A Review of the Research on National Parks in China
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摘要: 自2013年中国提出“建立国家公园体制”以来, 我国国家公园试点有序开展, 相关研究不断深入, 取得了大量的成果。目前我国正在规划建立以国家公园为主体的自然保护地体系, 标志着自然保护领域将发生深刻的变化。对近年来国家公园的一些研究成果进行了梳理, 结合国家公园在我国的发展历程进行了综述, 期望为我国国家公园及自然保护地体系的深入研究提供一定的参考。Abstract: Since the proposal of establishing national parks system in the 3rd Plenary Session of 18th Central Committee of CPC, construction of national parks had a steady promotion and orderly development in China, and relevant research has been carried out and a great deal of results have been achieved. China is now establishing protected area systems which are dominated by national parks, indicating that the revolutionary change will take place in the field of protected areas. Through introducing recent research advances on national parks, this article makes a brief review on the development course of national parks in China, which will provide references for the further research on national parks and protected area system.
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Keywords:
- national park /
- development course /
- protected area system
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国家公园是自然保护思想发展到一定阶段的产物, 自1872年世界上第一个国家公园——黄石国家公园建立以来, 已经经历了140多年的历史。我国1956年建立第一个自然保护区, 多年来形成了以自然保护区为主体的自然保护地体系, 在各类自然保护地建设中吸收了世界上各国国家公园建设的一些理念和做法。党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”, 党的十九大进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。建立国家公园体制对推进自然资源科学保护和合理利用, 推进美丽中国建设具有重要的现实意义[1]。建立以国家公园为主体的自然保护地体系是我国社会主要矛盾变化后, 满足人民日益增长的对优美生态环境的需要的重大举措之一。
截至目前, 我国启动了三江源、东北虎豹、大熊猫和祁连山等10个国家公园体制试点, 涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃等12个省(自治区)。《建立国家公园体制总体方案》提出, 到2020年, 建立国家公园体制试点基本完成, 整合设立一批国家公园, 分级统一的管理体制基本建立, 国家公园总体布局初步形成。到2030年, 国家公园体制更加健全, 分级统一的管理体制更加完善, 保护管理效能明显提高。随着国家公园在生态文明建设中的定位越来越高, 建设力度越来越大, 其在社会各界受到的重视程度也越来越高, 研究广度和深度不断延展, 取得了很多研究成果。《建立国家公园体制总体方案》是国家公园体制的顶层设计和重要成果, 本文结合总体方案, 对近年来国家公园的一些研究成果进行了梳理, 尝试对国家公园的发展历程及研究阶段进行划分, 简要概述了国家公园的概念、属性及特征、体制建立的目的及意义、管理体制、规划及设施建设、法制保障等内容, 期望为我国国家公园及自然保护地体系的深入研究, 提供一定的参考。
一. 研究概况
