有所不同，因此应研究建立适应国家公园体制和特色的矿业产业退出机制和方式。

三   矿业退出后补偿机制不健全

目前保护地内的矿产业正在按照国家政策有序退出，但由于缺少退出后的合理补偿机制和办法，不仅对矿业经济产生了很大冲击^[3]，而且对当地的社会经济发展也产生了较大的影响。因此，需要制定科学、合理、有效的补偿机制以弥补利益相关者的损失，保障当地社会经济的健康发展。目前有些地方已制定了不同的补偿方式^[4]，如《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》中补偿标准按照协议优先原则，与矿权人协商来确定补偿金额^[5]；重庆制定的自然保护区矿业权退出办法规定，采矿权关闭退出将按煤矿600万元、地下开采非煤矿山300万元、露天开采非煤矿山采砂场25万元等标准进行补偿^[6]。这些补偿标准不一，难以推广和应用。因此国家公园应明确补偿方式、补偿数量、补偿对象等，建立一套科学合理的国家公园内矿业退出补偿机制。

四   矿业退出后土地管理模式不清晰

保护地内原矿业退出后的土地管理是保护管理部门必须考虑的重点，但目前仍存在一些问题。按照“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的基本原则，矿权人应负责完成矿山退出后的生态修复，但实际情况中仍然有不少矿业用地废弃后无人管理，例如，矿权人无力完成生态修复工作或干脆失联。中国国土资源经济研究院张博认为，对于依法关闭的历史遗留矿山，应由地方政府组织开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦，做好采矿权闭坑工作^[7]。笔者认为，这些问题的出现均是由于退出后土地管理模式不清晰所导致。对于自然保护地，特别是国家公园应明确矿业退出后土地的管理模式，包括生态修改管理、矿山公园建设管理等，以发挥其应有的生态效益和社会效益。

二.   矿业退出的评价标准和方式

随着国家公园的试点建设和自然资源的确权登记，自然保护地内矿产业的优化转型与退出是目前急需解决的一项重要任务。笔者根据文献分析和实地调研，提出了国家公园内矿业的退出评价指标、退出方法和补偿方式。

一   国家公园矿业退出评价指标和标准

本研究提出了4类矿业退出评价指标，即产业合法性指标、空间指标、时间指标、经营指标，细分为10种评价要素，3种退出方式，即立退、缓退和待定。评价方式是按照序号1、2、3、4顺次进行判别：第一步，首先判别产业的合法性。如果非法则划入“立退”，可直接得到最终判定结果为“立退”，不需继续考虑后面指标；若是合法则划入“待定”，进行第2项空间指标的评价。第二步，进行第2项空间指标评判，根据《国家公园功能分区规范》(LY/T 2933—2018)将国家公园内划分为4区(严格保护区、生态保育区、科教游憩区、传统利用区)，如果在严格保护区和生态保育区则划入“立退”。后续指标依此判别下去，直到获得最终结果，退出时间服从“立退>缓退>待定”的优先级条件。立退的企业应当是在限定的较短时间内退出，缓退时间相对立退时间较长，但也应是限期内退出。若定量指标(即产业合法性指标、空间指标、时间指标、经营指标)识别结果为“待定”，则最终退出意见为待定，此矿业可以暂时保留(见表 1)。

表  1  国家公园矿业退出评价指标和退出方式

序号	评价指标	评价要素	退出方式
			立退	缓退	待定
		合法经营			●
1	产业合法性指标	违法经营	●
		严格保护区	●
2	空间指标*	生态保育区	●
		科教游憩区		●
		传统利用区			●
		国家公园试点成立以前		●
3	时间指标**	国家公园试点成立以后	●
		矿山生产建设规模***(小型及以下)		●
4	经营指标	矿山生产建设规模***(中型及以上)			●
注：*指矿权主体区域所在的功能区位置，该评估标准适用于主要矿权区域在国家公园内的矿业，若是仅小部分与国家公园内区域重叠，需根据退出主导方式(见表 2)中最后1项“避让调整矿业用地”办法避让退出；**指矿权批准时间；***指矿山生产建设规模，参照《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》(国土资发[2004] 208号)定量识别。