截至2018年6月, 笔者以“国家公园”为关键词在CNKI数据库共检索到文献6 624篇。其中, 期刊类文献3 379篇, 报纸类文献1 647篇, 硕士论文1 105篇, 博士论文214篇, 国内、国际会议类文献234篇, 学术辑刊文献18篇, 其他类型文献27篇。
针对检索出的文献资料, 从研究机构来看, 前10名依次为北京林业大学、清华大学、国家林业局昆明勘察设计院、北京大学、中科院地理科学与资源研究所、云南大学、国务院发展研究中心、东北林业大学、中南林业科技大学、同济大学; 从作者分布来看, 前10名依次为杨锐、唐芳林、苏杨、王梦君、张玉钧、王宪溥、钟林生、孙鸿雁、吴承照、蔚东英。这显示了相关单位和个人在国家公园研究领域的活跃程度。
对检索结果中报纸类、期刊类文献进行计量分析发现, 报纸类发文量前5名依次为《青海日报》 《中国旅游报》 《中国绿色时报》 《光明日报》 《云南日报》; 期刊类发文量前10名依次为《中国园林》 《北京林业大学学报》《森林与人类》《中国林业科技大学》 《风景园林》 《东北林业大学学报》 《环境保护》《林业建设》《世界林业研究》《旅游科学》。
二. 发展历程及研究阶段
结合国家公园的研究成果及发展情况, 本文将国家公园的发展历程及研究分为国家公园理念借鉴、理念引入和地方探索、国家推进发展3个阶段。
一 国家公园理念借鉴阶段
第一阶段从1956年到1995年, 是我国国家公园理念借鉴阶段。1956年我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区, 也是我国开始建设自然保护地的标志。1982年, 国务院审定公布第一批44处国家重点风景名胜区, 林业部门批准建立了第一个国家森林公园——张家界国家森林公园。
这个阶段关于国家公园的文献数量不多, 主要为对世界国家公园建设的介绍以及与我国自然保护区、风景名胜区等的比较。徐大陆撰文介绍了美国、加拿大、日本国家公园的情况[2]; 卢琦等回顾和展望了世界国家公园的发展[3]; 严旬概述了世界国家公园的发展, 并根据中国的实际情况, 提出了建立国家公园的依据、途径、标准和管理措施等[4]; 谢凝高介绍了世界国家公园的发展, 认为就我国国家风景名胜区的性质、功能及其保护利用而言, 相当于国外的国家公园, 提出我们应建立起中国特色的国家公园(即国家风景区)系统[5]。这些文献是我国较早思考中国国家公园建设的文章。此阶段, 我国自然保护区、风景名胜区、森林公园等自然保护地在建设中借鉴了一些国外国家公园的建设经验。
二 国家公园理念引入和地方探索阶段
第二阶段从1996年到2012年, 是国家公园理念引入和地方探索阶段。云南省首开国家公园建设先河, 1996年开始基于国家公园建设的新型保护地模式的探索研究, 2006年建立了我国大陆首个国家公园——云南香格里拉普达措国家公园。2008年6月, 国家林业局将云南省作为国家公园建设试点省。截至2012年, 云南省开展了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、大围山、南滚河等国家公园的规划和建设[6]。云南省的探索基本形成了完整的国家公园模式, 为在全国开展国家公园试点提供了经验。从1996年到2012年, 特别是2000年以来, 关于国家公园的研究逐渐增加, 研究内容不仅包括了对国外经验的借鉴, 还结合了一些探索实践, 从宏观上思考了我国国家公园的发展方向, 提出了具体的建设路径和建议。
此阶段, 关于国家公园的专著主要有《国家公园》 [7]、《国家公园游憩设计》 [8]、《美国国家公园管理体制》 [9]、《加拿大国家公园规划与管理》 [10]、《美国国家公园巡礼》 [11]、《普达措国家公园规划和建设》 [12]、《中加国家公园自然游憩资源管理比较研究》 [13]等。杨锐、李如生、张金泉、唐芳林、杨子江、张海霞等将国家公园作为攻读学位的研究选题, 分别开展了建立完善中国国家公园和保护区体系的理论与实践研究[14]、美国国家公园与中国风景名胜区比较研究[15]、国家公园运作的经济学分析[16]、中国国家公园建设的理论与实践研究[17]、多目标约束下的梅里雪山国家公园功能分区方法及管理研究[18]、国家公园的旅游规制研究[19]等。
在文献方面, 杨锐、李如生等对美国国家公园的发展历程[20-21]、规划体系[22]、立法体系[23]、入选标准和指令性文件体系[24]、申报准则及审议程序[25]、管理体制[9]、体系及其管理[26-27]、资源保护和管理[28]等进行了系统的研究。专家学者还就加拿大[10, 29]、澳大利亚[30]、巴西[31]、尼泊尔[32]、新西兰[33-35]、英国[36]等国家的国家公园经验, 以及国外国家公园运动的教训、趋势及其启示[37-38]、国家公园研究的系统回顾[39]、国家公园体系的多元化世界[40]等进行了大量的研究。结合中国实际, 万本太提出建设国家公园, 促进区域生态保护和经济社会协调发展[41], 唐芳林等就我国建立国家公园进行了探讨[42]。还有一些专家学者就我国广义国家公园体系称谓问题[43]、国家公园发展策略[44]、国家公园评价指标体系[45-47]、国家公园野生生物保护管理[48]、国家公园解说系统规划[49]等进行了研究。国内国家公园试点案例主要为对云南省国家公园建设试点情况[50], 以及以西双版纳热带雨林[51-52]、普达措[53-55]、梅里雪山[56]等为载体的研究。
三 国家公园的国家推进发展阶段
第三阶段从2013年至今, 为国家公园的国家推进发展阶段。2013年11月, 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制。在经历了各部门各自解读的“盲人摸象”时期之后, 2015年国家发展和改革委等13部委联合印发了《建立国家公园体制试点方案》, 开启了“摸着石头过河”的国家公园体制试点。从2015年到2017年, 《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》等一系列重要文件陆续出台, 为我国国家公园的建设指明了方向。2018年3月, 《深化党和国家机构改革方案》提出成立国家林业和草原局, 加挂国家公园管理局的牌子, 4月国家公园管理局正式揭牌, 标志着中国国家公园进入了新纪元。
2013年提出建立国家公园体制以来, 我国国家公园建设进程明显加快, 与此同时关于国家公园的文献数量成倍增长。短短几年时间, 就有《中国国家公园的探索与实践》 [6]、《国家公园与自然保护地研究》 [57]、《国家公园理论与实践》 [58]、《中国国家公园体制建设研究》 [59]、《国家公园体制研究与实践》 [60]、《国家公园体制比较研究》 [61]、《国家公园技术标准体系框架——云南的探索与实践》 [62]、《国家公园制度解析》 [63]、《国家公园旅游生态补偿:以云南为例》 [64]、《多目标约束下梅里雪山国家公园功能分区研究》 [65]、《基于生态文明战略的国家公园建设与管理》 [66]、《国家公园:探索中国之路》 [67]、《美国国家公园管理政策(最新版)》 [68]、《美国国家公园管理总体规划动态资源手册(最新版)》 [69]、《旅游与国家公园:发展、历史与演进的国际视野》 [70]等10余部书籍出版。这些专著在总结国家公园建设经验的基础上, 对国家公园的体制、制度、建设及管理等进行了有益的探索, 为今后进一步深入研究我国国家公园相关理论及实践奠定了良好的基础。
截至目前, 期刊、报纸等发表的关于国家公园的文章有5 000多篇。对国外国家公园经验的借鉴, 依然以对美国国家公园的研究最为深入和系统, 王连勇、王雷、汪昌极从美国历史及美国国家公园的百年发展史、美国国家公园体系建设等方面研究了美国经验[71-73]; 陈耀华等以美国国家公园为例, 探讨了国家公园生态观及国家公园的国家性[74-75]; 吴承照等以美国黄石国家公园为例, 研究了国家公园生态系统管理及其体制适应性[76]; 刘海龙等以美国自然类型国家公园为例, 研究了国家公园体系规划与评价[77]; 王辉、安超、赵智聪等从美国荒野管理[78]、游客体验指标[79]、特许经营[80]、志愿者服务及机制[81]、解说与教育服务[82]、国家公园管理局丹佛服务中心[83]等方面进行了具体研究。一些专家学者还综述了国外国家公园的发展趋势和研究进展[84-86], 研究了加拿大[87]、英国[88-89]、法国[90]、德国[91]、西班牙[92]、芬兰[93]、巴西[94]、肯尼亚[95]、南非[96]、日本[97]等国家的国家公园管理体制和经验, 提出了对我国国家公园体制建设和管理的启示。
围绕我国为什么建国家公园, 建设什么样的国家公园, 怎么建设国家公园, 怎么管理国家公园等一系列的问题[98-100], 专家学者们既从国家自然保护地分类体系、国家自然保护体制等宏观角度[101-106], 又从国家公园定义、属性特征、功能、管理目标等基本问题[107-114], 特别是对国家公园体制建立的意义、目标、路径、框架、发展思路、方案、需处理的关系、重点难点等进行了深入的探讨[115-141]。在国家公园设置条件[142]、总体布局[143]、范围及功能分区[144-146]、管理机构及模式[147-148]、土地权属[149-150]、资源及空间保护管理[151]、游憩[152-154]、社区参与保护[155]、公众参与[156]、志愿者机制[157]、资金保障机制[158]、立法及政策保障[159-160]等方面, 也有一些相关研究。在生态文明建设大背景下, 各种观点在碰撞中越辨越明, 逐渐趋于一致, 为我国国家公园体制总体方案的出台以及国家公园的建设奠定了研究基础。
三. 研究内容概述
一 国家公园概念研究