下载: 导出CSV 

| 显示表格

二   国家公园矿业退出的主导方式

国家公园内的非法矿企应限期退出，合法企业依照退出标准有序退出，并依据矿业用地类型确定退出方式(见表 2)。

表  2  国家公园矿业退出主导方式

	矿企性质	说明	退出方式
	非法矿企(包含探矿权和采矿权)	采矿权、探矿权手续不全或未批复的矿企；缺少环评审批手续的矿企；位于国家公园内原保护地(自然保护区、湿地公园和森林公园)的禁采区内的企业，如获得开采手续的时间晚于保护地成立时间，即使手续完备，也视为非法企业；手续完备、且不在禁采区内的矿企，但实际行为与环评不符的企业，视为非法企业；手续齐全，但违法开采、违背矿业开采法律法规的企业，视为非法企业	由相关部门依法查处并取缔，限期拆除设备、清理场地、依法收缴非法经营所得部分并进行相应处罚。不予补偿，收回土地所有权；生态修复由相关部门主导，利用所缴罚金开展生态修复工程
合法矿企	证照期满的矿业用地	截止清退时采矿、探矿证照超出有效期限的矿业	国家相关部门不再办理矿业权转让、登记及延期手续。企业根据国家公园管理局规定决定是否立即退出或需要申请缓期退出；相关政府主管部门与企业签订退出协议，按协议约定时限退出国家公园，并限期履行生态恢复责任，上报下岗职工人员信息
	历史遗留未复垦的矿业用地	超过两年的已闭坑或废弃的无人复垦的矿业用地	查明剩余矿产储量，收回土地使用权
	自动放弃的矿业用地	矿权人失联、无主矿地视为自动放弃的矿业用地	查明剩余矿产储量，收回土地使用权
	证照期未满需要退出的矿业用地	截止清退时证照期未满的矿业用地	核实证照，确认该矿业用地是否属于必须退出，如确认必须退出，相关部门发送退出告知文件及退出指导意见；确定补偿方式后，签订生态修复协议，引导企业完成退出程序；产业所有权经营者完成环境治理和土地复垦职责，妥善安置矿企职工，上报下岗职工人员信息
	需避让调整矿业用地	合法经营，正在正常运营中的矿业用地主要部分在国家公园禁止开发区外，只有少部分位于禁止开发区内的采矿权、探矿权	核实证照，确定需要调整避让的区域，由国家公园管理局主导重新划定合法的矿业用地边界线；并根据被关停区域的损失对产业所有权人进行补偿

下载: 导出CSV 

| 显示表格

三   国家公园矿业退出补偿方式

1   货币补偿

货币补偿是以“依法、合理、公平、差别化”为原则，采用成本补偿法及价值评估法，对退出的企业予以合理补偿，具体可分为探矿权和采矿权两种。

1) 探矿权补偿有两种方法：①成本补偿法，退还其在取得探矿权过程中已经缴纳的相关费用，如探矿权价款、探矿权使用费等探矿实际勘察投入，以及资金占用的成本。②价值评估补偿法，对探矿权的价值进行评估，根据评估结果给予补偿。其中，处于勘查阶段的探矿权到期的，如果其勘查结果没有探明资源量的，经储量评审认为不应该转为下一勘查阶段或者继续进行投入的，探矿权自然终止，不需要给探矿权人补偿。

2) 采矿权补偿有3种方法：①采矿权到期的，依法办理注销登记手续，不需要给予采矿权人补偿；②采矿许可证年限短于矿产资源开发利用方案确定服务年限的，如果采矿人申请延续采矿许可证，因国家公园建设不予延续的，需要对采矿权人予以相应补偿；③正在合法开采中未到期的采矿权因国家公园建设被强制退出的，需要予以补偿。

货币补偿数额的计算有两种方法：一是成本补偿方法，包括补偿剩余储量对应的价款、矿山基本建设投入剩余年限的折旧费用、资金占用的成本；二是价值评估方法，对目前的采矿权价值进行评估，根据评估结果给予补偿。

2   产业置换

产权置换，即不用直接的货币补偿，而是用产业置换代替货币补偿。

1) 置换类型。产权置换尽可能满足等价、同类型产权、同期限产权的原则，实行产权置换。例如，矿产类限制在地产、工矿产业、有期限的工业园、砂石场等相近类型产业置换，且需要满足同等价值、同等使用期限的条件。

2) 置换方式。原则上由产权人提出产权置换申请，相关管理部门依法接收申请并审核。依据置换类型同价、同类、同期的原则由相关部门决定对应可置换产权，申请者再从中选择希望置换的产权进行置换。依照自愿选择、公开公正的基本原则，实现产业置换。

3) 置换规则。产权置换过程应公开透明，置换审批信息依法公示，公示期内接受社会监督举报，有反映问题的立即停止置换，重新审核。置换只限于实体资产的使用权和有期限的所有权置换，不能利用虚拟价值产品或服务置换，以及股票、期货等价值不稳定的产品也不在置换品类中。

3   混合补偿

混合补偿形式是在货币补偿的基础上，因为货币资金不足而无法为产权人实现补偿的情况下，可以考虑将剩余未给付部分用产业置换方式进行补充。相反，当置换产业不能完全等价时，也可以使用货币进行补充给付，这种补偿方式相对比较灵活。

三.   国家公园矿业用地退出后的管理模式

国家公园内矿业的退出是国家公园建设的基本要求。矿业退出后留下的被开采过的矿业用地，通常情况下应按照“谁破坏、谁修复”的原则进行生态修复工作，但由于实际情况的复杂性，很多退出后的矿区用地如何有效管理仍是一个重要问题。笔者提出了退出后生态修复、矿山公园建设、生态移民点建设等不同的管理思路，以期为国家公园矿业用地退出后的管理提供参考和借鉴。