国家公园的概念始于美国, 是从“ National Park”直译而来。第一个提出使用“ Nation’s Park”的是美国艺术家乔治·卡特林(George Catlin)。1832年, 乔治·卡特林发表了《美国野牛和印第安人处于濒危状态》的文章, 他写道, “通过政府的保护政策……设立一个雄伟的公园, 一个国家的公园, 其中有人, 也有野兽, 所有的一切都在自然之美中处于原始和鲜活的状态”[7]。这里首次提出国家公园这个名词, 描述了国家公园的一些特征, 提出了国家公园是政府通过保护政策设立, 但没有对国家公园做出完整定义[114]。1916年, 美国国家公园管理局组织法(Act to Establish a National Park Service)诞生, 规定国家公园设立的目的是为了“保护自然风光、野生动植物和历史遗迹, 为人们提供休闲享受, 同时不能破坏这些场所, 将之流传给后代”[161]。美国将国家公园定义为, 国家公园是由国家政府宣布作为公共财产而划定的以保护自然、文化和民众休闲为目的的区域[114]。其后, 澳大利亚、英国、日本等国家根据各国特征对国家公园进行了定义。各国国家公园概念的表达可能有所不同, 但无一例外强调2个最重要的“生态”内涵:资源的生态基底和保护利用的生态要求, 即国家公园应具备完整的生态系统本底, 以及排除外来伤害的生态保护机制[75]。
国际上关于国家公园的定义, 迄今为止得到普遍接受的是世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature, 以下简称IUCN)对国家公园的定义。该定义可追溯到1969年, IUCN明确提出了国家公园必须具备的基本特征, 将国家公园定义为:“国家公园是一个土地所有或地理区域系统, 该系统的主要目的就是保护国家或国际生物地理或生态资源的重要性, 使其自然进化并最小地受到人类社会的影响。”[7]1994年, IUCN出版的《保护区管理类别指南》将国家公园定义为:“主要用于生态系统保护及游憩活动的天然的陆地或海洋; 为当代和后代保护一个或多个生态系统的完整性; 排除任何形式的有损于该保护地管理目的的开发和占有行为; 为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地, 所有这些活动必须实现生态环境和文化上的协调。”[162]2013年新修订的指南将国家公园进一步表述为:“是指大面积的自然或接近自然的区域, 用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征, 同时提供与其环境和文化相容的精神享受、科学、教育、娱乐和参观的机会。”[163]
我国在学术上对国家公园的定义也有一些探讨, 唐芳林提出, “国家公园是由国家划定和管理的自然保护地, 旨在保护有国家代表性的自然生态系统的完整性和原真性, 兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能, 是实现资源有效保护和合理利用的特定区域”[114]。在这里, “国家划定”包含着中央人民政府批准、国家所有、国家投入、国家管理、全民公益的意涵[58]。罗金华认为, “中国国家公园是以具有中国区域代表性和典型性、生态完整性的高等级遗产地为资源依托, 以保护为目的, 提供限制性游憩、科研、教育活动等公共服务, 由中央政府的专门权威机构实行整体保护、独立管理的特定区域”[164]。
国家技术质量监督局备案、云南省技术质量监督局发布的《国家公园基本条件》 (DB53 / T298— 2009)提出:“国家公园是由政府划定和管理的保护地, 以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的, 兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能, 是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。”但由于地方标准的局限性, 不能明确指出国家公园必须由国家政府划定, 会产生各级政府都可以划定和管理国家公园的歧义[58]。
2018年, 国家林业局发布的林业行业标准《国家公园功能分区规范》 (LY / T 2933—2018)将国家公园定义为, “由国家批准设立并主导管理, 以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的, 实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。其首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护, 兼具科研、教育、游憩等综合功能”。我国的法律中还没有对国家公园进行定义, 中国共产党中央委员会办公厅(以下简称中办)、中华人民共和国国务院办公厅(以下简称国办)印发的《建立国家公园体制总体方案》中规定, “国家公园是指由国家批准设立并主导管理, 边界清晰, 以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的, 实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。《国家公园功能分区规范》 (LY / T 2933—2018)对国家公园的定义与《建立国家公园体制总体方案》基本一致, 明确了国家公园为国家批准设立并主导管理的特定区域, 强调了建立国家公园的主要目的, 提出了国家公园的首要功能及综合功能。
二 国家公园属性及特征研究
国家公园不是一般意义上的“公园”, 它是自然保护思想发展到一定阶段的产物, 是自然保护地的一种重要类型[124], 是自然保护基地[111]。国家公园的本质属性是自然保护, 得到了社会的普遍认同。在国家公园特征方面, 唐芳林认为, 国家公园应具有国家代表性、自然保护属性、国有性、公益性、全民性、国家主导性、科学性、可持续性、非商业性、生态系统的完整性等10个特征[113]。除了普遍特征外, 中国特色国家公园还具有更加注重自然生态系统保护、更加强调整体保护和严格保护、更加强调体系建设、更加强调生态保护和消除社区贫困的结合等特有特征[124]。通过对国外一些国家公园案例的分析, 马克平认为, 比较好的国家公园一般应该具备高端、大气、自然和公益4个特点[111]。陈耀华认为, 公益性、国家主导性和科学性这3大特性, 其中公益性是国家公园设立的根本目的, 国家主导性和科学性则是践行公益性的两大保障[107]。国家公园不仅构筑了国家重要的生态安全屏障, 而且能够产生优良的生态产品, 这是最普惠的民生福祉, 体现了生态效益和社会效益, 也是公益性的具体体现。因而, 国家公园的公益性, 还应该从生态服务功能方面来体现[165]。杨锐认为, 国家公园必须强化公有、公管、公正的“三公”属性。公有是国家公园的所有权属性, 公管是管理权属性, 公正是伦理属性[166]。
《建立国家公园体制总体方案》明确提出了“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的国家公园理念。“生态保护第一”体现了自然保护是国家公园的本质属性, 明确了建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性, 始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护, 把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承, 给子孙后代留下珍贵的自然遗产。“国家代表性”不仅体现了国家公园设置的资源要求[58], 而且体现了国家公园在自然保护地体系中的重要地位。国家公园既具有极其重要的自然生态系统, 又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵, 国民认同度高。国家公园以国家利益为主导, 坚持国家所有, 具有国家象征, 代表国家形象, 彰显中华文明。“全民公益性”是国家公园的基本属性之一[58], 也是设立国家公园的重要目的[107]。国家公园坚持全民共享, 着眼于提升生态系统服务功能, 开展自然环境教育, 为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与, 调动全民积极性, 激发自然保护意识, 增强民族自豪感。
三 国家公园体制建立的目的及意义
2013年, 中央文件首次提出建立国家公园体制, 对我国自然保护事业的发展具有里程碑式的意义[6]。从管理对象看, 国家公园体制包括国家公园本身和国家公园体系两个部分[105]。国家公园不等于国家公园体制、国家公园体系。国家公园是国家代表意义的高价值生态空间, 是纳入重点保护的一种自然保护地类型的实体单元。经过系统规划设立的国家公园实体单元的集合在有机组织和统一管理下就构成了国家公园体系。国家公园体系和包括自然保护区等在内的其他自然保护地一起就构成了自然保护体系, 对自然保护地体系进行系统化、组织化的制度安排, 构成相互联系的有机整体和配套的管理体制, 共同发挥生态服务功能, 这才是国家公园体制[124]。国家公园、国家公园体系和自然保护地体系是个体、集群和体系的关系, 是受保护的自然资源的物质载体, 国家公园体制是针对自然保护地管理的生产关系和上层建筑。中国的国家公园体制建设是在生态文明制度建设的背景下开展, 是关于自然保护地的管理体制, 是以国家公园为代表的自然保护地运行机制[58]。
1 建立国家公园体制旨在解决当前自然保护地存在的问题
我国自然保护事业历经60多年发展, 取得了巨大成就, 各类自然保护地已逾12 000个, 总面积约占我国陆域面积的18%, 海域的2. 3%, 在保护生物多样性、保障生态系统稳定和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。同时, 我国自然保护地的建设也存在布局不合理、多头管理、交叉重叠、产权不清等问题。建立国家公园体制的目的在于改革自然保护地存在的弊端, 使各类保护地交叉重叠、多头管理的破碎化问题得到基本解决[132]。其本质是借鉴国际经验, 结合我国国情, 从加强国家治理能力的需求出发, 改革现有的自然保护体制, 建立一个适合我国的国家自然保护体制[105]。我国建立国家公园体制的主要目标是建立统一、规范、高效的中国特色国家公园体制, 使交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。