一   国家公园内矿区自然生态修复管理

根据《建立国家公园体制总体方案》要求，需要对国家公园实行整体保护，系统修复，综合治理。园区内矿山开采区域作为生态系统修复的重点区域，应坚持以自然恢复为主，生物措施与其他措施相结合，明确生态系统恢复的主导者、生态系统修复时间，以及修复后的监测评估和管理工作。

1   生态恢复主导者

开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，应由矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。非法经营企业依法关闭并收缴非法所得的，由相关处罚部门利用罚金与收缴非法所得资金进行生态恢复。矿山地质环境治理恢复责任人失联的，由矿山所在地的市县国土资源行政主管部门经市县人民政府批准，设立政府专项资金进行治理恢复。

2   生态修复时间

生态修复工作完成后可按照合法手续申报退出完成，彻底注销关闭矿山。生态修复作为最后验收工作的重要一环，须经相关资质单位检验合格以后，才可返还矿山地质环境恢复保证金。如果未收保证金的可在退出补偿中计算扣押。如果存在逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，行政主管部门使用该矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由矿权人承担。情节严重的可以考虑对企业征信或责任人征信做出处罚及缴纳罚金。

3   监测与评估

矿业用地进行生态修复后，应由相关部门进行审核验收。验收完成，则应建立长期的监测与评估工作，定期收集生态修复区域情况，地方管理部门编制监测评估报告提交相关主管部门，将生态恢复区域纳入国家公园生态监测重点关注区，以利于对矿业退出这一策略的生态意义做实证研究。

二   国家公园内矿山遗址宣教基地管理

生态修复是矿山退出后的常规处理方法，鉴于国内矿产开采区域的施工程度不同，部分矿区的生态修复意义不大，如果合理利用将有可能产生更大的社会经济价值。丰富多样的矿产资源与奇特的地质地貌是国家公园内独特自然景观的重要组成部分。国家公园内部分矿区历史悠久、地质奇特，可以参考矿山公园的建设思路，合理利用国家公园的品牌效应，探索利用好国家公园内矿区的科教宣传功能，形成限定区域内的特许经营制度，将国家公园内有条件的矿山改造为可供公众参观游览的科教宣传基地。具体改造可参考国家矿山公园的建设条件：①国内独具特色的矿床成因类型且具有典型、稀有及科学价值的矿业遗迹；②经过矿山地质环境治理恢复的废弃矿山或者部分矿段；③自然环境优美，矿业文化历史悠久；④区位优越，科普基础设施完善，具备旅游潜在能力；⑤土地权属清楚，矿山公园总体规划科学合理。

三   国家公园内废弃矿山的其他用地模式管理

有些矿区因开发历史悠久，人员较多，交通便利，且在矿区内已形成了固定的居民生活社区和工业园区，可以根据实际情况，将废弃矿区改建为生态移民安置点，结合国家公园重点保护区域内居民应逐步实施生态移民搬迁的政策，将附近严格保护区域内的居民移至此区域，以减少大规模生态移民所需的大量搬迁费用，并减少社会影响。此外，地处深山的靠近野生动物栖息地的矿区改造后，可以作为公园内的野生动物监测点、救助站、补食区等。这亦是在国家公园建设中将废弃矿地充分合理利用的一种可探讨的方式。

四.   讨论与展望

目前，以国家公园为主体的自然保护地体系建设思路已明确，国家公园将生态保护放在首要位置，其内的矿业开采等活动应顺势合理退出。但是实际退出过程中，仍然存在矿业退出评价指标和标准不明确、退出方式过于简单粗放、退出后补偿机制不健全等实际问题。所以，在矿业退出的补偿上需要注意权衡公共利益与私人利益。因为私人利益的过度扩张终将会损害公共利益，本质上这是两项利益间的权衡^[8]。如何平衡多方的利益分配是解决这些问题的关键。在一些人口较多、开发历史长久的国外国家公园建设中，如法国的大区国家公园允许有矿业等企业存在，重要的是要有效管理这些企业，尽可能减少企业生产对自然环境的影响，但同时又能给企业带来利润，这是我们国家公园建设中值得学习和借鉴的。这方面可参考2017年国家6部委联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》等政策，将符合环保要求的绿色矿山建设也纳入国家公园建设的考虑范畴。通过国家公园建设的机遇，推进我国绿色矿山的产业转型升级，也是对我国传统矿业绿色化发展转型的有效推进。

本文以国家公园为背景提出了园区内矿业退出的合理建议，包括退出评价指标和标准、退出方式与补偿方式，并从管理的角度探讨了国家公园内矿业用地退出后的具体管理方式。未来我国国家公园的建设不仅需要有效的管理体制，更需要相关法律法规的支撑。目前国家公园相关法律法规尚未健全，因而需要通过对相关问题进行有针对性研究与分析，并为国家公园建设提供更多的参考意见，以促进国家公园建设，使其成为具有国家代表性的资源保护地和全民共享的福祉。