2 建立国家公园体制推动了我国自然保护地新体系的构建
党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”, 为我国自然保护事业的发展带来了难得的机遇。建立国家公园体制不仅仅停留在国家公园这个尺度, 还应站在自然保护这个更大的系统上来考虑, 应设置双重目标, 即在建立国家公园体制的同时完善中国自然保护地体系[42, 140]。以此为契机, 解决目前自然价值较高的典型生态系统因地域分割、部门分治造成的监管不清、规则不一、投入分散、效率低下等一系列问题, 推进重要区域保护区整合, 从根本上理顺我国自然保护地的管理、立法和分类体系, 理顺国家自然保护管理体制, 结合国际通用的IUCN保护地分类体系, 完善我国自然保护体系, 通过落实优化国土空间开发战略提高自然保护的有效性[86, 99, 101, 103, 126, 167]。《建立国家公园体制总体方案》在总体要求中明确提出“构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制, 建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。2017年10月18日, 十九大报告提出“加快生态文明体制改革, 建设美丽中国。构建国土空间开发保护制度, 完善主体功能区配套政策, 建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。
3 建立国家公园体制是我国落实加快生态文明制度建设的重要举措
2015年9月, 中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》, 在健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度及生态文明体制改革的实施保障等内容中对国家公园体制工作做出了要求。建立国家公园体制是国家生态文明制度建设的重要组成部分, 与自然资源资产产权制度、用途管制制度、生态补偿制度和生态损害责任追究制度等生态文明制度紧密相关, 必须符合生态文明理念和《生态文明体制改革总体方案》的要求[132]。
国家公园作为资源荟萃的高价值自然生态空间, 拥有国家所有、全民共享、世代传承的重点生态资源, 是优先保护的区域, 国家形象的代表名片, 是生态保护的重点和优先区域。国家公园有最好的条件成为生态文明制度的先行先试区, 易于推动生态文明基础制度配套落地并看到成效[168-169]。而生态文明制度是绿色发展的制度保障, 以生态文明制度为基础的国家公园体制建设好了, 绿色发展就能在最有价值的区域先行实现[170]。建立国家公园体制, 是践行生态文明战略的重大部署, 是构建生态文明制度和建设美丽中国的重大实践[58]。
4 国家公园管理体制研究
关于国家公园管理体制的构建, 《建立国家公园体制总体方案》中提出“建立统一事权、分级管理体制”, 其中包括建立统一管理机构、分级行使所有权、构建协同管理机制等内容。
2018年3月, 党的十九大三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》, 提出成立国家林业和草原局, 加挂国家公园管理局牌子, 主要职责之一是管理国家公园等各类自然保护地。按照深化党和国家机构改革要求, 中央层面的国家公园管理局于2018年4月10日揭牌。唐芳林等通过研究一些国家的国家公园管理机构设置和职责分工, 根据我国现状初步探讨了国家公园管理局机构设置, 建议按照依法设置、职能优先、完整统一、权责一致、精简高效的原则, 明确管理职责, 根据职能内设相关管理部门, 并建议下设国家公园规划设计、科研与监测等科技保障和支撑机构, 根据国家公园布局设置区域协调机构[171]。
对国家公园单体而言, 国家公园管理机构是各项事务的具体承担者和执行者, 是开展各项工作和实施规划计划的前提和重要组织保障[58], 是独立设置的对国家公园范围内自然资源进行统一管理的机构, 应与相应层级地方政府形成明确的权责分工[141], 也就是要合理划分中央和地方事权, 充分发挥中央的作用和地方优势, 构建主体明确、责任清晰、协作高效、监督规范的中央和地方协同管理机制。
国家公园管理机构组织架设的合理性、科学性可从治理与管理质量进行诊断[147]。按照保护管理事务全覆盖的原则设立国家公园管理机构的内设部门, 对生态保护核心任务、综合事务和规划建设等工作实行全面管理, 可设置资源保护、科研监测、宣传教育、游憩管理及社区发展等部门。同时, 为充分保护和研究国家公园具有国家代表性的宝贵资源, 加强国家公园的科学研究、综合执法、信息管理等工作, 可考虑设置直属机构[58]。根据中办、国办印发的三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园体制试点方案及国家发展与改革委员会印发的神农架、武夷山、钱江源、南山、北京长城、普达措国家公园体制试点区试点实施方案, 各国家公园体制试点区把成立国家公园管理实体机构作为试点的重要工作, 体现了统一规范、精简高效等机构设置原则。国家公园的良好运行还涉及利益协调、社会参与、资金运转、特许经营、游憩访客管理、各级监督等多个方面的因素。
5 国家公园规划及设施建设研究
规划是规范建设与管理的纲领性文件, 是实现国家公园保护管理目标的重要保障和有效手段。在规划的基础上, 应对国家公园进行系统规划与管理, 平衡和处理国家公园自然与人文景观资源及生态环境保护与发展的辩证关系, 从而构建人与自然和谐发展的新格局。以美国国家公园为例, 美国国家公园规划体系包括体系规划、总体规划、专项规划和实施计划等层次[22], 美国国家公园管理局丹佛服务中心是管理局的内设机构, 专门负责美国国家公园系统的规划、设计和建设管理, 形成了十分完备的体系, 其对保护、科研、规范性和广泛合作的重视, 促使其形成了一系列高质量的规划设计和建设项目[83]。
《建立国家公园体制总体方案》要求, 研究提出国家公园空间布局, 明确国家公园建设数量、规模。当前, 我国关于国家公园的规划体系还不够完善, 规划体系可包括全国自然保护地体系规划、全国国家公园体系规划、国家公园规划3个层次, 其中国家公园规划可包括系统规划、总体规划、专项规划、详细规划和年度计划等层次[58]。我国的规划设计在制度设计上应强调规划与设计的严肃性、科学性和强制性, 在内容和深度要求上强化基于调查数据、科学分析和多方案比较后的科学决策, 在规范性上逐渐形成适用于中国自然保护地体系规划设计和建设的标准、规范体系等[83]。徐卫华等从国家尺度系统分析了我国现有的保护区体系对于生物多样性与服务功能的保护效果, 提出可根据生态系统代表性与典型性规划国家公园体系的总体布局[172]。
目前我国正在开展的10个国家公园体制试点, 三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园体制试点在试点方案中都提出了开展总体规划和相关专项规划的编制。神农架、武夷山、钱江源、南山、北京长城、香格里拉普达措国家公园体制试点在试点实施方案中也都提出了编制总体规划, 各试点根据实际情况提出了编制相关专项规划, 专项规划主要围绕国家公园的功能及管理目标进行设置, 形成规划体系。如武夷山试点提出编制总体规划, 以及保护、科研、宣教、游憩、社区发展5个专项规划, 形成“1 + 5”的规划体系。钱江源试点提出了编制总体规划、生态保护与利用、科研发展、控制性详细计划及特许经营项目计划。南山试点提出规划体系包括总体规划、专项规划、管理计划和年度计划4个类型。北京长城国家公园试点拟从基础层面、战略层面和具体实施层面3个层面, 制定一套完整的保护规划体系。香格里拉普达措试点已经在实施云南省人民政府批准的总体规划, 在体制试点区试点实施方案中提出, 编制管理计划等专题规划(计划)。云南省在开展梅里雪山、西双版纳、普洱、丽江老君山等10余个国家公园探索中也都编制了总体规划。据不完全统计, 在当前国家公园规划编制工作中, 涉及的规划设计单位主要有国家林业局昆明勘察设计院、国家林业局调查规划设计院、清华大学、中国国际工程咨询公司、中科院地理科学与资源研究所、中国城市建设研究院有限公司等单位。
国家公园以保护为主, 也需要进行必要的设施建设。人工构筑物是国家公园的入侵物, 必须严格审慎, 体现减量原则和生态工法。基于永续发展目标的国家公园绿色营建设计理念和方法, 强调按照绿色发展理念, 应用生态工法, 在环境生态与功能安全上寻求合理的平衡点, 采用有利于自然的生态技术, 在满足建设功能的前提下, 寻求最小体量及最小干扰的施工作业方法, 确保对国家公园的生物多样性和自然生态系统的伤害降至最低[173]。国家公园的建筑设计可借鉴建筑生态仿生设计, 通过研究生物构筑行为及其构筑物的形态, 借鉴生物进化过程中的合理形式, 有效寻找和利用自然界生物的成长规律, 通过具体或抽象的语言体现在国家公园的建筑设计上, 实现建筑与自然的协调, 同周边的生态环境构建成一个有机的生态体系[174]。
6 国家公园法制保障研究
法制是国家公园建设的根本保障。《建立国家公园体制总体方案》要求, 在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上, 研究制定有关国家公园的法律法规, 明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则, 确定国家公园管理主体, 合理划定中央与地方职责, 研究制定国家公园特许经营等配套法规, 做好现行法律法规的衔接修订工作。制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。
分析以美国为代表的建立了完善的国家公园体制的国家可以发现, 国家公园的建立和发展均离不开立法的紧密支持。美国国家公园立法体系的形成过程就是国家公园的发展过程, 与国家公园管理、经营、建设相关的行为也都能找到切实可行的法律依据[58]。从现行法律体系看, 我国自然保护方面的法律还不够健全。为了给建立分类科学、保护有利的自然保护地体系提供法律保障, 秦天宝等建议从体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性、针对性6个维度, 建立健全统一完善的国家公园立法及其体系[175]。张振威等分析了我国国家公园立法展望阶段存在的薄弱问题及既有的以地方为主导的立法模式的局限性, 提出我国国家公园的立法应以自然保护地立法作为先决条件, 并明确后者的立法定位与立法目的。在制定《自然保护地基本政策法》的基础上, 制定包括《国家公园法》在内的与各类保护地相对应的专类保护地法, 形成系统化的自然保护地法律体系[159]。
云南省在探索国家公园建设的过程中, 为规范云南省的国家公园建设, 经国家质量监督检验检疫总局备案, 省质量技术监督局发布了《国家公园基本条件》《国家公园资源调查与评价技术规程》等9项地方推荐性标准, 指导国家公园建设工作规范、有序地推进。云南省还颁布实施了《云南省国家公园管理条例》, 是我国大陆首部国家公园法规。目前, 国家林业和草原局发布了林业行业标准《国家公园功能分区规范》(LY / T 2933—2018), 本标准起草单位为北京林业大学。同时, 国家林业和草原局已经立项编制《国家公园总体规划技术规范》《国家公园资源调查与评价规范》 《国家公园项目建设标准》 《国家公园绿道体系建设规范》等技术规范, 其中总体规划、资源调查与评价、项目建设标准的主要承担单位为国家林业局昆明勘察设计院, 绿道体系建设规范的主要承担单位为国家林业局调查规划设计院。
四. 结语及展望
1) 研究广度不断拓展, 研究深度还需加强。我国关于国家公园的研究工作紧跟国家政策, 研究内容丰富度较高, 研究方向包括了国家公园、国家公园体制、自然保护地、自然保护地体系、管理体制、生态文明建设等方面。特别是2013年提出建立国家公园体制以来, 对国家公园体制机制的研究明显增多。但是, 当前的研究还存在研究方法比较缺乏、研究深度还不够深入的问题。因而, 国家公园的研究还需在基本理论、基本方法、实操技术等方面进一步加强。建议在国家层面的国家公园管理方面, 加强对国家公园法律法规、制度体系、标准体系、资金及政策保障、事权划分、空间布局、规划设计、自然资源资产、建设运行管理、科研监测、监督评估等方面的研究; 在国家公园单体方面, 以建设实例为载体, 加强对国家公园资源调查、规划建设、资源保护管理、科研监测、宣传教育、管理运行、特许经营、访客管理、效益发挥、社区发展等方面的深入研究。
2) 研究队伍不断壮大, 亟需加强交流与合作。自我国建立第一个自然保护区以来, 几代从事自然保护地研究的科技工作者付出了艰苦的努力, 为推动我国自然保护事业的发展贡献着智慧和力量。当前, 国家公园及自然保护地的研究队伍不断壮大, 对国家公园体制建设进行了多方面的研究, 奠定了深厚的研究基础。国家公园需要进行多专业、多学科融合的研究, 但是当前不同专业的研究人员多围绕自身领域开展, 相互之间的沟通交流还不够, 共同研究的平台还非常缺乏, 造成了热点问题扎堆研究, 而一些重要的基础问题研究却寥寥无几。因而, 建议积极搭建交流平台, 加强学术合作与交流。组建国家公园研究智库, 形成研究合力, 共同推动自然保护事业的蓬勃发展。
3) 以问题为导向, 突出立法等重点以加强研究。中央决定新组建国家林业和草原局, 加挂国家公园管理局的牌子, 管理国家公园等各类自然保护地等, 充分体现了以习近平同志为核心的党中央对自然生态保护工作的高度重视。建立国家公园体制是践行习近平生态文明思想的重大举措, 是解决当前自然保护体制机构中存在问题的重要途径, 其根本目标是建立具有中国特色的自然保护地体系。党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”, 如何体现国家公园的主体地位, 如何体现国家公园的中国特色, 是否可以用国家公园体系代表自然保护地体系, 如何衔接国家公园与现有自然保护地的关系, 如何建立自然保护地体系的管理体制机制等基本问题、实施问题、保障问题都需要继续加强研究。因而, 建议尽快制定国家公园及自然保护地研究的系统计划, 以国家公园立法、国家公园自然资源管理体制等为研究重点, 对宏观政策、微观管理、科学问题等进行深入研究, 形成系列成果, 更好、更系统地服务于国家公园及自然保护地体系的建设和管理。
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